Raportul anual al Consiliului Fiscal

n opinia sa privind proiectul de buget pe anul 2023). În metodologie ESA 2010 (conform căreia sunt stabilite țintele în cadrul procedurii de deficit excesiv), reducerea posibilă a deficitului prin efectul ordonanței menționate anterior era considerabil mai limitată și orice astfel de efect ar fi fost compensat de un impact simetric, respectiv o creștere a deficitului în anul 2024. În aceste condiții, CF aprecia ca posibil un deficit cash în jur de 6% din PIB, în 2023, respectiv un deficit ESA mai mare – ambele depășind considerabil ținta de 4,4% din PIB. Neefectuarea unor cheltuieli militare ar fi putut ajuta limitarea deficitului cash, fără efect însă în metodologia europeană ESA 2010. De asemenea, CF a subliniat că utilizarea fondului de rezervă bugetară, înlocuind de facto rectificările bugetare, poate crea un precedent ce implică riscuri majore, de la lipsa de transparență în execuția bugetară până la utilizarea discreționară și accentuarea recurgerii la derogări de la regulile fiscale. Regulile fiscale în UE și practicile promovate de OCDE reclamă ca acest procedeu (OUG pentru modificarea bugetului, fără rectificare propriu-zisă) să nu se repete, transparența fiind una din cerințele esențiale pentru derularea politicilor publice și, în special, a celei fiscal-bugetare. 3. Conformarea cu regulile fiscale în procesul de programare bugetară România face obiectul procedurii de deficit excesiv (PDE) demarate anterior 23 declanșării clauzei de derogare temporară de la Pactul de Stabilitate și de Creștere (PSC), prin care regulile bugetare au fost suspendate în perioada 2020-2023 24 pentru a oferi statelor membre marja de manevră necesară implementării măsurilor adecvate gestionării situațiilor dificile generate de evoluția pandemiei, creșterea prețurilor energiei și războiul din Ucraina, cu consecințe bugetare importante. În 18 iunie 2021, ținând seama de circumstanțele speciale, Consiliul UE a adoptat recomandarea din cadrul PDE care stabilea că România ar trebui să pună capăt situației de deficit excesiv cel mai târziu în 2024, termenul pentru corectarea acestuia permițând un efort gradual și un echilibru între consolidarea bugetară și redresarea economică, evitând astfel șocuri majore în economie. Conform acestei recomandări, pentru a respecta termenul limită, România trebuia să parcurgă următoarea traiectorie de reducere graduală a deficitului bugetar ESA: 8% din PIB în 2021, 6,2% din PIB în 2022, 4,4% din PIB în 2023 și 2,9% din PIB în anul 2024. Dacă în anii 2021 și 2022 România a reușit să se încadreze în nivelurile stabilite pentru deficitul bugetar prin calendarul de consolidare fiscală, în anul 2023 s-a înregistrat un derapaj major de la ținta de 4,4%, înregistrându-se un deficit ESA de 6,6%, care evidențiază lacunele 23 Urmare a depășirii în anul 2019 a pragului de 3% din PIB, la recomandarea Comisiei din 4 martie 2020, Consiliul a decis în data de 3 aprilie 2020 aplicarea PDE României, cu recomandarea reducerii deficitului excesiv până în anul 2024. 24 În mai 2022, CE a prelungit cu încă un an activarea clauzei derogatorii care permite depășirea temporară a limitelor prevăzute în PSC, din cauza contextului economic incert creat de războiul din Ucraina. 