Raportul anual al Consiliului Fiscal

0 consemnând un deficit structural de 7,5%35 din PIB potențial. În condițiile evoluției ciclice adverse36, cauzate de pandemie, politica fiscal- bugetară din anul 2020 a fost anticiclică, având un caracter puternic stimulativ (impuls fiscal de 2,9 pp), pe fondul măsurilor de sprijinire a economiei, populației și sectorului de sănătate, la care s-au adăugat creșteri de cheltuieli (majorări ale punctului de pensie și ale alocațiilor pentru copii) și reduceri de taxe și impozite decise anterior declanșării pandemiei (eliminarea supra-accizei și a taxei pe activele bancare). Anul 2021 a consemnat o reducere a deficitului bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 până la nivelul de 7,2% din PIB, pe fondul redresării cadrului macroeconomic și al recuperării peste așteptări a obligațiilor bugetare aferente anului 2020 care fuseseră amânate la plată de agenții economici. Aceste evoluții favorabile ar fi permis o reducere mai amplă a deficitului bugetar față de nivelul efectiv înregistrat, însă veniturile suplimentare au fost alocate integral pentru majorări ale agregatelor de cheltuieli, fiind chiar consemnate creșteri suplimentare ale cheltuielilor bugetare. Astfel, deși deficitul bugetar s-a diminuat cu 2,1 pp în 2021 față de anul precedent, pasul de ajustare a deficitului structural a fost de doar 1,2 pp, de la 7,5% în 2020, la 6,3% în 2021. În anul 2022 a continuat procesul de consolidare bugetară, deficitul ESA ajungând la 6,3% din PIB. Totuși, în comparație cu 2021, magnitudinea reducerii deficitului bugetar a fost mai mică, de doar 0,9 pp, iar pasul de ajustare a deficitului structural a fost de numai 0,4 pp, de la 6,3% la 5,9% din PIB potențial. Similar anului 2021, impulsul fiscal contracționist s-a suprapus unui deficit de cerere. Temperarea consolidării bugetare a fost determinată, în principal, de contextul complicat din anul 2022 marcat de criza energetică, menținerea tensiunilor în lanțurile de aprovizionare, războiul din Ucraina, precum și de inflația înaltă și persistentă. În acest sens, anul 2022 a consemnat o revizuire ascendentă substanțială a veniturilor bugetare, față de bugetul inițial, pe seama inflației peste așteptări și a încasărilor suplimentare din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale. Acest surplus de venituri a fost însă depășit de suplimentarea cheltuielilor bugetare, în special a celor cu asistența socială, dobânzi, alte transferuri, bunuri și servicii. Spre deosebire de 2021 și 2022, anul 2023 a consemnat o inversare a tendinței de consolidare bugetară. Astfel, deficitul bugetar ESA a crescut cu 0,3 pp față de anul anterior (de la 6,3% în 2022, la 6,6% în 2023), iar deficitul structural a crescut cu 0,1 pp (6% în 2023, față de 5,9% în 2022), echivalent cu un ușor impuls 35 Conform bazei de date AMECO. De notat că nivelul deficitului structural este identic în evaluarea CE cu cel al deficitului ajustat ciclic. 36 Conform CE, de la un exces de cerere de 1,2% din PIB potențial în 2019, la un deficit de cerere de 5,6% în 2020. 43 fiscal stimulativ. Accentuarea deficitului bugetar a fost determinată atât de supraestimarea veniturilor bugetare (în special, pe seama considerării ex ante a unor sume suplimentare estimate a fi obținute din ameliorarea dorită a eficienței colectării), cât și de alocarea unor resurse insuficiente pentru unele categorii de cheltuieli (în special, cele cu bunuri și servicii, dobânzi și asistență socială). În plus, erodarea puterii de cumpărare, determinată de inflația ridicată, a creat premisele declanșării unor conflicte de muncă care au condus la adoptarea unor decizii de creștere a salariilor în sectorul public, cu implicații negative asupra agregatului de cheltuieli de personal. Construcția bugetară pentru anul 2024 are în vedere o țintă de deficit bugetar de 4,9% din PIB, conform metodologiei ESA 2010, fiind proiectată o traiectorie de revenire sub pragul de 3% din PIB începând cu anul 2027. Această evoluție este compatibilă, potrivit MF, cu o reducere a deficitului structural cu 3,1 pp până în anul 