Raportul anual al Consiliului Fiscal

uzibilă sau rămâne la niveluri sub 60% din PIB pe termen mediu și (ii) deficitul public scade sub 3% din PIB și este menținut sub această valoare de referință pe termen mediu 26. Stabilirea traiectoriei cheltuielilor nete este realizată pe baza metodologiei Comisiei Europene de analiză a sustenabilității datoriei publice 27 . În cadrul acestei metodologii, ajustarea fiscală este raportată, în principal, la soldul structural primar 28 , ceea ce conduce la stabilirea unor valori țintă pentru soldul structural primar, astfel încât să se asigure respectarea regulilor fiscale ale noului cadru de guvernanță al UE. Definirea regulilor fiscale prin raportare la deficitul structural implică un obiectiv de deficit efectiv ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic. Astfel, la intrarea deviației PIB (engl. output gap) în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural necesită niveluri ale deficitului efectiv inferioare acestuia (componenta ciclică29 a soldului bugetar fiind pozitivă). Soldul bugetar structural, deși reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul deviației PIB, aceasta fiind calculată în raport cu PIB potențial – o mărime neobservabilă, deseori supusă unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative, în funcție de actualizarea datelor statistice și metodologia folosită. De exemplu, estimarea deviației PIB pentru România, prezentată în raportul anual al CF pe anul 2023, a fost revizuită de la -1,26% pentru 2022, -1,95% pentru 2023 și -1,44% pentru 2024 (AMECO, iunie 2024) la -0,25% pentru 2022, -0,61% pentru 2023 și -1,66% pentru 2024 (AMECO, mai 2025). 26 O descriere mai detaliată a noului cadru de guvernanță economică al UE poate fi regăsită în Raportul anual al CF pentru anul 2023 (pp. 122-126). 27 Metodologia de analiză a sustenabilității datoriei publice este detaliată în Debt Sustainability Monitor 2024, pp. 251-257. 28 Soldul primar structural este determinat prin eliminarea cheltuielilor cu dobânzile din soldul bugetar structural. Soldul bugetar structural se calculează scăzând din soldul bugetar efectiv componenta ciclică a deficitului bugetar și măsurile one- off și temporare. Pentru detalii, vezi http://consiliulfiscal.ro/Raport2011.pdf, pp. 48-59. 29 Componenta ciclică a soldului bugetar = output gap * ε, unde ε reprezintă semielasticitatea deficitului bugetar la modificarea volumului activității economice. 44  Graficul 5: Deficitul structural, impulsul fiscal și excesul de cerere 0 8 -1,09 -0,81 -1,19 -0,95 -0,52 -0,46 -1,43 -1,44 -1,47 -1,72 -1,97 -2,14 -2,27 -1 -2,51 -2,51 -2,67 -2,69 -2,76 -2,80 6 -2,93 -3,62 -3,71 -3,74 -3,82 -4,28 -4,33 -2 -4,46 -5,25 4 -5,41 -5,55 -6,35 -6,39 -6,39 -3 -6,43 -6,58 -7,11 -7,14 -7,40 -7,60 -7,88 2 -7,94 -8,36 -4 -8,57 -8,77 -9,02 -9,21 -9,30 -9,52 -5 0 -6 -2 -7 -4 -8 -6 -9 -10 -8 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere (scala din dreapta) Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule Consiliul Fiscal Evoluția deficitului structural, impulsului fiscal și excesului de cerere (prezentată în Graficul 5) ilustrează cum, în perioada 2003-2024, România a practicat preponderent o politică fiscal-bugetară prociclică30. Politica discreționară de stimulare intensă, dar inutilă și contraproductivă a economiei în perioade de expansiune pre-criză (2006-2008 și 2017-2019), respectiv de frânare în perioada când a operat sub potențial (2010-2015 și 2021-2022) a contribuit la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic prin caracterul său prociclic, anulând efectul stabilizatorilor automați. În perioada 2009-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la 9% din PIB potențial, în anul 2009, la 0,5% în 2015, cu un ritm mediu de ajustare de 1,4 pp pe an. Nivelul de pornire foarte ridicat, în raport cu constrângerile de finanțare, a impus adoptarea rapidă a unor măsuri radicale, în special în anul 2010. Aceste măsuri au condus la o ajustare a deficitului structural cu aproape 3,8 pp în 2010, în principal pe partea de cheltuieli. Procesul de consolidare fiscală a continuat până în anul 2015, când deficitul bugetar ESA și deficitul bugetar structural au ajuns la 0,5% din PIB. Începând cu 2016, procesul de consolidare fiscală a fost inversat, în urma intrării în vigoare a noului Cod Fiscal, care a adus o amplă relaxare fiscală, concomitent cu legiferarea unor majorări importante de cheltuieli permanente (salarii și pensii 31 ). 