33 grave ale construcției bugetare pentru acest an, asupra cărora atenționase și CF în opinia sa din decembrie 2022. În data de 19 iunie 2024, Consiliul UE a concluzionat în mod oficial25 că acțiunile întreprinse de România ca urmare a recomandărilor făcute în 18 iunie 2021 nu au fost suficiente pentru a se încadra în traiectoria stabilită pentru reducerea deficitului bugetar până în 2024, efortul fiscal fiind mult mai redus în 2023, când cheltuielile publice au înregistrat o creștere foarte mare, în special pentru componentele asistență socială, dobânzi, bunuri și servicii, cheltuieli de capital, dar și măriri salariale în sectorul public urmare a hotărârilor judecătorești. Evoluția peste așteptări a PIB a alimentat o creștere semnificativă a veniturilor publice, creștere care însă a fost în cea mai mare parte direcționată către susținerea cheltuielilor publice crescute, și nu către consolidarea bugetară, cum ar fi fost normal și în concordanță cu recomandările CE. Prognoza de primăvară 2024 a CE plasează deficitul bugetar pentru anul 2024 la aproape 7% din PIB (mai precis, 6,9%), pe fondul unei creșteri însemnate a cheltuielilor publice curente. În mod uzual, evaluarea conformării cu regulile fiscale se face analizând eventualele modificări ale plafoanelor definite de Legea nr. 360/2022 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2023, prin derogări stabilite cu ocazia rectificărilor bugetare care ar fi trebuit adoptate pe parcursul anului. În lipsa rectificărilor, care au fost evitate prin transformarea fondului de rezervă într-un instrument de ajustare a bugetului, vor fi comparate plafoanele definite de Legea nr. 360/2022 cu valorile efective din execuția bugetară. De notat că Legea nr. 360/2022 stabilea limita deficitului cash la 4,4% din PIB pentru 2023, corespunzător unui deficit în termeni ESA de 4,4% din PIB, egal cu ținta pentru anul 2023 specificată de recomandarea CE din luna iunie 2021 în cadrul PDE. Prin derogare de la prevederile art. 6, 7 și ale art. 26 alin. (3) din LRFB, Legea nr. 360/2022 nu prevedea calea de ajustare către obiectivul bugetar pe termen mediu, precizându-se însă că ajustarea soldului structural se continua și în anul 2023, fiind estimat la -3,79% din PIB potențial, cu perspective de diminuare în 2024 (-2,71%), urmând a atinge nivelul de -3% în 202526. În Tabelul 2 se prezintă limitele principalilor indicatori stabiliți prin Legea nr. 360/2022. Cifrele în italic reprezintă valorile indicatorilor ca procent din PIB recalculate cu date PIB actualizate (Eurostat, mai 2024), respectiv 1.605,6 mld. lei, față de 1.552,1 mld. lei (nivel estimat în bugetul inițial). Plafonul soldului BGC a fost depășit în execuție cu 21.610 mil. lei, deficitul pe anul 2023 înregistrând o valoare nominală de 89.902,4 mil. lei. Raportat la nivelul actualizat al PIB, deficitul a înregistrat o pondere de 5,6% față de limita de 4,25%. Și plafonul pentru cheltuielile de personal a fost depășit cu aproape 4%, acestea înregistrând o valoare de 132.695,5 mil. lei față de limita de 127.628,3 mil. lei. Având în vedere nivelul actualizat al PIB, cheltuielile de personal au reprezentat 8,26% în raport cu plafonul de 7,9%. 25 https://www.eumonitor.eu/9353000/1/j4nvhdfdk3hydzq_j9vvik7m1c3gyxp/vme95hgjzdvu 26 În Programul de Convergență 2023-2026, estimările pentru soldul structural erau -3,5% (2023), -2,2% (2024), -2,4% (2025) și -2,7% (2026). 34  Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale și ale cheltuielilor de personal Legea nr. 360/2022 din care: Soldul Cheltuieli Cheltuieli BGC totale* de personal mil. lei -68,292.4 536,824.5 127,628.3 % din PIB -4.40% 34.6% 8.2% proiect buget % din PIB -4.25% 33.4% 7.9% execuție *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MF, Eurostat Astfel, chiar dacă în 2023 nu au mai fost adoptate rectificări bugetare și, implicit, nici majorări ale plafoanelor stabilite inițial, execuția bugetară a anului 2023 confirmă, similar anilor anteriori, persistența unor slăbiciuni majore în construcția bugetelor publice în România, precum și caracterul puțin constrângător al plafoanelor și regulilor fiscale, care pot fi eludate cu ușurință, limitând rolul pe care acestea ar trebui să îl joace în orientarea politicii fiscal-bugetare. 