Raportul anual al Consiliului Fiscal

uieli de personal: +18 mld. lei. Revizuirea ascendentă a agregatului a fost determinată de majorarea salariilor în mai multe sectoare publice în prima parte a anului, o parte a acestor majorări fiind programate să fie acordate și în ultimul trimestru din 2024. CF semnalase în opinia sa asupra proiectului de buget că majorările discreționare de salarii din 2023 implicau riscuri sporite în sensul unor presiuni suplimentare din partea altor sectoare publice în anul 2024. ➢ Bunuri și servicii: +10,6 mld. lei. Majorarea indicatorului a avut doar parțial în vedere dinamica execuției bugetare, mizând, cel mai probabil, pe măsurile de restricționare a cheltuielilor publice, incluse în OUG nr. 107/2024, al căror impact era estimat de Guvern la circa 2,05 mld. lei. Dinamica 33  execuției pe primele 7 luni ale anului indica o creștere a agregatului de bunuri și servicii cu circa 25,7% față de perioada similară a anului 2023, semnificativ peste majorarea de 5,7% stabilită în bugetul inițial. Totodată, CF a semnalat că restricționarea cheltuielilor cu bunuri și servicii, similar anului precedent, ar fi putut conduce la amânări de plăți, translatate în execuția bugetară a anului 2025. ➢ Dobânzi: +2,4 mld. lei. Suplimentarea acestei categorii a fost determinată de creșterea necesarului de finanțare și, implicit, de contractarea de împrumuturi noi, pe fondul amplificării deficitului. ➢ Subvenții: +3,8 mld. lei. Revizuirea agregatului a avut în vedere doar parțial dinamica execuției bugetare. Astfel, în primele 7 luni, cheltuielile cu subvențiile au crescut cu 18,8%, față de aceeași perioadă din anul precedent, în comparație cu o țintă de -29,2% în proiectul de buget. Suplimentarea agregatului, în proiectul de rectificare, modifica ținta la -8,3%, semnificativ sub dinamica execuției bugetare. ➢ Transferuri între unități ale administrației publice: +1,2 mld. lei. Suplimentarea a reflectat modificări în bugetele mai multor ordonatori de credite pentru plata unor drepturi salariale ale personalului instituțiilor din subordine și pentru asigurarea fondurilor pentru contribuțiile de asigurări sociale de stat aferente indemnizațiilor de șomaj. ➢ Alte transferuri: +3,7 mld. lei. ➢ Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile: +13,2 mld. lei. ➢ Asistență socială: +9,8 mld. lei. Suplimentarea acestui agregat indica o creștere cu 4,67% față de ținta din bugetul inițial, reflectând majorarea bugetului BASS cu circa 0,98 mld. lei, pentru plata drepturilor de pensie recalculate, creșterea bugetului Ministerului Muncii cu circa 4 mld. lei și suplimentări mai reduse la nivelul altor ordonatori de credite. ➢ Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile postaderare 2014-2020: +6 mld. lei. Majorarea a fost de circa 41% față de ținta din proiectul de buget. ➢ Alte cheltuieli: +1,8 mld. lei. ➢ Proiecte cu finanțare din sumele reprezentând asistența financiară nerambursabilă aferentă PNRR: -16,5 mld. lei. Revizuirea acestei categorii a indicat o scădere cu aproape 50% față de ținta din proiectul de buget. ➢ Proiecte cu finanțare din sumele aferente componentei de împrumut a PNRR: +1,8 mld. lei. Revizuirea a indicat o creștere cu 21,67% față de ținta din proiectul de buget. ➢ Fonduri de rezervă. Analizând hotărârile de Guvern prin care s-au făcut alocări din fondul de rezervă bugetară până la 20 septembrie 2024, s-a păstrat practica inițiată în 2023, prin care s-au redistribuit resursele necheltuite ale ordonatorilor principali de credite către alte domenii. Alocările din fondul de rezervă atinseseră deja valoarea de 30 mld. lei, estimându-se la acel moment că ele urmau să depășească nivelul din anul precedent (32,08 mld. lei). ➢ Cheltuieli de capital: +11,1 mld. lei. Suplimentarea agregatului a fost determinată de majorarea amplă a cheltuielilor de capital în prima parte a anului (element reflectat și în execuția bugetară pe primele 7 luni ale anului, în creștere cu 97% față de perioada similară a anului precedent), pe fondul subexecuției și amânării unor cheltuieli de capital în 2023. În proiectul de buget, ținta de 34  creștere a cheltuielilor de capital, față