Raportul anual al Consiliului Fiscal

etare adoptate. În plus, soldul structural serveşte la evaluarea sustenabilităţii politicii fiscale, indicând măsura în care politica fiscală curentă este viabilă (deficitul bugetar se va autocorecta) ori implică necesitatea unor ajustări majore în viitor. De asemenea, soldul structural permite evaluarea impactului politicii fiscale asupra cererii agregate – respectiv cuantificarea aşa-numitului impuls fiscal ce reflectă modificarea (cu semn schimbat) soldului structural. În acest sens, creşterile deficitului structural sunt considerate a fi expansioniste (impuls fiscal pozitiv), iar reducerile contracţioniste (impuls fiscal negativ). Impulsul fiscal analizat împreună cu poziţia ciclică a econoiei permite evaluarea măsurii în care politica fiscală se achită de sarcina de stabilizator macroeconomic – acţionând în sensul diminuării presiunilor din partea cererii agregate în perioade de boom economic ori în sensul stimulării acesteia în perioade de recesiune. Tabelul 6: Evoluția soldului structural si a impulsului fiscal 2005-2012 2005 2006 2007 2008 2009 2010e 2011e 2012e Exces/Deficit de cerere 3,9 7,1 8,3 10,6 -0,2 -4,1 -4,6 -3,0 Sold bugetar (ESA95) -1,2 -2,2 -2,6 -5,7 -8,6 -7,3 -4,9 -3,5 Sold bugetar primar5 0,1 -1,4 -1,8 -5,0 -7,1 -5,4 -2,9 -1,6 Sold structural -2,3 -4,4 -5,1 -8,9 -8,6 -6,1 -3,5 -2,6 Impuls fiscal -0,1 2,1 0,7 3,8 -0,3 -2,5 -2,6 -0,9 Impuls fiscal primar 0,2 2,5 0,8 3,8 -1,2 -2,8 -2,7 -0,8 Sursa: Comisia Europeană, calcule Consiliul Fiscal În România, în perioada de creştere economică rapidă anterioară declanșării crizei financiare impulsul fiscal a fost pozitiv, contribuind la supraîncălzirea economiei şi accentuând astfel dezechilibrele acumulate în economie (Graficul 18). În plus, prociclicitatea politicii fiscal bugetare în perioada precriză a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune, conducând la necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (datorită în primul rând constrângerilor de finanţare) şi la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. 5 Exclusiv cheltuielile cu dobanzile 25 Graficul 18: Impulsul fiscal si excesul de cerere V. Sustenabilitatea finanţelor publice V.1 Indicatori de sustenabilitate a finanţelor publice În toamna anului 2009, Comisia Europeană a publicat un raport de evaluare a sustenabilităţii finanţelor publice în ţările membre UE. Raportul include mai mulţi indicatori de sustenabilitate, cea mai mare importanţă fiind acordată aşa-numiţilor indicatori S1 şi S2. Indicatorii de sustenabilitate cuantifică decalajul ce trebuie acoperit astfel încât sustenabilitatea finanţelor publice să fie asigurată. Indicatorul S1 exprimă ca procent în PIB efortul de ajustare al soldului bugetar primar necesar pentru a atinge în 2060 un nivel de 60% din PIB al stocului de datorie publică, luând în calcul costurile generate de îmbătrânirea populaţiei. Indicatorul S2 cuantifică efortul de ajustare al soldului bugetar primar necesar din perspectiva îndeplinirii constrângerii bugetare intertemporale – obţinerea egalităţii între veniturile şi cheltuielile bugetare actualizate pe un orizont infinit de timp, ţinând cont de costurile suplimentare legate de îmbătrânirea populaţiei. 26 Tabelul 7: Indicatori de sustenabilitate Ajustarea necesară Ajustarea necesară Ajustarea necesară datorită poziţiei pentru a atinge în 2060 o datorită costurilor de bugetare iniţiale pondere de 60% din PIB a îmbătrânire a populaţiei datoriei publice Ajustare necesară Ajustare suplimentară Ajustare suplimentară pentru a atinge soldul necesară pentru a atinge necesară pentru S1 = + + bugetar primar care în 2060 o pondere de 60% acoperirea costului stabilizează datoria din PIB a datoriei publice îmbătrânirii populaţiei publica până în 2060 S2 = Ajustare necesară Ajustare suplimentară pentru a atinge soldul necesară pentru + 0 + bugetar primar care acoperirea costului stabilizează datoria îmbătrânirii populaţiei pe publica orizont infinit Sursa: Comisia Europeană, Sustainability Report 2009 Cu cât valoarea indicatorilor este mai mare, cu atât efortul necesar de ajustare a soldului primar este mai ridicat. O valoare negativă a indicatorului S2 indică îndeplinirea constrângerii bugetare intertemporale – chiar în condiţiile unei deteriorări progresive a balanţei primare sub impactul exclusiv al factorilor demografici sustenabilitatea finanţelor publice ar fi asigurată. Raportul de sustenabilitate 2009 împarte ţările UE în trei grupe de risc în funcţie de valorile calculate ale indicatorilor de sustenabilitate. Ţările cu o rată de risc scăzut, în