Raportul anual al Consiliului Fiscal

li totale 34,2 31,6 34,9 40,0 38,7 38,5 37,8 38,0 0,98 -0,52 Cheltuieli de personal 7,3 7,5 9,7 10,4 9,4 8,4 7,9 8,3 -0,29 -0,13 Bunuri și servicii 5,7 5,4 5,0 5,4 5,4 5,2 4,7 4,8 -0,10 -0,36 Dobânzi 1,3 1,3 1,1 1,4 1,5 2,1 1,8 1,9 0,39 -0,17 Subvenții 0,9 0,9 0,7 0,8 0,7 1,3 0,7 1,1 -0,20 -0,16 Proiecte cu finanțare din fonduri externe 3,4 0,8 2,6 3,3 3,5 3,6 5,0 4,9 0,26 1,25 nerambursabile postaderare Asistență socială 10,7 10,7 10,8 13,1 12,4 12,4 11,3 11,9 -0,17 -0,54 Cheltuieli de capital 2,6 2,5 2,9 3,1 2,8 2,9 3,4 2,4 0,61 -0,47 Sold bugetar -1,45 -2,2 -4,59 -9,61 -6,73 -5,76 -4,25 -5,60 1,24 0,16 Sursa: MF, calcule CF Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap 38 Tabelul 5 prezintă evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare în standarde ESA 201028, exprimate ca procent din PIB. Tabelul 5: Evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare după standarde ESA 2010, % PIB Modificări 2023 2015 2016 2019 2020 2021 2022 2023 față de 2022 Total venituri 35,5 32,5 32,0 32,5 32,9 33,7 33,6 -0,1 Impozite indirecte, din 13,3 11,5 10,5 10,3 10,7 10,6 10,6 0,0 care: TVA 8,1 6,5 6,2 6,1 6,4 6,8 6,6 -0,2 Accize + taxe vamale 5,2 5,0 4,3 4,2 4,3 3,8 4,0 0,2 Impozite directe, din 6,6 6,5 4,8 4,7 5,1 6,1 5,2 -0,9 care: impozit pe venit 3,7 3,7 2,3 2,4 2,4 2,5 ... ... impozit pe profit 2,3 2,3 2,1 1,9 2,2 3,1 ... ... CAS 8,1 8,9 11,2 11,8 11,3 10,7 10,8 0,1 Alte venituri curente 2,0 1,6 1,8 1,8 1,5 1,7 1,8 0,1 Sume primite de la UE 2,7 1,4 1,1 1,6 1,9 2,2 3,0 0,8 Total cheltuieli 36,0 35,0 36,3 41,8 40,0 40,0 40,2 0,2 Consum intermediar 5,9 5,7 5,6 5,9 5,9 5,6 6,0 0,4 Remunerarea 7,8 9,1 11,4 12,2 11,2 10,0 10,0 0,0 salariaților Dobânzi 1,6 1,4 1,2 1,4 1,5 1,5 2,0 0,5 Asistență socială 11,5 11,7 11,8 13,4 13,2 13,1 12,5 -0,6 Subvenții 0,4 0,3 0,3 0,9 0,5 1,7 1,0 -0,7 Alte cheltuieli curente 2,4 1,4 1,5 2,1 2,3 1,9 1,7 -0,2 Formarea brută de 5,2 3,7 3,5 4,6 4,2 4,4 5,3 0,9 capital fix Sold bugetar -0,5 -2,5 -4,3 -9,3 -7,2 -6,3 -6,6 -0,3 Sursa: Eurostat Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă de timp relativ scurtă reducerea deficitului bugetar ESA la 0,5% din PIB în 2015. Între anii 2016-2019, politica fiscală expansionistă a condus la inversarea acestui trend, înregistrându-se o creștere importantă a deficitului bugetar față de anul 2015, pe fondul scăderii masive a veniturilor. Astfel, anul 2019 a marcat depășirea pragului de 3% din PIB (deficitul înregistrat fiind de 4,3%), România fiind plasată în PDE în aprilie 2020. Măsurile fiscale luate în anul 2020 pentru atenuarea efectelor sociale și economice în 28 Datele cuprinse în acest tabel nu sunt deplin comparabile cu cele din Tabelul 4, diferențele provenind din sfera de cuprindere diferită în cele două standarde, ESA 2010 și standardul național. 39 contextul declanșării pandemiei au pus presiune suplimentară pe buget, deficitul BGC atingând 9,3% din PIB. Anul 2021 a consemnat o revenire economică pe fondul măsurilor de sprijin guvernamental și ameliorării situației sanitare, iar comparativ cu anul precedent, veniturile bugetare au crescut cu 0,4 pp din PIB, în timp ce cheltuielile totale s-au redus cu 1,8 pp din PIB, consemnându-se un deficit de 7,2% din PIB, cu 2,1 pp sub nivelul atins în 2020. În 2022 și 2023, creșterea semnificativă a PIB nominal, 18,02% în 2022 și 14,6% în 2023, a generat o creștere puternică a veniturilor publice, 20,8% în 2022 și 14,2% în 2023, creștere care nu a fost folosită pentru reducerea deficitului bugetar, ci pentru finanțarea cheltuielilor suplimentare29. În anul 2023, veniturile bugetare au înregistrat o pondere de 33,6% din PIB. Cele mai importante creșteri, față de anul 2022, s-au consemnat pentru încasările din sumele din fonduri europene (+0,8 pp din PIB). Creșterile înregistrate de încasările din accize și taxe vamale (+0,2 pp din PIB) au