4. Execuția bugetară Rezultatele execuției bugetare pe anul 2023 (inclusiv schema swap) indică un deficit de 89,9 mld. lei, conform metodologiei naționale, cu 21,6 mld. lei peste nivelul țintei asumate în bugetul inițial (68,3 mld. lei). Ca pondere în PIB, deficitul cash a înregistrat un nivel superior celui programat (5,6% comparativ cu 4,4%). Conform metodologiei ESA, deficitul bugetar a fost de 6,6% din PIB, ecartul față de nivelul proiectat în bugetul inițial (4,4% din PIB) fiind și mai mare în acest caz. Diferența semnificativă dintre deficitul conform metodologiei ESA și cel conform metodologiei cash a fost determinată, în sensul creșterii deficitului ESA, în principal de următoarele elemente: arierate ale bugetului general consolidat, cel mai probabil ca urmare a adoptării măsurilor de limitare a cheltuielilor publice care au avut mai degrabă un efect de amânare a plăților (circa +9 mld. lei); sentințe judecătorești privind salariile magistraților (circa +8,1 mld. lei); diferențe în tratamentul cheltuielilor cu dobânzile (circa +2,1 mld. lei); titluri ANRP emise și neachitate (circa +1,7 mld. lei). Aceste diferențe au fost parțial contrabalansate, în sensul diminuării ecartului dintre deficitul ESA și cel cash, de venituri reprezentând creanțe ce urmează să fie încasate în 2024 în valoare de circa 7 mld. lei, precum și de achiziții de echipament militar în valoare de circa 1,3 mld. lei. Spre deosebire de anul 2022, efectul schemei de compensare a facturilor la energie a avut un impact neglijabil asupra ecartului dintre deficitul cash și cel ESA. Execuția anului 2023 (exclusiv schema swap27) relevă o neîndeplinire semnificativă a țintelor de venituri stabilite în bugetul inițial, în timp ce, în cazul cheltuielilor, abaterea de la ținta inițială nu este atât de 27 În execuție aceasta a fost de 1.136,1 mil. lei, peste nivelul proiectat inițial (850 mil. lei). 35 mare, date fiind măsurile luate spre finalul anului pentru limitarea acestora. În Tabelul 3 se prezintă evoluția principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2023 în standarde cash. Tabelul 3: Evoluția principalelor agregate bugetare în anul 2023 (mld. lei) Program Execuție inițial Venituri totale, din care: 538,8 520,3 Venituri fiscale 258,5 250,7 Contribuții de asigurări 161,6 157,8 Fonduri UE 71,3 67,7 Cheltuieli totale, din care: 607,1 610,2 Cheltuieli curente, din care 552,9 573,4 Proiecte din fonduri UE* 73,2 68,3 Cheltuieli de capital 54,2 38,8 Deficit bugetar -68,3 -89,9 Sursa: MF Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap * Sume fără componenta de împrumut a PNRR Veniturile bugetare totale, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au fost cu 18,5 mld. lei sub estimarea inițială. În structură, evoluții sub așteptări s-au înregistrat la nivelul tuturor categoriilor de venituri, astfel: venituri fiscale (-7,8 mld. lei), contribuții de asigurări (-3,8 mld. lei), venituri nefiscale (-3,3 mld. lei), iar în ceea ce privește sumele din fonduri europene (inclusiv sume primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență, precum și sume aferente asistenței financiare nerambursabile alocate pentru PNRR), nerealizarea față de proiectul de buget a fost de 3,6 mld. lei. În structura veniturilor fiscale au fost înregistrate depășiri semnificative, comparativ cu prevederile inițiale, la nivelul încasărilor din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+6,2 mld. lei), impozit pe salarii și venit (+2,9 mld. lei) și alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital (+1,6 mld. lei). Cele mai mari nerealizări față de