30 Exceptând anii 2005, 2009, 2012, 2016, 2020 și 2024. 31 Începând cu anul 2017 s-au legiferat o serie de creșteri ad-hoc ale punctului de pensie (+65% între 2017-2020). 45 Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale, în condițiile unei deviații PIB pozitive începând cu anul 2017, precum și eludarea deliberată a regulilor instituite de TSCG și LRFB privind respectarea țintei de deficit structural au contribuit la deteriorarea rapidă a poziției finanțelor publice. Execuția bugetară a anului 2019 s-a încheiat cu un deficit ESA de 4,3% din PIB, peste limita admisă de 3% din PIB, și cu un deficit structural de aproape 4,5% din PIB. Astfel, România a intrat sub incidența procedurii de deficit excesiv din martie 2020. Declanșarea pandemiei de COVID-19 a amplificat deficitul bugetar, anul 2020 consemnând un deficit bugetar ESA de 9,2% din PIB, respectiv un deficit structural de 7,4% din PIB potențial. În condițiile evoluției ciclice adverse32, cauzate de pandemie, politica fiscal-bugetară din anul 2020 a fost anticiclică, având un caracter puternic stimulativ (impuls fiscal de 2,9 pp), pe fondul măsurilor de sprijinire a economiei, populației și sectorului de sănătate, la care s-au adăugat creșteri de cheltuieli (majorări ale punctului de pensie și ale alocațiilor pentru copii) și reduceri de taxe și impozite decise anterior declanșării pandemiei (eliminarea supra-accizei și a taxei pe activele bancare). Anii 2021 și 2022 au consemnat o reducere a deficitului bugetar ESA și a celui structural. Acesta din urmă a scăzut de la 7,4% în 2020, la 6,4% în 2021, și la aproape 6,3% în 2022. Ajustarea fiscală din 2021 a fost determinată de redresarea cadrului macroeconomic și de recuperarea peste așteptări a obligațiilor bugetare aferente anului 2020, care fuseseră amânate la plată de agenții economici. Anul 2022 a consemnat o revizuire ascendentă substanțială a veniturilor bugetare, față de proiecțiile inițiale, pe seama inflației peste așteptări și a încasărilor suplimentare din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale. Însă, acest surplus de venituri a avut echivalent în suplimentarea cheltuielilor bugetare, în special a celor cu asistența socială, dobânzi, alte transferuri, bunuri și servicii, fapt care a implicat o ajustare de numai 0,1 pp a deficitului structural. Anii 2023 și 2024 au adus o inversare a tendinței de consolidare bugetară. Măsurile fiscal-bugetare discreționare, adoptate prin derogări de la regulile fiscale naționale și accentuate de contextul politic și electoral, au condus la deviații substanțiale ale deficitului de la țintele asumate. Această tendință s-a manifestat mai ales în anul 2024, când deficitul bugetar structural a ajuns la 8,8% din PIB potențial, de la 6,4% în 2023. Cu toate că proiectul de buget pe anul 2024 programase o țintă de deficit ESA de 4,9% din PIB, execuția bugetară a indicat un deficit ESA de 9,3% din PIB, cu 90% mai mare decât proiecția inițială. Această diferență reflectă o construcție bugetară profund nerealistă, atât în ceea ce privește veniturile, cât și în ceea ce privește cheltuielile. Veniturile bugetare au fost supraevaluate pe seama considerării ex ante a unor sume suplimentare estimate a fi obținute din digitalizare și din creșterea eficienței colectării. Concomitent, în cazul majorității categoriilor de cheltuieli (personal, bunuri și servicii, asistență socială și capital), alocările inițiale au fost depășite semnificativ. A avut loc și o reformă a pensiilor, care a complicat starea bugetului public. 32 Conform CE, de la un exces de cerere de 0,9% din PIB potențial în 2019, la un deficit de cerere de 5,6% în 2020. 