fost „anulate” de scăderea cu aceeași mărime (-0,2 pp din PIB) a încasărilor din TVA. Creșteri marginale au mai fost consemnate pentru contribuții sociale și alte venituri curente (+0,1 pp fiecare), în timp ce impozitele directe au cunoscut o scădere notabilă, de -0,9 pp din PIB. Ponderea cheltuielilor bugetare în 2023 a fost de 40,2% din PIB, în creștere cu 0,2 pp față de anul anterior. Creșteri mai importante au înregistrat cheltuielile cu formarea brută de capital fix (+0,9 pp), dobânzi (+0,5 pp) și consum intermediar (+0,4 pp), în timp ce ponderea în PIB a remunerării salariaților a stagnat. De cealaltă parte, scăderi s-au consemnat în cazul subvențiilor (-0,7 pp), cheltuielilor cu asistența socială (-0,6 pp) și altor cheltuieli curente (-0,2 pp). Situația bugetară a României este una deosebit de complicată. Pe de o parte, războiul din Ucraina (ce presupune nevoi sporite de finanțare pentru apărare), provocările ce derivă din tranziția energetică și schimbările climatice, creșterea salariilor în numeroase sectoare din sistemul public și costul reformei pensiilor pun presiuni suplimentare asupra bugetului, iar, pe de altă parte, este absolut necesar ca România să continue procesul de consolidare bugetară, din rațiuni de stabilizare a nivelului datoriei publice, de reducere a vulnerabilităților interne și externe, de stabilitate a monedei naționale și de apărare a echilibrelor macroeconomice. În aceste condiții, procesul de consolidare bugetară trebuie să includă și măsuri de creștere a veniturilor fiscale, acestea fiind la un nivel inadmisibil de jos în raport cu nevoile României, precum și comparativ cu reperele UE, corecția bugetară neputând fi realizată exclusiv prin reducerea cheltuielilor. Implementarea unui plan multianual de consolidare fiscală și utilizarea eficientă a fondurilor europene puse la dispoziția României constituie bazele unei ajustări graduale, care să minimizeze costurile economice și sociale asociate și să impulsioneze o creștere economică sustenabilă. 29 https://www.eumonitor.eu/9353000/1/j4nvhdfdk3hydzq_j9vvik7m1c3gyxp/vme95hgjzdvu 40 III.3. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG), în 2012, a statuat un cadru fiscal-bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB potențial30. Prevederile TSCG și ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea Legii nr. 69/2010 (LRFB), în decembrie 2013, astfel că planificarea bugetară pe termen mediu a fost constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar structural31, prevăzută de TSCG, începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Teoretic, odată cu atingerea obiectivului pe termen mediu (OTM) în anul 2015, procesul de consolidare fiscală inițiat în România în 2010 putea fi considerat încheiat. Însă, această constrângere nu a mai funcționat ulterior, începând cu 2016 având loc o abatere deliberată și de amploare de la regula privind nivelul maxim de 1% al deficitului structural. În perioada 2017-2019, România a făcut de două ori obiectul procedurii de deviație semnificativă de la OTM – brațul preventiv al PSC, fiind plasată, la începutul lunii martie 2020, în procedura de deficit excesiv – brațul corectiv al PSC. Trebuie avut în vedere că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că, la intrarea deviației PIB (engl. output gap) în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB necesită niveluri ale deficitului efectiv inferioare acestuia (componenta ciclică32 a soldului bugetar fiind pozitivă). Soldul bugetar structural, deși reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul deviației PIB, aceasta fiind calculată în raport cu PIB potențial – o mărime neobservabilă deseori supusă unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative, în funcție de actualizarea datelor statistice și metodologia folosită. De exemplu, estimarea deviației PIB pentru România, prezentată în raportul anual al CF pe anul 2022, a fost revizuită de la -2,86% pentru 2021, -1,09% pentru 2022 și -1,17% pentru 2023 (AMECO, iunie 2023) la -2,71% pentru 2021, -1,26% pentru 2022 și -1,95% pentru 2023 (AMECO, iunie 2024). 