de anul 2023, era de 7,9%. Revizuirea agregatului a indicat o proiecție de creștere cu circa 36,5% față de 2023. Cheltuielile de investiții publice totale, din surse interne și externe, au fost diminuate în planificare cu 0,5 mld. lei (-0,5%) față de nivelul prevăzut în proiectul de buget (modificându-se ca pondere în PIB de la 6,9% la 6,8%, atât ca urmare a majorării PIB nominal, cât și ca efect al scăderii marginale a sumelor destinate investițiilor). În structură, ponderea în PIB a cheltuielilor de investiții publice era formată din: proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (2,4% din PIB); proiecte cu finanțare din asistența financiară nerambursabilă și rambursabilă aferentă PNRR (1,5% din PIB); cheltuieli aferente programelor cu finanțare rambursabilă (0,1% din PIB); cheltuieli de capital (2,6% din PIB) și alte transferuri de natura investițiilor (0,2% din PIB). CF remarca reorientarea către efectuarea investițiilor din surse interne, acestea ajungând să reprezinte 40,9% din totalul investițiilor, față de 31,2% în bugetul inițial, ridicându-se astfel întrebarea: de ce nu se reușește o absorbție mai mare de resurse din PNRR? În urma analizei țintelor revizuite ale cheltuielilor bugetare, CF aprecia că acestea erau subestimate cu circa 0,5% din PIB, precizând suplimentar că existau riscuri în ceea ce privește evoluția cheltuielilor cu asistența socială și a cheltuielilor de capital. În opinia formulată asupra rectificării bugetare, CF aprecia că deficitul bugetar cash urma să fie în jur de 8% din PIB în 2024, recomandând ca Guvernul să țină sub control strict cheltuielile în restul anului. 3. Revizuirea plafoanelor față de valorile stabilite la rectificare În 5 decembrie 2024, Guvernul a adoptat OUG nr. 138 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul fiscal-bugetar, precum și pentru reglementarea altor măsuri. În cadrul acesteia, prin derogare de la Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 și de la prevederile din Legea nr. 417/2023 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2024, au fost adoptate o serie de prevederi care au vizat modificarea acestor plafoane față de valorile stabilite la rectificarea operată în septembrie 2024. Revizuirea plafoanelor a vizat atât soldul bugetului general consolidat și al bugetului de stat, dar și plafoanele stabilite pentru cheltuielile totale și cheltuielile de personal. Urmare a acestor ajustări, plafonul pentru deficitul bugetului general consolidat în anul 2024 a fost majorat la 7,9% din PIB în termeni ESA și la 8,58% din PIB în standarde cash. Principalele revizuiri ale plafoanelor, în raport cu cele stabilite la rectificarea din septembrie 2024, au fost următoarele: ➢ Plafonul nominal al deficitului bugetului general consolidat a fost majorat cu 29 mld. lei, de la 122,8 mld. lei, la 151,8 mld. lei, revizuire echivalentă cu o creștere a deficitului bugetului general consolidat, în standarde cash, de la 6,94% din PIB, la 8,58% din PIB. ➢ Plafonul deficitului bugetului general consolidat, în standarde ESA, a fost stabilit la 7,9% din PIB. În bugetul inițial pentru anul 2024, ținta pentru deficitul ESA era de 4,9% din PIB. 35  ➢ Plafonul nominal al deficitului primar al bugetului general consolidat a fost majorat cu 29 mld. lei, de la 85,6 mld. lei, la 114,6 mld. lei, ajustare echivalentă cu o creștere a deficitului primar al bugetului general consolidat de la 4,84% din PIB, la 6,48% din PIB. ➢ Plafonul privind datoria publică a fost ajustat ascendent de la 51,5% din PIB, la 54,5% din PIB. ➢ Plafonul nominal al cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat, exclusiv asistența financiară din partea Uniunii Europene și a altor donatori, a fost revizuit ascendent cu 19,3 mld. lei, de la 665,9 mld. lei la 685,2 mld. lei, echivalent cu o creștere de 1,1 pp din PIB, în comparație cu rectificarea din septembrie 2024 (de la 37,65% din PIB, la 38,75% din PIB). ➢ Plafoanul nominal al cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat a fost majorat cu 1,6 mld. lei, de la 164,2 mld. lei la 165,8 mld. lei, echivalent cu o revizuire de la 9,3% din PIB (nivel stabilit la rectificarea din septembrie 