Raportul anual al Consiliului Fiscal

tare nr. 69/2010 și de la 28  prevederile din Legea nr. 417/2023 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2024, au fost adoptate o serie de prevederi care au vizat modificarea acestor plafoane față de valorile stabilite la rectificarea operată în septembrie 2024. În afară de modificarea plafoanelor, OUG nr. 138/2024 a autorizat MF să diminueze sumele prevăzute la capitolul „Venituri suplimentare încasate din digitalizare” – ceea ce a condus, implicit, la creșterea deficitului bugetar. Revizuirea plafoanelor stabilite anterior, precum și diminuarea veniturilor suplimentare încasate din digitalizare au confirmat opiniile exprimate de CF asupra bugetului pe anul 2024 și asupra rectificării operate în luna septembrie. Astfel, CF a evidențiat în opiniile sale subdimensionarea unor categorii de cheltuieli bugetare, a atras atenția asupra măsurilor discreționare de creștere a cheltuielilor de personal și asupra incertitudinilor privind cheltuielile de asistență socială și a semnalat că includerea ex ante în construcția bugetară a veniturilor preconizate a se încasa din digitalizare nu era prudentă. • Rezultatele execuției bugetare pe anul 2024 indică un deficit de 152,7 mld. lei, conform metodologiei naționale, cu 66,1 mld. lei peste nivelul stabilit în bugetul inițial (86,6 mld. lei). Ca pondere în PIB, deficitul cash a fost de 8,68% (comparativ cu o țintă de 5%), iar cel ESA a fost de 9,3%, ecartul față de proiecția din bugetul inițial (4,9%) fiind și mai mare în acest caz. Creșterea de proporții a deficitului, în anul 2024, este de natură să complice și mai mult situația fiscal- bugetară a României, aspect reliefat și de decizia Consiliului, din data de 13 iunie 2025, care a stabilit că țara noastră nu a luat măsuri eficace pentru corecția deficitului excesiv. În acest context, având în vedere traiectoria de consolidare bugetară stabilită prin Planul Bugetar-Structural Național (care prevedea o țintă de deficit bugetar ESA de 7% în anul 2025), riscul de retrogradare a ratingului suveran (cu consecințe importante asupra accesului pe piețele internaționale și asupra costurilor de finanțare), precum și mediul internațional nefavorabil, marcat de instabilitate, conflicte comerciale și armate, CF apreciază că adoptarea unor măsuri de corecție a deficitului bugetar reprezintă o urgență absolută. În lipsa unui pachet de măsuri credibil, ferm, riscul blocării accesului la finanțare și refinanțare devine iminent. III.2. Evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor bugetari Conform art. 61, alin. (2), din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69, republicată (LRFB), raportul anual al Consiliului Fiscal trebuie să conțină „o analiză cu privire la derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent față de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară și bugetul anual” și să includă: a) evaluarea ex-post a prognozelor macroeconomice și bugetare cuprinse în strategia fiscal- bugetară și în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului, inclusiv semnalarea, dacă este cazul, a unor eventuale deviații persistente de același sens ale prognozelor macroeconomice față de datele efective, care s-au înregistrat pe o perioadă de cel puțin 4 ani consecutivi; b) evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de prezenta lege în anul bugetar precedent; 29  d) opiniile și recomandările Consiliului Fiscal în vederea îmbunătățirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent, în conformitate cu principiile și regulile prevăzute de prezenta lege. În caracterizarea politicii fiscal-bugetare din anul 2024 vor fi analizate în continuare: proiectul de buget pe anul 2024; proiectul de rectificare a bugetului general consolidat pe anul 2024; OUG nr. 138 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul fiscal-bugetar, precum și pentru reglementarea altor măsuri; conformarea cu regulile fiscale în procesul de programare bugetară și execuția bugetului. 