46 Construcția bugetară pentru anul 2025 are în vedere reducerea deficitului bugetar ESA cu 2,3 pp față de nivelul consemnat în 2024, la 7% din PIB. Această evoluție este compatibilă, potrivit MF33, cu o reducere a deficitului structural cu 2,4 pp, de la 8,8% din PIB potențial în 2024, la 6,4% în 2025. În viziunea MF, procesul de consolidare va fi susținut, în principal, de măsurile introduse prin Ordonanța de urgență nr. 156/2024 privind unele măsuri fiscal-bugetare în domeniul cheltuielilor publice pentru fundamentarea bugetului general consolidat pe anul 2025, pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru prorogarea unor termene (ordonanța trenuleț), la care se adaugă cuantumul sumelor luate în considerare având drept sursă venituri suplimentare preconizate a se încasa din îmbunătățirea colectării de ANAF. În analiza sa privind proiectul de buget pentru anul 2025 și pe baza datelor disponibile, CF a apreciat că ținta programată nu este plauzibilă, fiind probabil ca deficitul bugetar cash să se situeze în jurul valorii de 7,7% din PIB. În analizele sale, CF a semnalat în mod repetat situația fiscală deosebit de dificilă în care se află România, caracterizată de insuficiența veniturilor bugetare în raport cu cheltuielile, precum și printr-un nivel înalt al deficitului structural și al deficitelor externe. Odată cu adoptarea bugetului pentru anul 2025, autoritățile și-au asumat o serie de măsuri de eficientizare și restricționare a cheltuielilor publice. Aceste măsuri reprezintă un pas înainte, însă, în condițiile subfinanțării educației, sănătății și apărării naționale, ajustarea bugetară numai pe latura cheltuielilor nu este posibilă. Ponderea veniturilor fiscale în PIB este scăzută în comparație cu alte state din regiune (28,8% din PIB în România, față de 35% în Cehia, 35% în Ungaria și 37,5% în Polonia, în anul 202434). Suplimentar, modalitatea de așezare a sarcinii fiscale (de exemplu, sarcini fiscale ridicate asupra salariilor reduse), existența unor dezechilibre între remunerarea muncii și remunerarea capitalului, lipsa unor măsuri solide de sprijinire a politicilor demografice, educaționale și de sănătate au efecte nefavorabile asupra rezilienței economice și sociale. Pe plan extern, incertitudinile geopolitice ridicate impun o finanțare suplimentară pentru apărare, iar tensiunile comerciale influențează negativ perspectivele de creștere economică. Astfel, consolidarea bugetară prin creșterea veniturilor fiscale reprezintă o problemă de securitate economică și de solidaritate națională pentru ca bugetul public să poată face față la nevoi foarte mari actuale și viitoare. În plus, în anii următori, construcțiile bugetare trebuie să aibă în vedere regulile noului cadru de guvernanță economică, transpuse în PBSTM. Acestea pot reprezenta ancore credibile în jurul cărora să fie construite bugete anuale realiste. 33 Conform Raportului privind situația macroeconomică pe anul 2025 și proiecția acesteia pe anii 2026-2028, al Ministerului Finanțelor. 34 Conform datelor preliminare ale Eurostat, accesate la 1 iulie 2025. 47 III.4. Veniturile bugetare Veniturile BGC au crescut în anul 2024 cu 10,4% (+54 mld. lei), față de anul precedent, susținute de dinamica pozitivă a PIB nominal (pe fondul unui deflator de 8,8%) și a indicatorilor pieței muncii (creștere a numărului mediu de salariați cu 0,9% și a câștigului salarial mediu brut cu 15,3%) și de măsurile de politică fiscală adoptate (în special cele introduse prin Legea nr. 296/2023 privind unele măsuri fiscal- bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung, cu un impact estimat de MF la 15,9 mld. lei). Astfel, veniturile bugetare s-au situat la un nivel de 574,6 mld. lei (reprezentând circa 32,6% din PIB), ceea ce consemnează o creștere cu 0,2 pp față de nivelul de 32,4% din PIB, din anul 2023. Veniturile fiscale au înregistrat o creștere a ponderii în PIB (+0,9 pp față de anul anterior), situație care s-a manifestat la nivelul majorității agregatelor componente (impozit pe profit +0,2 pp; impozit pe salarii și venit +0,3 pp; TVA +0,4 pp; accize +0,3 pp), principala excepție fiind reprezentată de alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (-0,3 pp). Creșteri ale ponderii în PIB s-au înregistrat și în cazul contribuțiilor de asigurări (+0,9 pp), veniturilor nefiscale (+0,2 pp), sumelor primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări (+0,8 pp) și a sumelor aferente asistenței financiare nerambursabile alocate pentru PNRR (+0,4 pp). Pe de altă parte, cea mai importantă diminuare a ponderii în PIB s-a consemnat la nivelul sumelor primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente cadrului financiar 2014-2020 (-2,8 pp), pe fondul încheierii acestui cadru financiar multianual. Com