Raportul anual al Consiliului Fiscal

În octombrie 2023, prin Nota-poziție privind restrângerea cheltuielilor publice, CF a semnalat faptul că utilizarea fondului de rezervă înlocuiește de facto rectificările bugetare și creează un precedent ce implică riscuri majore, de la lipsa de transparență în execuția bugetară până la utilizarea discreționară și accentuarea recurgerii la derogări de la regulile fiscale. Suplimentar, CF a subliniat faptul că măsurile de limitare a cheltuielilor aveau potențialul de a reduce deficitul prin generarea de arierate, creând presiuni suplimentare asupra execuției bugetare din anul 2024. În privința măsurilor de creștere a veniturilor bugetare, adoptate prin Legea nr. 296/2023, CF aprecia că acestea reprezentau un pas în direcția realizării unui regim fiscal echitabil, însă efectul lor nu era suficient pentru a asigura o consolidare fiscală durabilă. • Execuția bugetară a anului 2023, potrivit metodologiei cash, a consemnat un deficit de 5,6% din PIB (cu 1,2 pp peste ținta stabilită în proiectul de buget) și de 6,6% din PIB potrivit metodologiei ESA 2010 (cu 2,2 pp peste ținta stabilită în proiectul de buget), confirmând evaluările CF privind slăbiciunile bugetului inițial și deviind semnificativ de la traiectoria de reducere a deficitului bugetar stabilită în cadrul procedurii de deficit excesiv. • Evoluțiile fiscal-bugetare din anul 2023 s-au reflectat și asupra datoriei publice, ponderea acesteia în PIB crescând cu circa 1,3 pp față de anul 2022 (de la 47,5% din PIB, la 48,8% din PIB). Principalul factor care a acționat în sensul majorării ponderii datoriei publice în PIB a fost deficitul primar ridicat (efect de +4,6 pp), la care se adaugă efectul ajustării stoc-flux (+0,7 pp), aceste influențe fiind contrabalansate parțial de creșterea economică (efect de -0,9 pp) și de rata reală a dobânzii (efect de -3 pp). • În aceste condiții, este absolut necesar ca România să continue procesul de consolidare bugetară din rațiuni de stabilizare a nivelului datoriei publice, de reducere a vulnerabilităților interne și externe, de stabilitate a monedei naționale și de apărare a echilibrelor macroeconomice. Totodată, consolidarea bugetară trebuie să includă și măsuri de creștere a veniturilor fiscale, acestea fiind la un nivel inadmisibil de jos în raport cu nevoile României, precum și comparativ cu reperele UE, corecția bugetară neputând fi realizată exclusiv prin reducerea cheltuielilor. Implementarea unui plan multianual de consolidare fiscală și utilizarea eficientă a fondurilor europene puse la dispoziția României constituie bazele unei ajustări graduale, care să minimizeze costurile economice și sociale asociate și să impulsioneze o creștere economică sustenabilă. 28 III.2. Evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor bugetari Conform art. 61, alin. (2), din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69, republicată (LRFB), raportul anual al Consiliului Fiscal trebuie să conțină „o analiză cu privire la derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent față de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară și bugetul anual” și să includă: a) evaluarea ex-post a prognozelor macroeconomice și bugetare cuprinse în strategia fiscal- bugetară și în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului, inclusiv semnalarea, dacă este cazul, a unor eventuale deviații persistente de același sens ale prognozelor macroeconomice față de datele efective, care s-au înregistrat pe o perioadă de cel puțin 4 ani consecutivi; b) evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de prezenta lege în anul bugetar precedent; d) opiniile și recomandările Consiliului Fiscal în vederea îmbunătățirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent, în conformitate cu principiile și regulile prevăzute de prezenta lege. În caracterizarea politicii fiscal-bugetare din anul 2023 vor fi analizate în continuare: proiectul de buget pe anul 2023, măsurile privind restrângerea cheltuielilor publice (ce au fost luate de Guvern în locul obișnuitelor rectificări bugetare operate în cursul anului), conformarea cu regulile fiscale în procesul de programare bugetară și execuția bugetului. 