ceea ce priveşte sustenabilitatea fiscală sunt Bulgaria, Danemarca, Estonia, Finlanda şi Suedia. Ţările în categoria de risc mediu sunt Belgia, Germania, Franţa, Italia, Luxemburg, Ungaria, Austria, Polonia şi Portugalia. România este poziţionată în categoria ţărilor cu risc ridicat din perspectiva sustenabilităţii fiscale alături de Cehia, Irlanda, Spania, Grecia, Cipru, Letonia, Lituania, Malta, Olanda, Slovenia, Slovacia şi Marea Britanie. În cazul României, indicatorul S1 este de 6,9% din PIB, iar indicatorul S2 este de la 9,1% din PIB, ambii situându-se peste media la nivelul UE 27 de 5,4% din PIB pentru S1, respectiv 6,5% pentru S2. Aceasta înseamnă că pentru a înscrie finanţele publice pe o traiectorie sustenabilă, România ar trebui să îşi îmbunătăţească în mod durabil soldul bugetar primar cu 9,1% din PIB pe orizontul de timp luat în consideraţie. Această ajustare se poate realiza printr-o combinaţie de 27 creştere a veniturilor şi reducere a cheltuielilor bugetare dar şi prin reformarea sistemului de pensii, asistenţă socială şi sănătate pentru a decelera rata de creştere a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populaţiei. În acest context, ar trebui menţionat că recent aprobată lege de reformare a sistemului public de pensii este un pas important în direcţia îmbunătăţirii sustenabilităţii poziţiei finanţelor publice pe termen lung. V.2 Provocări la adresa sustenabilităţii finanţelor publice Principala provocare a politicii fiscal-bugetare în România în perioada anilor următori este aceea de a reduce deficitul bugetar structural concomitent cu crearea de spaţiu fiscal pentru cheltuieli publice de investiţii (în special pentru infrastructură), cu rezolvarea problemelor structurale care constituie factori de blocaj pentru creşterea economică şi cu asigurarea sustenabilităţii finanţelor publice pe termen lung din perspectiva procesului inevitabil de îmbătrânire a populaţiei. În particular, principalele provocări la adresa sustenabilităţii finanţelor publice rezidă în: - slaba colectare a veniturilor bugetare (inclusiv evaziunea fiscală ridicată); - deficitul cronic al sistemului public de pensii - pierderile ridicate ale companiilor de stat - disciplina financiară slabă la nivelul autorităţilor locale - eficienţa redusă a cheltuirii banilor publici - starea financiară foarte precară a sistemului sanitar care conduce la acumularea unor arierate cronice - necesitatea unui control strict la nivelul cheltuielilor sociale - stabilirea unui set de priorităţi investiţionale publice şi bugetarea multianuală a acestora (care să exceadă ciclul politic). La finele anului 2008 deficitul structural atingea un nivel de 8,9% din PIB, epuizând astfel spaţiul de manevră pentru o relaxare fiscală în perioada de recesiune care a urmat. Mai mult, procedura de deficit excesiv a fost declanşată în cazul României în baza articolului 104(6) din Tratatul Comunităţii Europene, termenul de ajustare pentru corectarea acestuia fiind anul 2012. Respectarea termenului de corectare a deficitului excesiv, respectiv reducerea nivelului deficitului bugetului consolidat până la un nivel de cel mult 3 la sută din PIB în 2012, implică, potrivit calculelor Comisiei Europene, un efort mediu anual de ajustare a deficitului structural de circa 1,75 puncte procentuale de PIB în perioada 2010-2011. Traiectoria de consolidare fiscală necesară este una dintre cele mai ambiţioase din Uniunea Europeană (Grafic 19 ) 28 Graficul 19 Consolidarea fiscala in UE Sursa: Comisia Europeană În aceste condiţii, politica fiscală a fost nevoită să rămână procilică şi în perioada de după declanşarea crizei financiare. Consolidarea fiscală apare însă ca necesară nu numai în contextul deficitelor bugetare ridicate înregistrate şi a dificultăţilor/costurilor de finanţare a acestora, cât şi din perspectiva sustenabilităţii finanţelor publice, având în vedere aici impactul pe termen lung asupra cheltuielilor bugetare al îmbătrânirii populaţiei, care ar genera un plus de cheltuieli evaluat la 8,5% din PIB în anul 2060 relativ la anul 2010 (unul dintre cele mai ridicate din Uniunea Europeană – Graficul 20). Graficul 20 Impactul bugetar al imbatranirii populatiei Sursa: Comisia Europeană, Sustainability Report 2009 29 V.3 Colectarea taxelor în România - comparaţii internaţionale România are cea mai mică pondere în PIB a veniturilor bugetare (venituri fiscale şi nefiscale), acestea reprezentând în 2009 doar 32,4% din PIB, cu 11,6 pp din PIB mai mici decât media europeană. Nivelul veniturilor fiscale raportate la PIB (impozite şi contribuţii sociale) în România