202737. În anul 2024, în viziunea MF, procesul de consolidare va fi susținut, atât pe partea de venituri, cât și pe cea de cheltuieli de măsurile incuse în Legea privind unele măsuri fiscal bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung nr. 296/2023. Pe partea de venituri, cele mai importante măsuri vizează: (i) instituirea unui impozit minim pe cifra de afaceri; (ii) instituirea unui impozit suplimentar pentru instituțiile de credit; (iii) instituirea unui impozit suplimentar pentru operatorii din industria de petrol și gaze naturale; (iv) creșterea impozitării pe veniturile microîntreprinderilor; (v) eliminarea cotelor reduse de TVA la o serie de servicii și produse; (vi) actualizarea valorii accizelor pentru produsele de tutun și cele cu alcool și introducerea unei accize pe băuturile nealcoolice cu zahăr adăugat; (vii) impozitarea proprietăților imobiliare și mobiliare de valoare mare; (viii) restrângerea facilităților fiscale din sectoarele construcții, agricultură, industria alimentară și IT; (ix) restrângerea deducerilor la plata CASS pentru activitățile independente și reținerea CASS pentru tichetele de masă și de vacanță. Pe partea de cheltuieli, principalele măsuri vizează: (i) desființarea posturilor vacante din instituțiile publice și reducerea posturilor de conducere; (ii) comasarea unor instituții publice; (iii) restrângerea acordării indemnizației de hrană și a voucherelor de vacanță; (iv) alte măsuri de restrângere a cheltuielilor în companiile și regiile de stat. În ceea ce privește consolidarea bugetară pe termen mediu, aceasta este proiectată să se realizeze exclusiv pe seama cheltuielilor bugetare. CF a subliniat, în analiza sa privind proiectul de buget pentru 2024, că ținta programată nu este plauzibilă și că este probabil, admițând că nu se va recurge la tăierea drastică a cheltuielilor de capital, ca deficitul să se situeze în jurul valorii de 6,4% din PIB. După examinarea execuției bugetare la 6 luni și a altor date, CF apreciază că, în lipsa unor măsuri de consolidare fiscal- bugetară, deficitul va depăși probabil 7% din PIB în acest an, existând riscul să se îndrepte către 8% din PIB. În analizele sale, CF a semnalat în mod repetat situația fiscală deosebit de dificilă în care se află România, caracterizată de insuficiența veniturilor bugetare în raport cu cheltuielile, precum și printr-un nivel înalt al deficitului structural și al deficitelor externe. Consolidarea bugetară este imperios necesară, dar CF a atras atenția că această consolidare nu poate fi realizată exclusiv pe latura cheltuielilor, deoarece domenii critice (precum sănătatea publică și educația) sunt în mod cronic sub-finanțate, conflictul militar 37 Conform Raportului privind situația macroeconomică pe anul 2024 și proiecția acesteia pe anii 2025-2027, al Ministerului Finanțelor. 44 din Ucraina reclamă creșterea cheltuielilor de apărare și securitate, inflația ridicată a erodat semnificativ puterea de cumpărare, cu efecte semnificative asupra persoanelor cu venituri reduse, iar impactul schimbărilor climatice și tranziția energetică necesită întărirea capacității de intervenție a statului în momente de criză. Astfel, consolidarea bugetară prin creșterea veniturilor fiscale reprezintă o problemă de securitate economică și de solidaritate națională pentru ca bugetul public să poată face față la nevoi foarte mari actuale și viitoare. III.4. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 1,1 mld. lei), au crescut în anul 2023 cu 13,3% (+61,2 mld. lei), față de anul precedent, susținute de dinamica pozitivă a PIB nominal (pe fondul unui deflator de 12,2%) și a indicatorilor pieței muncii (creștere a numărului mediu de salariați cu 1,1% și a câștigului salarial mediu brut cu 13,8%), de măsurile de politică fiscală adoptate (cu un impact estimat de MF la 6,9 mld. lei) și de creșterea absorbției fondurilor europene alocate României prin CFM și PNRR. Astfel, veniturile bugetare s-au situat la un nivel de 520,3 mld. lei (reprezentând circa 32,4% din PIB), care consemnează o scădere cu 0,4 pp față de nivelul de 32,8% din