1. Proiectul de buget al anului 2023 Potrivit prevederii art. 26 alin. (1) și (2) din LRFB, până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor are obligația de a înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, însoțită de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar. Strategia fiscal-bugetară aferentă perioadei 2023-2025 a fost trimisă simultan cu propunerea de buget16, ceea ce a implicat un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2023 în cele două documente menționate anterior. În aceste condiții, obligația CF de a evalua în cadrul raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual este redusă la o analiză exclusiv ex post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex ante a limitelor stabilite pentru indicatorii bugetari prin Legea plafoanelor fiind, similar situației din anii anteriori, irelevantă. Având în vedere nerespectarea în mod repetat a calendarului legal de elaborare și aprobare a SFB în ultimii ani, CF notează că perpetuarea acestei situații reduce relevanța plafoanelor stabilite pentru 16 În data de 30 noiembrie 2022, Ministerul Finanțelor a transmis Consiliului Fiscal, prin adresele 467618/29.11.2022 și 467619/29.11.2022, proiectul Bugetului general consolidat pe anul 2023, proiectul Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2023, împreună cu Expunerea de motive, Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2023-2025, Raportul privind situația macroeconomică pe anul 2023 și proiecția acesteia în perioada 2024-2026, proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2023, Expunerea de motive și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2023. 29 indicatorii bugetari și subminează rolul de orientare pe care o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu trebuie să îl aibă pentru buget, aceasta rămânând tributară unor obiective pe termen scurt. SFB pentru perioada 2023-2025 a stabilit pentru anul 2023 un deficit bugetar cash de 4,4% din PIB, reprezentând o diminuare cu 1,34 pp față de nivelul de 5,74% din PIB, estimat la acea dată pentru anul 202217. Exprimat în termeni ESA 2010, deficitul bugetar a fost estimat tot la 4,4% din PIB, în scădere cu 1,8 pp față de nivelul evaluat de MF pentru anul 2022, de 6,2% din PIB. Bugetul general consolidat pentru anul 2023 a fost fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică care a estimat o creștere în termeni reali a PIB de 2,8%, un deflator PIB de 8,2% și o rată medie anuală a inflației de 9,6%. Pe termen mediu, având în vedere plasarea României în procedura de deficit excesiv (PDE) 18 , SFB proiecta revenirea și menținerea deficitului bugetar în termeni ESA 2010 sub nivelul de referință de 3% din PIB începând cu anul 202419. În opinia sa20 cu privire la Legea bugetului pe anul 2023, CF aprecia că proiectul de buget și SFB 2023- 2025 erau construite într-un context internațional extrem de complicat și complex, definit de consecințe economice și de securitate ale războiului din Ucraina, criza energetică generată de creșterea foarte mare a prețului relativ al energiei, inflația înaltă persistentă, înăsprirea condițiilor financiare pe piețe, o criză alimentară, fragmentarea sistemului economic global și regionalizarea lanțurilor de aprovizionare, precum și de efecte tot mai grave ale schimbărilor climatice. Dintre principalele aspecte menționate de CF enumerăm: ➢ Potrivit metodologiei cash, diminuarea deficitului bugetar la 4,4% avea loc în planificarea bugetară pentru anul 2023 prin majorarea veniturilor bugetare cu 0,9 pp din PIB, concomitent cu reducerea cheltuielilor bugetare cu 0,44 pp din PIB. ➢ Factorii principali care influențau dinamica programată a veniturilor bugetare în termeni nominali în anul 2023 au fost: cadrul macroeconomic, măsurile de politică fiscală adoptate, cuantumul sumelor luate în considerare având drept sursă îmbunătățirea eficienței colectării/reducerea evaziunii fiscale (față de care CF a avut rezerve în a le include ex ante în proiecția bugetară, în virtutea principiului prudenței), proiectele PNRR. CF aprecia drept probabilă încasarea unor venituri mai mici, comparativ cu țintele asumate în proiectul de buget, cu