30 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări (conform PSC), cu o limită a deficitului structural de 0,5%, respectiv 1% din PIB pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB (cazul României). Atingerea OTM ar trebui să asigure o marjă de siguranță privind respectarea limitei de 3% din PIB pentru deficitul bugetar ESA și spațiu fiscal suficient pentru unele măsuri discreționare. 31 Se calculează scăzând din soldul bugetar efectiv componenta ciclică a deficitului bugetar și măsurile one-off și temporare. Pentru detalii, vezi http://consiliulfiscal.ro/Raport2011.pdf. 32 Componenta ciclică a soldului bugetar = output gap * ε, unde ε reprezintă semielasticitatea deficitului bugetar la modificarea volumului activității economice. 41  Graficul 5: Deficitul structural, impulsul fiscal și excesul de cerere 0 8 -1.43 -1.09 -0.81 -1.39 -1.19 -0.88 -0.54 -0.40 -1.45 -1.65 -2.02 -2.14 -2.28 -2.54 -2.55 -2.68 -2.72 -2.76 -2.82 -3.02 6 -3.68 -3.76 -3.79 -3.84 -4.32 -4.36 -2 -4.58 -5.33 -5.42 -5.56 -5.92 -6.01 -6.29 -6.32 -6.41 4 -6.64 -6.66 -6.87 -6.99 -7.10 -7.16 -7.46 -7.74 -4 -9.19 -9.27 2 -9.53 -6 0 -2 -8 -4 -10 -6 -12 -8 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere (scala din dreapta) Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule Consiliul Fiscal Evoluția deficitului structural, impulsului fiscal și excesului de cerere (prezentată în Graficul 5) ilustrează cum, în perioada 2003-2023, România a practicat preponderent o politică fiscal-bugetară prociclică33. Politica discreționară de stimulare intensă, dar inutilă și contraproductivă a economiei în perioade de expansiune pre-criză (2006-2008 și 2017-2019), respectiv de frânare în perioada când a operat sub potențial (2010-2015 și 2021-2022) a contribuit la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic prin caracterul său prociclic, anulând efectul stabilizatorilor automați. În perioada 2009-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la 9,2% din PIB potențial în anul 2009, la 0,4% în 2015, cu un ritm mediu de ajustare de 1,5 pp pe an. Nivelul de pornire fiind foarte ridicat în raport cu constrângerile de finanțare, s-a impus adoptarea rapidă a unor măsuri radicale în anii 2010 și 2011, consolidarea fiscală fiind realizată cu un pas mediu de ajustare de aproape 3 pp anual, în principal pe partea de cheltuieli. Acest proces a fost însă inversat începând cu anul 2016, în urma intrării în vigoare a noului Cod Fiscal, care a adus o amplă relaxare fiscală, concomitent cu legiferarea unor majorări importante de cheltuieli permanente (salarii și pensii34). Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale în condițiile unei deviații PIB pozitive începând cu anul 2017, precum și eludarea deliberată a 33 Exceptând anii 2005, 2009, 2012, 2016, 2020 și 2023. 34 Începând cu anul 2017 s-au legiferat o serie de creșteri ad-hoc ale punctului de pensie (+65% între 2017-2020). 42 regulilor instituite de TSCG și LRFB privind respectarea țintei de deficit structural au contribuit la deteriorarea rapidă a poziției finanțelor publice, execuția bugetară a anului 2019 încheindu-se cu un deficit ESA de 4,3% din PIB, semnificativ peste limita admisă de 3%. Astfel, România a intrat sub incidența procedurii de deficit excesiv din martie 2020, aceasta fiind menținută chiar și în contextul activării clauzei derogatorii generale a PSC. Declanșarea pandemiei COVID-19 a survenit în condițiile în care România a încheiat anul 2019 cu un deficit structural de circa 4,6% din PIB potențial, cel mai ridicat din UE, care a limitat mult spațiul de manevră în combaterea efectelor generate de aceasta, anul 202