Raportul anual al Consiliului Fiscal

care urmează a fi utilizată pentru plata arieratelor (eventual o defalcare pe ordonatori). În absenţa acestor clarificări, acest raport încearcă să prezinte utilizarea acestui fond pe parcursul anului precedent pe baza hotărârilor de Guvern publicate în Monitorul Oficial al României. Astfel, în anul 2010, au fost alocate din fondul de rezervă bugetară aproximativ 2,58 miliarde lei, din care 1,9 miliarde pentru administraţia centrală şi aproximativ 660 milioane lei pentru administraţia locală. În cadrul alocărilor pentru administraţia centrală, aproximativ 900 de milioane de lei au fost alocaţi pentru plata arieratelor, în special pentru Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi Ministerului Economiei. Lista detaliată a hotărârilor de Guvern care alocă sume din fondul de rezervă bugetară, pe ordonatori de credite şi destinaţii se regăseşte în anexa la raport. Datoria publică s-a majorat semnificativ și în 2010, ponderea acesteia în produsul intern brut crescând la 37,75% de la nivelul de 30% înregistrat la sfârșitul anului 2009 pe fondul continuării contracției economice și unui deficit bugetar de 6,5% din PIB. Dinamica datoriei publice este accelerată, creșterea față de sfârșitul anului 2008 fiind de 16,42 puncte procentuale din PIB. Datoria publică guvernamentală reprezintă 94,03% din total comparativ cu 92,65% în 2009, în timp ce ponderea datoriei publice locale este de 5,97% ,în scădere față de nivelul de 7,35% din anul precedent. Împrumuturile de stat deţin ponderea cea mai mare în totalul datoriei publice, cumulând 40,39% din total, fiind urmate de obligațiunile de stat cu 18,66%, certificate de trezorerie cu 17,91% în timp ce eurobondurile asigură 5,76% din finanțarea datoriei publice. În ceea ce privește structura pe scadențe a titlurilor de stat nou emise, se remarcă preponderența finanțării pe termen scurt. Astfel, certificatele de trezorerie cu scadenţe de până la 1 an însumează 74,6% din valoarea împrumuturilor noi. Finanțarea pe termene mai lungi este relativ redusă, obligațiunile pe 3 ani cumulând doar 16% din valoarea împrumuturilor noi în timp ce obligațiunile cu scadența la 5 și la 10 ani însumează 6,15% și respectiv 3,28% din total. Costul atragerii de resurse noi a cunoscut o evoluție pozitivă, randamentele titlurilor de stat coborând sub 7% la sfârșitul lui 2010 față de nivelul de 10% înregistrat cu un an în urmă, pe fondul îmbunătățirii percepției de risc asociată României și unei lichidități excedentare în sistemul bancar. 17 III.2 Politica salarială în sectorul bugetar Cheltuielile cu personalul bugetar au crescut semnificativ între 2005 şi 2008, fondul de salarii crescând cu 1,5 puncte procentuale din PIB. În aceeaşi perioadă, câştigul mediu în sectorul bugetar a crescut cumulat cu 63% la sută în termeni reali, majorând discrepanţa dintre salariul mediu din sectorul public şi cel privat (Graficul 13). Până în 2010, salariul mediu din sectorul public a fost mai mare decât în sectorul privat, însă reducerea cu 25 la sută a salariilor din sectorul bugetar începând cu cea de-a doua jumătate a anului 2010 a redus câştigul mediu în sectorul public la mai puţin decât media din sectorul privat. Datele din luna decembrie 2010 indică faptul că salariul mediu brut în sectorul public a scăzut de la 2,108 lei, în trimestrul II 2010 la 1,701 lei în trimestrul IV 2010, sub media de 2,013 lei, în sectorul privat. Graficul 13: Castigul mediu brut in sectorul privat si public (lei/luna 2003-2010) Sursa: Institutul National de Statistica, calcule Consiliul Fiscal În perioada 2005-2008 numărul de angajaţi bugetari a crescut cu aproximativ 170.000 până la aproximativ 1,4 milioane de persoane. Cele mai mari creşteri ale numărului de personal au avut loc la nivelul autorităţilor locale (aproximativ 90.000), la care s-a adăugat o creştere a personalului de aproximativ 50.000 de angajaţi în cadrul administraţiei centrale. Ca urmare a eforturilor autorităţilor de ajustare fiscală, numărul de personal din sectorul bugetar a scăzut în mod constant de la sfârşitul anului 2008 în principal pe seama îngheţării posturilor vacante (în vigoare din mai 2009) şi a înlocuirii doar unui post pentru 7 eliberate. 