1. Proiectul de buget al anului 2024 Potrivit prevederii art. 26 alin. (1) și (2) din LRFB, până la data de 31 iulie a fiecărui an, MF are obligația de a înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, însoțită de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar. Strategia fiscal-bugetară aferentă perioadei 2024-2026 a fost transmisă simultan cu propunerea de buget16, ceea ce a implicat un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2024 în cele două documente menționate anterior. În aceste condiții, obligația CF de a evalua în cadrul raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual este redusă la o analiză exclusiv ex post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex ante a limitelor stabilite pentru indicatorii bugetari prin Legea plafoanelor fiind, similar situației din anii anteriori, irelevantă. Având în vedere nerespectarea în mod repetat a calendarului legal de elaborare și aprobare a SFB în ultimii ani, CF notează că perpetuarea acestei situații reduce relevanța plafoanelor stabilite pentru indicatorii bugetari și subminează rolul de orientare pe care o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu trebuie să îl aibă pentru programarea bugetară, aceasta rămânând tributară unor obiective pe termen scurt. SFB pentru perioada 2024-2026 a stabilit pentru anul 2024 un deficit bugetar cash de 5% din PIB, reprezentând o diminuare cu 0,94 pp față de un deficit de 5,94% din PIB, estimat la acea dată pentru anul 2023. Exprimat în termeni ESA 2010, deficitul bugetar a fost estimat la 4,9% din PIB, în scădere cu 1,1 pp față de nivelul evaluat de MF pentru anul 2023 la acel moment (de 6% din PIB). Principalele 16 În seara zilei de 9 decembrie 2023, Ministerul Finanțelor (MF) a transmis Consiliului Fiscal (CF), prin adresa nr. 468.605/9.12.2023, proiectul Bugetului general consolidat pe perioada 2024-2027, Raportul privind situația macroeconomică pentru anul 2024 și proiecția acesteia în perioada 2025-2027, proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2024, Expunerea de motive și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2024, Expunerea de motive și proiectul Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2024 împreună cu Expunerea de motive, Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2024-2026, solicitând, în baza art. 53, alin. (2) din Legea responsabilității fiscal- bugetare nr. 69/2010 (LRFB) republicată, opinia CF cu privire la acestea. În după-amiaza zilei de 13 decembrie 2023, prin adresa nr. 468.791/13.12.2023, MF a transmis un nou set de documente privind proiectul de buget pe anul 2024 și strategia fiscal-bugetară (SFB) pe termen mediu care modifica semnificativ traiectoriile variabilelor bugetare pe întreg orizontul de prognoză, atât ca urmare a unor schimbări în ipotezele avute în vedere, cât și ca urmare a unei Ordonanțe de Urgență a Guvernului ce a fost aprobată împreună cu proiectul de buget pe anul 2024 și SFB 2024-2026. 30 ipoteze macroeconomice care au fundamentat proiectul de buget pe anul 2024 vizau o creștere în termeni reali a PIB de 3,4%, un deflator PIB de 5,9% și o rată medie anuală a inflației de 6%. Pe termen mediu, având în vedere plasarea României în procedura de deficit excesiv (PDE)17, SFB sublinia angajamentul pentru consolidarea fiscală într-un mod sustenabil și echilibrat, care să nu afecteze capacitatea de susținere a economiei și de promovare a investițiilor, estimând o reducere a deficitului bugetar ESA de 0,7 pp în 2026 față de 2024 (la 4,2% din PIB, de la 4,9% din PIB). În opinia sa18 cu privire la Legea bugetului pe anul 2024, CF aprecia că proiectul de buget și SFB 2024- 2026 au fost construite într-un context internațional extrem de complicat, marcat de tensiuni economice, politice și geopolitice, precum și de conflicte militare. Dintre principalele aspecte menționate de CF enumerăm: ➢ Reducerea proiectată a deficitului cash în anul 2024 avea în vedere o majorare a veniturilor bugetare cu 0,92 pp din PIB, în timp ce cheltuielile bugetare urmau a se diminua marginal cu 0,02 pp din PIB. ➢ Factorii care influențau dinamica programată a veniturilor bugetare în termeni nominali în anul 2024 erau reprezentați, în principal, de