circa 11,3 mld. lei, reprezentând circa 0,73% din PIB. ➢ Reducerea în planificare a cheltuielilor bugetare, exprimate ca pondere în PIB, era rezultatul diminuării în termeni nominali a subvențiilor, precum și al unor ritmuri de creștere în termeni nominali moderate și substanțial inferioare dinamicii proiectate a PIB nominal pentru cheltuielile de asistență socială, bunuri și servicii, personal și dobânzi, reducere contrabalansată parțial de majorarea substanțială a cheltuielilor cu proiecte finanțate din fonduri europene, în special cele aferente PNRR, și a cheltuielilor de capital. CF aprecia ca probabil un necesar suplimentar de 17 Execuția pe anul 2022 a indicat un deficit cash de 5,72% din PIB, pe baza datelor PIB publicate de Eurostat în aprilie 2023. 18 Declanșată în aprilie 2020, urmare a depășirii în anul 2019 a nivelului de referință de 3% din PIB pentru deficitul bugetar exprimat în standarde europene. 19 Calendarul era stabilit de CE în cadrul PDE, în condițiile suspendării regulilor fiscale la nivelul UE în perioada 2021-2023. 20 https://consiliulfiscal.ro/Opinie%20CF%20Buget%202023%208%20dec_final.pdf 30  alocări bugetare de circa 5 mld. lei la nivelul cheltuielilor cu bunuri și servicii, de cel puțin 2 mld. lei la nivelul cheltuielilor de asistență socială, respectiv de cel puțin 2 mld. lei la nivelul cheltuielilor cu dobânzile, rezultând o sub-bugetare a cheltuielilor de cel puțin 0,58% din PIB. ➢ Pe baza unei abordări prudente a veniturilor și cheltuielilor bugetare, CF aprecia construcția bugetară pentru anul 2023 compatibilă cu un deficit cash în jurul valorii de 5,7% din PIB, semnificativ mai mare decât ținta de 4,4%. ➢ CF a apreciat drept salutar dezideratul de a duce investițiile la peste 7% din PIB în 2023, având în vedere resursele europene disponibile. Însă, CF a atras atenția că volumul cheltuielilor de investiții care nu au finanțare nerambursabilă, în special componenta cheltuielilor de capital și componenta de împrumut a PNRR, exercită o constrângere suplimentară asupra bugetului public. ➢ Consolidarea bugetară pe termen mediu era previzionată să se realizeze preponderent pe seama cheltuielilor bugetare, însă CF a ridicat semne de întrebare cu privire la realismul acestei abordări, apreciind că, în absența unor politici credibile care să aibă în vedere și creșterea veniturilor fiscale, balanța riscurilor era înclinată în direcția înregistrării unor deficite mai ridicate decât cele preconizate pentru anii următori. 2. Măsurile privind restrângerea cheltuielilor publice În 2023, Guvernul nu a apelat la rectificări bugetare propriu-zise, ci la o serie de măsuri extreme de limitare a cheltuielilor, utilizând un instrument sui generis, fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului – CF asimilând aceste măsuri unei rectificări în fapt21. OUG nr. 90/2023, privind limitarea cheltuielilor publice în ultimele 2 luni din 2023, exprima îngrijorarea față de evoluția deficitului bugetar în condițiile în care existau angajamente ale Guvernului și ținte aferente procedurii de deficit excesiv. Astfel, în primele 9 luni ale anului 2023, deficitul bugetar ajunsese la 3,55% din PIB și se contura posibilitatea de a ajunge la circa 6,5% din PIB în termeni cash (conform evaluărilor CF), în lipsa unor acțiuni de corecție, având în vedere cheltuieli suplimentare privind salarii, asistență socială, dobânzi etc. față de cele proiectate și încasări inferioare celor din programarea bugetară. Întrucât măsuri de ordin fiscal nu puteau avea un efect semnificativ în intervalul rămas din 2023 (octombrie-decembrie), numai limitarea cheltuielilor ar fi putut să mai diminueze deficitul, să îl aducă sub nivelul de 6% din PIB în metodologie cash. În ceea ce privește setul de măsuri fiscale, promulgate sub forma Legii nr. 296/2023, CF a apreciat că, în ciuda controverselor, acesta reprezenta un pas în direcția realizării unui regim fiscal echitabil prin eliminarea de exceptări și portițe, respectiv, combaterea evaziunii fiscale. Totuși, impactul bugetar preconizat al acestor măsuri nu era suficient pentru diminuarea și menținerea deficitului bugetar sub limita de 3% din PIB. Astfel, în contextul unei execuții bugetare dificile și al unor condiții vitrege pe plan intern și internațional, CF a pledat pentru realism și prudență în construcțiile bugetare, pentru măsuri care să respecte regulile fiscale, să țină cont de criterii de transparență și bune practici. 