a fost de la 27,1% în anul 2009, cu 12 puncte procentuale mai mic decât media UE 27 (38,8%). Ponderea veniturilor fiscale în PIB este penultima din UE şi semnificativ mai mică decât în Bulgaria (28,9%), Ungaria (39,5%) şi Slovacia (28,8%). Grafic 21 – Veniturile bugetare (% din PIB, ESA 95, 2009) 60 55 50 44,044,5 45 40 35 32,4 30 Germania Ungaria Lituania Romania Bulgaria Austria Olanda Luxembourg Marea Britanie Cehia Spania Irlanda Finlanda Polonia Norvegia Franta Belgia Italia Estonia Grecia Zona euro Danemarca Malta Portugalia Letonia Slovacia Suedia Slovenia Cipru UE27 Sursa: EUROSTAT Structura veniturilor fiscale din România se remarcă în particular prin ponderea ridicată a veniturilor din impozitele indirecte, 41% din totalul veniturilor fiscale faţă de 34% media UE 27, în timp ce ponderea veniturilor din contribuţiilor sociale a fost de 35% (UE 27 34%) şi cea a impozitelor directe este de doar 24,0% (UE27 32%). Sistemul de taxe şi impozite în România este caracterizat de o colectare slabă a acestora, cu o administrare ineficientă şi o birocraţie excesivă6, o bază de impozitare relativ redusă, cu multe excepţii şi deduceri legale şi o evaziune fiscală ridicată. Eficienţa colectării taxelor poate fi evaluată prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare (raportul dintre veniturile efective colectate pentru un anumit tip de impozit şi baza de impozitare aferentă) şi rata legală de taxare. Acest raport poartă numele de indice de eficienţă a colectării taxelor. În ceea ce priveşte impozitul pe venit, după ce în perioada 2005-2007 indicele de eficienţă a colectării a crescut în România substanţial, acesta s-a plafonat începând cu 2008 şi a scăzut uşor 6 Conform raportului Bancii Mondiale – Doing Bussiness 2011, Romania se pozitioneaza pe pozitia 182 din 183 de tari la nivel mondial in privinta numarului de plati de taxe si impozite pe an pe care trebuie sa le efectueze o companie. 30 în anul 2010. De asemenea, în cadrul ţărilor din Europa Centrală şi de Est, la nivelul anului 2009, România se situează pe poziţia a treia în cadrul eşantionului, cu un grad de eficienţă a impozitării de 81% şi o rată implicită de impozitare de 13% (calculată ca raport între impozite directe plătite de populaţie7 ș salariile brute din conturile naţionale – inclusiv cele din economia neobservată, din care s-au dedus contribuţiile la asigurările sociale de plătit de către angajaţi). Cu toate acestea, există o diferenţa semnificativă între România şi prima ţară clasată, Bulgaria, al cărei grad de eficienţă este foarte ridicat. Graficul 22 – Evoluția cotei implicite de impozitare si a indicelui de eficienta a colectarii aferente impozitului pe venit in Romania 12,2 7 Include si alte forme de impozit platite de populatie (spre exemplu impozitul pe castigurile din capital), nu numai pe veniturile salariale. Din pacate, nu exista date detaliate disponibile pe tipuri de impozite platite de populatie pentru a putea lua in calcul doar impozitele pe veniturile salariale. Aceasta este si explicatia pentru care este posibil ca valoarea indicelui de eficienta sa fie supraunitar (a se vedea cazul Bulgariei). 31  Țara Cota standard a Rata de taxare implicită** Indice de Poziție impozitului pe eficiență a venit* taxării*** 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 Bulgaria 10,0 10,0 10,7 1,07 1 Cehia 15,0 15,0 8,2 0,55 10 Estonia 21,0 21,0 15,1 0,72 4 Letonia 23,0 26,0 15,4 0,67 6 Lituania 15,0 15,0 13,3 0,89 2 Ungaria 24,5 24,5 16,8 0,69 5 Polonia 29,5 25,0 18,7 0,63 7 Romania 16,0 16,0 13,0 12,2 0,81 0,76 3 Slovenia 27,0 27,0 16.6 0,62 8 Slovacia 19,0 19,0 11,2 0,59 9 Sursa: Comisia Europeană, Eurostat, MFP, Consiliul Fiscal * Acolo unde cotele standard au fost modificate pe parcursul anului au fost raportate mediile ponderate ale cotelor standard ** calculată ca raport între "veniturile din impozite directe platite de populatie " și baza de calcul a impozitului pe venit (salariile brute din conturile nationale din care s-au dedus contributiile la asigurarile sociale platite de angajati). In cazul Cehiei si Ungariei, baza de calcul pentru impozitul pe venit este salariul brut la care se adauga contributiile la asigurarile sociale platite de angajator (engl. „super gross”). *** calculat ca raport între rata de taxare implicită și cota legală. In cazul Romaniei datele utilizate sunt in baza cash În ceea ce priveşte impozitul pe profit, după ce în perioada 2005-2006 indicele de eficienţă a colectării a crescut în România substanţial, acesta a intrat pe un trend descendent începând cu 2007. De asemenea, în cadrul ţărilor