PIB înregistrat în anul 2022. Veniturile fiscale au înregistrat scăderi ale ponderii în PIB la nivelul majorității agregatelor componente (impozit pe profit -0,1 pp; TVA -0,2 pp; accize -0,2 pp; alte impozite și taxe pe bunuri și servicii -0,3 pp) cu excepția impozitului pe salarii si venit (+0,1 pp). Diminuări ale ponderii în PIB s-au înregistrat și în cazul contribuțiilor de asigurări (-0,1 pp) și al veniturilor nefiscale (-0,2 pp), aceste efecte negative fiind contrabalansate parțial de evoluția sumelor primite de la UE (aproape +0,8 pp) care reflectă majorarea sumelor aferente CFM 2014-2020 cu 9,3 mld. lei, a sumelor aferente CFM 2021-2027 cu 7,7 mld. lei și a asistenței financiare nerambursabile alocate prin PNRR cu 1,7 mld. lei. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile BGC încasate efectiv în anul 2023, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au consemnat o nerealizare substanțială de 18,5 mld. lei (reprezentând aproape -1,2 pp din PIB). Neîndeplinirea nivelului programat s-a regăsit la nivelul tuturor categoriilor principale de venituri, după cum urmează: venituri fiscale (-7,8 mld. lei, -0,5 pp din PIB), contribuții de asigurări (-3,8 mld. lei, -0,2 pp din PIB, deși evoluția fondului brut de salarii din economie a depășit estimările de la momentul elaborării bugetului inițial), venituri nefiscale (-3,3 mld. lei, -0,2 pp din PIB) și sume primite de la UE (-3,6 mld. lei, -0,2 pp din PIB). Trebuie menționat că veniturile proiectate în bugetul inițial includeau și sume în cuantum de 8,7 mld. lei provenind dintr-o anticipată creștere a eficienței colectării/reducere a evaziunii fiscale, regăsite la nivelul contribuțiilor de asigurări și al unor venituri fiscale. În cazul veniturilor fiscale, situarea sub proiecția inițială se datorează în principal încasărilor din TVA (- 0,6 pp,), impozit pe profit (-0,3 pp), impozite și taxe pe proprietate (-0,2 pp, având în vedere că măsura de majorare a impozitelor pe proprietate, luată în calcul la elaborarea bugetului inițial, a fost ulterior amânată) și accize (-0,1 pp), dinamica acestora fiind contrabalansată parțial de încasările din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,4 pp) și impozit pe salarii și venit (+0,2 pp). În ceea ce privește 45  sumele primite de la UE, cea mai amplă neîndeplinire a țintei propuse în bugetul pe anul 2023 a fost consemnată la asistența financiară nerambursabilă alocată prin PNRR (-0,6 pp). III.4.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de Graficul 6: Venituri din TVA în anul 2023 impactul schemelor de compensare de tip swap, (mld. lei) au înregistrat în anul 2023 un nivel de 104,2 mld. 120 0.1 lei, situându-se cu 9,3 mld. lei sub nivelul prevăzut 0.1 în bugetul inițial. În graficul alăturat este 100 prezentată evoluția încasărilor și a schemelor de compensare programate în bugetul inițial 80 comparativ cu valorile efectiv înregistrate în execuția bugetară. 60 113.5 104.2 Trebuie menționat că nivelul programat în bugetul 40 inițial pentru încasările din TVA includea efectul unor măsuri de politică fiscală (dintre care 20 menționăm majorarea cotei de TVA, de la 9% la 19%, la băuturile nealcoolice cu adaos de zahăr, 0 majorarea cotei de TVA, de la 5% la 9%, pentru Program inițial Execuție serviciile de restaurant și de catering și pentru schema de compensare tip swap activitățile de cazare hotelieră, modificarea plafonului, de la 700.000 lei la 600.000 lei, pentru Sursa: MF (standarde cash) aplicarea cotei reduse de 5% la livrările de locuințe) al căror impact era estimat de MF la circa 2 mld. lei, precum și suma de 5,2 mld. lei pe seama unei anticipate creșteri a eficienței colectării. Totodată, baza macroeconomică relevantă (reprezentată de consumul final al populației, exclusiv componenta de autoconsum și piață țărănească) a crescut în 2023 cu 12,7%, similar dinamicii estimate de CNSP la momentul elaborării proiectului de buget. În acest context, faptul că execuția încasărilor din TVA s-a situat cu mult sub nivelul programat în bugetul inițial arată o programare defectuoasă a acestui agregat și