cadrul macroeconomic proiectat, de măsurile de politică fiscală adoptate, de cuantumul veniturilor ipotetice având drept sursă îmbunătățirea eficienței colectării/digitalizarea ANAF și evoluția anticipată a absorbției de fonduri europene. Privind includerea ex ante în proiecția bugetară a unor venituri ipotetice de 19 mld. lei, provenite din ameliorarea dorită a eficienței colectării/digitalizarea ANAF, CF a menționat că nu le putea lua în considerare, în virtutea principiului prudenței. În consecință, CF a apreciat drept posibilă încasarea unor venituri mai mici cu circa 19 mld. lei, reprezentând circa 1,1% din PIB, față de țintele asumate în proiectul de buget. ➢ Evoluția în planificare a cheltuielilor bugetare, exprimate ca pondere în PIB, a fost cu precădere rezultatul majorării cheltuielilor cu proiectele finanțate din fonduri europene, cheltuielilor de personal, asistență socială și altor cheltuieli, contrabalansate de diminuarea subvențiilor, a altor transferuri și a cheltuielilor cu bunuri și servicii. CF a apreciat ca probabil un necesar suplimentar de alocări bugetare de circa 4,5 mld. lei la nivelul cheltuielilor cu bunuri și servicii și cu asistența socială, reprezentând circa 0,26% din PIB. ➢ Pe baza unei abordări prudente a veniturilor și cheltuielilor, CF considera construcția bugetară pentru anul 2024 drept compatibilă cu un deficit cash în jurul valorii de 6,4% din PIB. Evaluarea privind deficitul cash a avut în vedere informațiile de care a dispus CF, incertitudinile privind forma finală a măsurilor adoptate de autorități și ipoteza că nu se va proceda la o reducere forțată de cheltuieli. În aceste condiții, CF a semnalat existența unor riscuri majore cu privire la procesul de consolidare. ➢ Conform cadrului fiscal-bugetar proiectat pe termen mediu, consolidarea bugetară în perioada 2025-2027 urma a fi realizată exclusiv pe partea de cheltuieli, ponderea veniturilor bugetare în 17 Declanșată în aprilie 2020, urmare a depășirii în anul 2019 a nivelului de referință de 3% din PIB pentru deficitul bugetar exprimat în standarde europene. 18 https://consiliulfiscal.ro/Opinie_CF_buget_2024_f.pdf 31  PIB indicând un trend descendent în perioada analizată. CF a subliniat în opiniile și analizele sale că ajustarea macroeconomică și consolidarea fiscală au nevoie de o creștere semnificativă a veniturilor fiscale. Totodată, CF a atras în mod constant atenția asupra faptului că, pentru România, fondurile europene reprezintă o resursă financiară cheie a dezvoltării economice. ➢ CF a apreciat că, în absența unor politici suficient de concrete și credibile care să sprijine realizarea consolidării fiscal-bugetare pe termen mediu pe partea de venituri, dar și creșterea gradului de colectare, balanța riscurilor era înclinată în direcția înregistrării unor deficite mai ridicate decât cele preconizate de cadrul fiscal-bugetar pentru perioada 2025-2027. 2. Proiectul de rectificare a bugetului general consolidat pe anul 2024 Rectificarea bugetară (aprobată prin OUG nr. 113 și OUG nr. 114 din 23 septembrie 2024) a prevăzut o majorare nominală amplă, atât a veniturilor bugetare (+29,6 mld. lei, reprezentând circa 5,06% din veniturile prognozate inițial în proiectul de buget), cât și a cheltuielilor bugetare (+65,8 mld. lei, reprezentând circa 9,8% din cheltuielile prognozate inițial în proiectul de buget). În consecință, deficitul bugetului general consolidat era cu circa 36,2 mld. lei mai mare în proiectul de rectificare, de la 86,6 mld. lei la 122,8 mld. lei. Exprimat ca procent în PIB, nivelul estimat al deficitului BGC era de 6,95%, cu circa 1,95 pp mai mare decât ținta din proiectul de buget. Pe categorii de venituri bugetare, revizuiri pozitive ale nivelurilor proiectate în bugetul inițial au survenit la majoritatea acestora, după cum urmează: ➢ Venituri fiscale: +26 mld. lei, principalele modificări fiind regăsite la nivelul următoarelor componente: o Impozit pe profit: +1,1 mld. lei. Revizuirea acestui agregat a avut în vedere majorarea proiecției PIB nominal cu 35 mld. lei, evoluția încasărilor ușor peste așteptări comparativ cu