2024), la 9,4% din PIB. În afară de modificarea plafoanelor, OUG nr. 138/2024 a autorizat MF să diminueze sumele prevăzute la capitolul „Venituri suplimentare încasate din digitalizare” – ceea ce a condus, implicit, la creșterea deficitului bugetar. Revizuirea plafoanelor stabilite anterior, precum și diminuarea veniturilor suplimentare încasate din digitalizare au confirmat opiniile exprimate de CF asupra bugetului pe anul 2024 și asupra rectificării operate în luna septembrie. Astfel, CF a evidențiat în opiniile sale subdimensionarea unor categorii de cheltuieli bugetare, a atras atenția asupra măsurilor discreționare de creștere a cheltuielilor de personal și asupra incertitudinilor privind cheltuielile de asistență socială și a semnalat că includerea ex ante în construcția bugetară a veniturilor preconizate a se încasa din digitalizare nu este prudentă. 4. Conformarea cu regulile fiscale în procesul de programare bugetară România face obiectul procedurii de deficit excesiv (PDE) demarate anterior 19 declanșării clauzei de derogare temporară de la Pactul de Stabilitate și de Creștere (PSC), prin care regulile bugetare au fost suspendate în perioada 2020-2023 20 pentru a oferi statelor membre marja de manevră necesară implementării măsurilor adecvate gestionării situațiilor dificile generate de evoluția pandemiei, creșterea prețurilor energiei și războiul din Ucraina, cu consecințe bugetare importante. În 18 iunie 2021, ținând seama de circumstanțele speciale, Consiliul UE a adoptat recomandarea din cadrul PDE care stabilea că România ar trebui să pună capăt situației de deficit excesiv cel mai târziu în 2024, termenul pentru corectarea acestuia permițând un efort gradual și un echilibru între consolidarea bugetară și redresarea economică, evitând astfel șocuri majore în economie. Conform acestei recomandări, pentru a respecta termenul limită, România trebuia să parcurgă următoarea traiectorie de reducere graduală a deficitului bugetar ESA: 8% din PIB în 2021, 6,2% din PIB în 2022, 4,4% din PIB în 2023 și 2,9% din PIB în anul 2024. Dacă în anii 2021 și 2022 România a reușit să se încadreze în nivelurile stabilite pentru deficitul bugetar prin calendarul de consolidare fiscală, în anul 2023 s-a înregistrat un 19 Urmare a depășirii în anul 2019 a pragului de 3% din PIB, la recomandarea Comisiei din 4 martie 2020, Consiliul a decis în data de 3 aprilie 2020 aplicarea PDE României, cu recomandarea reducerii deficitului excesiv până în anul 2024. 20 În mai 2022, CE a prelungit cu încă un an activarea clauzei derogatorii care permitea depășirea temporară a limitelor prevăzute în PSC, din cauza contextului economic incert creat de războiul din Ucraina. 36 derapaj major de la ținta de 4,4%, înregistrându-se un deficit ESA de 6,6%. În consecință, în data de 26 iulie 2024, Consiliul a adoptat Decizia 2024/21305, prin care a stabilit că România nu a luat măsuri eficace ca răspuns la recomandarea din 18 iunie 2021. Derapajul bugetar a continuat și în anul 2024, deficitul bugetar majorându-se până la 9,3% din PIB, conform metodologiei ESA, depășind chiar nivelul înregistrat în primul an al pandemiei. În acest context, pe 21 ianuarie 2025, Consiliul a adoptat o altă recomandare, prin care i-a solicitat României să pună capăt situației de deficit excesiv până în 2030, pe baza unei traiectorii corective a cheltuielilor nete. În data de 13 iunie 2025, având în vedere că România nu prezentase raportul anual privind progresele înregistrate în ceea ce privește acțiunile întreprinse ca răspuns la recomandarea Consiliului și în baza celor mai recente informații bugetare disponibile, Consiliul a decis că România nu a luat măsuri eficace ca răspuns la recomandarea din 21 ianuarie 2025, ceea ce conduce la un deficit bugetar ridicat și persistent, punând în pericol corectarea deficitului excesiv până în 203021. Evaluarea conformării cu regulile fiscale se va face analizând modificările plafoanelor definite de Legea nr. 417/2023 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2024, prin derogări stabilite cu ocazia rectificării bugetare și prin OUG nr. 138 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul fiscal-bugetar, precum și pentru reglementarea altor măsuri. Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale și ale cheltuielilor de personal Legea nr. 417/2023 OUG nr. 113 & 114/2024 OUG nr. 138/2024 din care: din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Cheltuieli Soldul BGC Soldul BGC Soldul BGC totale* Cheltuieli de totale* Cheltuieli de totale* Cheltuieli de personal personal personal mil. lei -86.635,1 603.749,7 147.708,4 -122.930,4 666.010,3 164.282,9 -151.796,4 685.162,6 165.847,4 % din PIB -5,00% 34,8% 8,5% -6,95% 37,7% 9,3% -8,58% 38,7% 9,4% proiect buget % din PIB -4,92% 34,3% 8,4% -6,98% 37,8% 9,3% -8,62% 38,9% 9,4% actualizat *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MF, Eurostat De notat că Legea nr. 417 din 2023 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2024 stabilea limita deficitului cash la 5% din PIB pentru anul 2024, corespunzător unui deficit în termeni ESA de 4,9% din PIB, cu 2 pp peste ținta pentru anul 2024 conform recomandării CE din luna iunie 2021 în cadrul PDE (2,9% din PIB). Prin derogare de la prevederile art. 6, 7 și ale art. 26 alin. (3) din LRFB, Legea nr. 417/2023 nu prevedea calea de ajustare către obiectivul bugetar pe termen 21 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10157-2025-INIT/ro/pdf 37 mediu, soldul structural pentru 2024 și 2025 fiind estimat la -4,3% din PIB potențial, cu perspective de ușoară diminuare în 2026 (-4,1%). În Tabelul 2 se prezintă limitele principalilor indicatori, stabilite prin Legea nr. 417/2023 și, respectiv, prin rectificarea bugetară operată în cursul anului 2024 și prin OUG nr. 138 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul fiscal-bugetar, precum și pentru reglementarea altor măsuri. Cifrele în italic reprezintă valorile indicatorilor ca procent din PIB recalculate cu date PIB actualizate (Eurostat, mai 2025), respectiv 1.760,12 mld. lei, față de 1.733,8 mld. lei (nivel estimat în bugetul inițial). Ordonanțele de urgență adoptate ulterior (OUG 113, 114 și 138 din 2024) au stipulat, prin derogare de la Legea plafoanelor, majorări ale limitelor nominale față de bugetul inițial (în linie cu evoluția din cursul anului a agregatelor de venituri și cheltuieli). Această practică reflectă persistența unor slăbiciuni majore în construcția bugetelor publice în România, consfințind arbitrariul în alocarea resurselor, în detrimentul unor reguli fiscale naționale ce pot fi astfel eludate cu ușurință, limitând rolul pe care acestea ar trebui să îl joace în orientarea pe termen mediu a politicii fiscal-bugetare. Așa cum se observă din tabelul de mai sus, prima rectificare bugetară (OUG nr. 113 & 114/2024) a adus cu sine creșterea plafonului nominal atât al cheltuielilor totale (+62,2 mld. lei), cât și al cheltuielilor de personal (+16,6 mld. lei), în timp ce limita de deficit bugetar a crescut cu 36,3 mld lei, comparativ cu bugetul inițial pentru anul 2024. Ca pondere în PIB, deficitul bugetar s-a adâncit cu circa 1,95 pp din PIB. Ponderea cheltuielilor totale în PIB a crescut la 37,7%, de la 34,8%, în timp ce ponderea cheltuielilor de personal a crescut la 9,3% din PIB, de la 8,5% (cât era prevăzut în Legea plafoanelor nr. 417/2023). OUG nr. 138/2024, comparativ cu prima rectificare bugetară, a crescut plafonul cheltuielilor totale cu 19,2 mld. lei, pe cel al cheltuielilor de personal cu 1,6 mld. lei și pe cel al deficitului bugetar cu 28,9 mld. lei. Și ca pondere în PIB, toți acești indicatori au înregistrat creșteri, și anume: cheltuielile totale de la 37,7% la 38,7%, cheltuielile de personal de la 9,3% la 9,4%, respectiv, deficitul bugetar de la 6,95% la 8,58%. Dacă se recalculează indicatorii exprimați ca pondere în PIB considerând valoarea PIB actualizată în mai 2025 (ultimul rând din Tabelul 2, cu italic), se observă majorarea deficitului bugetar de la 4,92% din PIB în bugetul inițial, la 6,98% din PIB la rectificare și la 8,62% din PIB prin OUG nr. 138/2024, respectiv creșterea succesivă a ponderii cheltuielilor totale de la 34,3% (în proiecția inițială), la 37,8% (rectificare) și apoi la 38,9% (OUG nr. 138/2024). Cheltuielile de personal ca ponder