confirmă avertismentele CF cu privire la necesitatea unor proiecții prudente ale veniturilor care să nu includă ex ante sume suplimentare care ar putea fi obținute din creșterea colectării. CF a atras atenția în numeroase rânduri că nu este prudentă includerea ex ante în construcția bugetară a unor venituri suplimentare având drept sursă creșterea eficienței colectării. De asemenea, analiza execuțiilor bugetare din ultimii ani arată că nu au fost niciodată atinse țintele de creștere a eficienței colectării asumate în bugetele inițiale sau cu ocazia rectificărilor. Prin urmare, veniturile suplimentare din îmbunătățirea colectării pot fi incluse ex post în construcția bugetară, însă doar după ce cuantumul acestora poate fi evaluat cu un grad ridicat de încredere și există suficiente indicii ale apariției unui trend în reducerea evaziunii fiscale, ceea ce ar echivala cu un caracter de permanență al acestor venituri. 46 Comparativ cu anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap, a crescut cu 11% (+10,3 mld. lei). Pentru a investiga performanța încasărilor din TVA, a fost realizată o proiecție ex post a acestora în vederea comparării cu realizările efective. Astfel, pornind de la execuția bugetară pe anul 2022 a veniturilor din TVA, s-a aplicat creșterea cu circa 12,7% a cheltuielilor cu consumul final al populației (exclusiv componenta de autoconsum și piață țărănească) și s-a ținut cont de efectul măsurilor de politică fiscală implementate în anul 2023 (enumerate anterior), estimat de MF la circa 2 mld. lei. Sub impactul acestor factori, proiecția ex post a încasărilor din TVA pentru anul 2023 se situează la aproape 108 mld. lei, în timp ce execuția efectivă a consemnat un nivel de 104,2 mld. lei. Rezultatele indică o diferență nefavorabilă de 3-4 mld. lei care ar putea sugera o înrăutățire a colectării veniturilor din TVA în cursul anului 2023. Veniturile colectate din accize au însumat 37,3 mld. Graficul 7: Venituri din accize în anul 2023 lei în anul 2023, acest nivel fiind cu 1,2 mld. lei mai (mld. lei) mic decât estimările avute în vedere la fundamentarea proiectului de buget. Astfel, 40.0 programul inițial prevedea venituri din accize în valoare de 38,5 mld. lei, în condițiile unei creșteri prognozate a consumului final al populației în 30.0 termeni reali de circa 2,7%. Față de anul precedent, nivelul veniturilor colectate 20.0 38.5 37.3 din accize a crescut cu 1,9 mld. lei (+5,5%) în contextul unui avans de 2,6% al consumului final al populației în termeni reali și al majorării, de la 1 10.0 aprilie 2023, a accizei la țigarete (de la 594,97 lei/1.000 țigarete, la 625,97 lei/1.000 țigarete), respectiv al diminuării, de la 1 ianuarie 2023, a 0.0 Program inițial Execuție accizei la motorină la 1.931,61 lei/tonă, de la fără scheme de compensare 2.052,89 lei/tonă în anul 2022, și la benzina fără schema de compensare tip swap plumb la 2.305,64 lei/tonă, de la 2.458,1 lei/tonă în anul 202238. Sursa: MF (standarde cash) Având în vedere că accizele sunt prezentate în mod agregat în construcția bugetară, ceea ce nu permite studierea impactului modificării unei singure categorii, este de interes realizarea unei analize a structurii încasărilor din accize. Astfel, cu o pondere de 48% din încasări (în scădere față de nivelul de 50,1% înregistrat în anul anterior), accizele la produsele energetice continuă să reprezinte cea mai importantă componentă a încasărilor din accize urmate, la mică distanță, de accizele la produsele din tutun, cu o pondere în total încasări de 47,4% (în creștere față de nivelul de 45,3% înregistrat în anul anterior). Încasările din accize la alcool, distilate și băuturi alcoolice s-au menținut la o pondere de circa 4,5% din totalul încasărilor, în timp ce restul categoriilor au continuat să se situeze sub 1%. 38 Conform Raportului MF privind execuția bugetară finală pe anul 2023. 47 Analizând modificările înregistrate față de anul 2022 la nivelul fiecărei categorii de produse, se constată că încasările din accize la produsele energetice s-au majorat cu doar 1,1% (+0,2 mld. lei), un ritm infe