programul inițial au fost la TVA (-9,3 mld. lei), impozit pe profit (-4 mld. lei), impozite și taxe pe proprietate (-2,7 mld. lei) și accize (-1,3 mld. lei). Nivelul cheltuielilor bugetare s-a situat cu 3,1 mld. lei peste valoarea programată inițial. Principalele agregate de cheltuieli care au înregistrat depășiri semnificative au fost: asistența socială (+10 mld. lei), proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile postaderare 2014-2020 (+7 mld. lei), subvențiile (+6,7 mld. lei), cheltuielile de personal (+5,1 mld. lei), proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (+3,5 mld. lei), cheltuielile cu bunuri și servicii (+2,5 mld. lei) și alte cheltuieli (+1,6 mld. lei). Cele mai ample nerealizări ale sumelor bugetate au fost înregistrate la cheltuieli de capital (-15,4 mld. lei, fondurile fiind redirecționate către cheltuielile curente, care au cunoscut o creștere de 20,6 mld. lei), urmate de proiectele cu finanțare din sumele reprezentând asistență financiară nerambursabilă aferentă PNRR (-11,9 mld. lei), proiectele cu finanțare din sumele aferente componentei de împrumut a PNRR (-2,2 mld. lei) și de alte transferuri (-1,9 mld. lei). 36 În Tabelul 4 se prezintă evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare din perspectiva metodologiei naționale (cash), exprimate ca pondere în PIB. Comparativ cu anul precedent, în 2023 s-a consemnat reducerea deficitului bugetar în PIB cu 0,16 pp, explicată prin scăderea ponderii veniturilor bugetare în PIB cu 0,36 pp concomitent cu diminuarea ponderii cheltuielilor bugetare în PIB cu 0,52 pp. Veniturile BGC cu cea mai favorabilă evoluție au fost sumele primite de la UE în contul plăților efectuate (+0,63 pp), în timp ce scăderi au survenit la încasările din venituri fiscale (-0,8 pp), venituri nefiscale (-0,18 pp) și contribuții de asigurări sociale (-0,11 pp). La nivelul veniturilor fiscale, majorări comparativ cu anul precedent au fost înregistrate doar la impozitul pe salarii și venit (+0,11 pp), în rest consemnându-se scăderi pentru încasările din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (-0,30 pp), TVA (-0,21 pp), accize (-0,20 pp) și impozit pe profit (-0,09 pp). În ceea ce privește cheltuielile BGC, comparativ cu anul anterior, cea mai importantă reducere s-a înregistrat la cheltuielile cu asistența socială (-0,54 pp), urmate de cheltuielile de capital (-0,47 pp), bunuri și servicii (-0,36 pp), dobânzi (-0,17 pp) și subvenții (-0,16 pp), în timp ce scăderea cheltuielilor de personal a fost de 0,13 pp din PIB. Pe de altă parte, creșteri față de anul 2022 au fost înregistrate pentru cheltuielile cu proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile postaderare (+1,25 pp). 37  Tabelul 4: Evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare după standarde cash (% din PIB) Buget Buget inițial Execuție Execuție 2015 2016 2019 2020 2021 2022 inițial 2023 - Buget 2023- 2023 2023 inițial 2022 2022 Venituri totale 32,8 29,4 30,3 30,4 31,9 32,8 33,6 32,4 2,22 -0,36 Venituri fiscale (exclusiv 19,4 17,8 14,8 14,2 15,7 16,4 16,1 15,6 1,07 -0,80 contribuții) Impozit pe venit 3,7 3,6 2,2 2,3 2,4 2,4 2,3 2,5 0,09 0,11 Impozit pe profit 1,9 2,0 1,7 1,5 1,7 1,9 2,1 1,8 0,52 -0,09 Impozite și taxe pe 0,8 0,8 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 0,5 0,08 -0,04 proprietate TVA 8,0 6,8 6,2 5,7 6,7 6,7 7,1 6,5 0,53 -0,21 Accize 3,7 3,5 3,0 2,9 2,9 2,5 2,4 2,3 -0,34 -0,20 CAS 8,1 8,0 10,5 10,5 10,7 9,9 10,1 9,8 0,11 -0,11 Venituri nefiscale 2,7 2,3 2,6 2,3 2,2 2,8 2,9 2,7 0,79 -0,18 Donații 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,00 0,00 Sume primite de la UE în 2,4 1,0 2,4 3,3 3,2 3,3 3,7 4,0 0,14 0,63 contul plăților efectuate Cheltuie