programul estimat, precum și includerea a 720 mil. lei, parte componentă a impactului pozitiv al amnistiei fiscale. o Impozit pe salarii și venit: +4,1 mld. lei. Revizuirea a avut în vedere modificarea prognozei care a stat la baza elaborării bugetului inițial privind agregatele macroeconomice relevante (numărul mediu de salariați de la +1,6% la +0,9% și câștigul salarial mediu brut de la +9,1% la +14,6%, ceea ce echivalează cu o creștere a masei salariale din economie cu circa 5 pp peste așteptările inițiale), precum și includerea a 450 mil. lei, parte componentă a impactului pozitiv al amnistiei fiscale. o Alte impozite pe venit, profit și câștiguri de capital: -1,3 mld. lei. Revizuirea negativă a agregatului a fost determinată de evoluția încasărilor din impozitul pe venitul microîntreprinderilor, ținta de încasări pentru acest agregat fiind diminuată cu circa 2,3 mld. lei. o TVA: +2,1 mld. lei. În principal, revizuirea a avut în vedere includerea în proiecție a impactului pozitiv așteptat al amnistiei fiscale, de aproape 2 mld. lei. o Accize: +2,5 mld. lei. Majorarea a fost determinată de creșterea peste așteptări a încasărilor, comparativ cu estimările inițiale, în condițiile creșterii consumului într-un ritm superior dinamicii planificate în proiectul de buget, de introducerea, din 2024, a unei 32  accize la băuturile nealcoolice cu zahăr adăugat, cât și de includerea în proiecție a circa 230 mil. lei, parte componentă a impactului pozitiv al amnistiei fiscale. o Alte impozite și taxe pe bunuri și servicii: +4,2 mld. lei. Revizuirea pozitivă a avut în vedere dinamica peste așteptări a acestui agregat. Astfel, execuția pe primele 7 luni ale anului indica o scădere cu numai 4,9% a veniturilor față de perioada similară a anului precedent, în condițiile în care proiectul de buget prevăzuse o diminuare cu 53,1%. ➢ Contribuții de asigurări: +11,99 mld. lei. Creșterea amplă a avut la bază evoluția peste așteptări a bazei macroeconomice relevante (masa salarială din economie), precum și includerea în proiecție a impactului așteptat al amnistiei fiscale. ➢ Venituri nefiscale: +0,87 mld. lei. Revizuirea a reflectat evoluția peste așteptări a execuției bugetare pentru acest agregat: +18,4% pe primele 7 luni ale anului, în comparație cu o țintă de doar 7,2% în bugetul inițial. ➢ Venituri suplimentare încasate din digitalizare: valoarea prevăzută în bugetul inițial, de circa 10,5 mld. lei, a rămas nemodificată cu toate că execuția pe primele 7 luni ale anului nu indica vreo sumă încasată pe această linie bugetară. ➢ Sume primite de la UE/alți donatori în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente CFM 2014- 2020: +2,2 mld. lei. ➢ Sume aferente asistenței financiare nerambursabile alocate pentru PNRR: -11,3 mld. lei. Revizuirea descendentă a reflectat doar parțial absorbția redusă din prima parte a anului. Astfel, execuția pe primele 7 luni a arătat o absorbție de 3,05 mld. lei, echivalent cu un grad de îndeplinire a țintei din bugetul inițial de doar 12,1%. În ciuda revizuirii descendente a agregatului, ținta rămânea una optimistă, execuția la 7 luni reprezentând 22,1% din noua țintă, ceea ce ar fi implicat o accelerare semnificativă în ultimele luni ale anului. După cum a subliniat și în analizele sale precedente, CF nu a luat în calcul, în evaluarea sa, veniturile având drept sursă creșterea programată de MF a eficienței colectării/digitalizarea ANAF. Proiectul de rectificare a menținut proiecția de venituri de 10,5 mld. lei din digitalizare, echivalentă cu o supradimensionare a veniturilor bugetare cu 0,6% din PIB. În plus, CF a semnalat incertitudini privind impactul amnistiei fiscale, estimat la 7,9 mld. lei (echivalent cu circa 0,45% din PIB). Și pe partea de cheltuieli bugetare a avut loc o majorare amplă, comparativ cu parametrii aprobați prin proiectul de buget, determinată, în principal, de suplimentarea cheltuielilor de personal, a celor cu bunuri și servicii, asistență socială și a cheltuielilor de capital. Revizuirea ascendentă a survenit la aproape toate categoriile principale de cheltuieli, după cum urmează: ➢ Chelt