21 https://consiliulfiscal.ro/Nota_ordonanta_cheltuieli_final.pdf 31 În perioada septembrie-octombrie 2023, Guvernul a adoptat o serie de acte normative care au vizat măsuri bugetare, respectiv: OUG nr. 73/14 septembrie 2023 privind unele măsuri bugetare; OUG nr. 74/20 septembrie 2023 pentru modificarea alineatului (4) al articolului 4 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal; OUG nr. 78/28 septembrie 2023 pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2023 privind unele măsuri bugetare, precum și unele măsuri pentru îmbunătățirea absorbției fondurilor europene și OUG nr. 90/27 octombrie 2023 pentru aprobarea unor măsuri de reducere a cheltuielilor bugetare pe anul 2023 în vederea încadrării în ținta de deficit bugetar asumată prin Programul de convergență, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative. ➢ OUG nr. 74/2023 a derogat de la regula privind modificarea Codului Fiscal care oferea un termen de minimum 6 luni între momentul publicării în Monitorul Oficial al României și momentul producerii efectelor, în anumite circumstanțe definite acum mai larg (procedură de deficit bugetar excesiv) și care vizează veniturile bugetare (introducerea de impozite, taxe sau contribuții obligatorii noi, majorarea celor existente, eliminarea sau reducerea facilităților existente). ➢ OUG nr. 73/2023 a modificat cadrul de funcționare al fondului de rezervă bugetară, prin derogare de la Legea nr. 500/2002 și de la art. 12 (1) a) și c) și art. 26 (4) și (5) din Legea nr. 69/2010 (în ceea ce privește plafonul aferent soldului bugetului general consolidat, plafonul aferent cheltuielilor de personal și plafonul cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat, respectiv limitele pentru soldul total și cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat), transformându-l dintr-un instrument dedicat situațiilor excepționale într-un instrument de ajustare normală a bugetului pentru finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale ordonatorilor principali de credite22. ➢ OUG nr. 90/2023 a generalizat mecanismul introdus prin OUG nr. 73/2023 și completat prin OUG nr. 78/2023, fondul de rezervă bugetară devenind astfel instrumentul prin care Guvernul să poată reduce cheltuieli și reorienta, discreționar, resurse către alte domenii. Astfel, actul normativ prezenta riscuri majore din punct de vedere legislativ și avea efecte bugetare indezirabile. Din perspectivă legislativă, OUG nr. 90/2023 deroga de la art. 12 (1) e) și art. 23 (1) din Legea nr. 69/ 2010, permițând mutarea creditelor bugetare de la investiții la cheltuieli curente și anulând regulile privind rectificările bugetare, potrivit cărora „Orice rectificare a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și a bugetelor fondurilor speciale, precum și utilizarea sumelor reținute în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (5) din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, trebuie să aibă în vedere concluziile raportului semestrial privind situația economică și bugetară publicat, precum și opinia Consiliului Fiscal cu privire la acesta”, accentuând arbitrariul privind utilizarea resurselor publice și discreționarismul în alocarea acestora. 22 Pentru finanțarea cu prioritate a cheltuielilor de personal, a cheltuielilor cu asistența socială, a contribuției publice naționale aferente proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile, a cheltuielilor cu medicamente, a programelor și acțiunilor de sănătate ale ordonatorilor principali de credite. 32 Din punct de vedere al bugetului, prin prevederile OUG nr. 90/2023 se putea reduce deficitul bugetar cash, mai ales prin generarea de arierate (amânarea plății unor facturi, a titlurilor de plată emise de ANRP, a tranșelor aferente hotărârilor judecătorești executorii sau actelor administrative etc.), dar nu astfel încât să apropie semnificativ deficitul de ținta anului 2023 (catalogată drept nerealistă de CF î