18 În consecinţă, numărul total de angajaţi în sectorul guvernamental a scăzut cu 132.000 (la 1,26 milioane angajaţi) între sfârşitul anului 2008 şi decembrie 2010 (Graficul 14). Mai mult de 50 la sută din aceste reduceri de personal au avut loc la nivel local (aproximativ 76.000), din care 29.000 de persoane în cadrul învăţământului preuniversitar. De asemenea, un declin puternic al numărului de angajaţi s-a înregistrat în sectorul de sănătate (aproximativ 33.000). Graficul 14: Evoluția numarului de personal in sectorul bugetar Sursa: Ministerul Finanţelor Publice Personalul din sectorul bugetar este împărţit aproximativ egal între administraţia centrală şi instituţiile auto-finanţate şi administraţiile locale. Numărul persoanelor angajate în sectorul bugetar a fost de aproximativ 1,26 milioane de oameni în luna decembrie 2010. În cadrul instituţiilor finanţate din bugetul de stat numărul de personal este de aproximativ 350.000 de oameni, cu cea mai mare parte a personalului în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Ministerului Apărării (Tabelul 3). Instituţiile auto-finanţate, cea mai mare parte spitale şi universităţi, au aproximativ 380 de mii de angajaţi. Aceste instituţii sunt în mare parte finanţate prin transferuri directe de la bugetul administraţiei centrale. Restul de aproximativ 600 de mii de persoane se află la nivelul autorităţilor locale. 19 Tabelul 3 Evoluția posturilor ocupate pe Decembrie Decembrie Diferente ordonatori de credite 2008 2010 Total posturi ocupate 1.398.757 1.266.550 -132.207 A. Administratie centrala 694.995 639.722 -55.273 1. Buget de stat, din care: 338.727 334.533 -4.194 Ministerul Administratiei si Internelor 146.955 147.822 867 Ministerul Apararii 79.666 79.210 -456 Ministerul Finanţelor Publice 33.716 31.210 -2.506 Ministerul Justitiei 13.558 15.053 1.495 Restul ministerelor 64.832 61.238 -3.594 2. Institutii autofinantate, din care: 304.132 260.001 -44.131 Unitati sanitare4 209.273 176.638 -32.635 Unităţi de învăţământ superior de stat 68.095 68.229 134 3. Institutii finantate din bugetele 52.136 45.188 -6.948 asigurarilor sociale B. Administratie locala, din care: 703.762 626.828 -76.934 Invatamant preuniversitar 332.952 303.477 -29.475 Autoritati executive locale 310.912 264.382 -46.530 Sursa: Ministerul Finanţelor Publice 4 Pentru comparabilitate, am inclus unitatile sanitare in integralitate in cadrul administratiei centrale, desi o parte dintre acestea au fost transferate in subordonare locala pe parcursul anului 2010. 20 III.3 Absorbţia fondurilor europene Pentru perioda 2007-2013, România beneficiază de 19,2 miliarde euro prin fonduri europene structurale şi de coeziune. Coordonate prin politica de coeziune a UE, aceste fonduri sunt destinate pentru a sprijini convergenţa ţărilor membre, creşterea competitivităţii şi ocuparea forţei de muncă. Milioane Euro Tabelul 4: Situatia absorbtiei fondurilor structurale pe programe operationale Total Plati decembrie 2010 Rata Absorbtie alocari absorbtie excl. 2007-2013 prefin Total, Prefin Ramb din care: UE Dezvoltare regionala 3.726 554,9 381,4 173,5 14,9% 4,7% Mediu 4.512 318,5 266,2 52,3 7,1% 1,2% Transport 4.565 47,2 0,0 47,2 1,0% 1,0% Competitivitate 2.554 251,2 106,3 144,8 9,8% 5,7% Resurse Umane 3.476 464,2 416,6 47,6 13,4% 1,4% Dezvoltarea 208 10,2 4,1 6,1 4,9% 2,9% capacitatii administrative Asistenta tehnica 170 9,0 1,2 7,8 5,3% 4,6% Total 19.211 1.655,3 1.175,8 479,5 8,6% 2,5% Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul Fiscal Cu o rata a absorbţiei de doar 8,6% din bugetul total alocat (15% cea mai mare rată în cazul programului operaţional pentru dezvoltare regională şi 1% cea mai mică în cazul PO Transport), România se confruntă cu provocări serioase şi riscul de a pierde aceste oportunităţi. Cu doar 47 milioane de euro cheltuite până la sfârşitul anului 2010 (circa 1% din alocarea totală pe 2007-2013), POS Transport este cel mai puţin performant program operaţional. Bulgaria, spre exemplu, a absorbit până la finele lui 2010, 5,81% din suma totală disponibilă (circa 94 de milioane euro) pentru infrastructură de transport şi a contractat 30%. POR şi POSDRU sunt în continuare programele cele mai performante în absorbţia de fonduri structurale în România. Cu plăţi de 555 milioane euro, respectiv 464 milioane euro, acestea înregistrează grade de absorbţie de 14,9% şi 13,4%. Este adevărat că în multe state noi membre, absorbţia fondurilor UE a fost destul de lentă după aderare, astfel încât în această privinţă, România nu este atipică. Cu toate acestea, România 21 este acum în al cincilea an în calitate de stat membru al UE, iar fondurile disponibile au o dată limită, acestea trebuind să fie utilizate până în 2013. Tabelul 5: Absorbtia fondurilor structurale – comparatie cu alte state membre UE Total alocari Plati decembrie Rata Total Total 2007-2013 2010 Absorbtie alocari/capita plati/capita Mld Euro Mld Euro Euro Euro Estonia 3,5 0,9 26,0% 2.692 700 Letonia 4,6 1,3 29,0% 1.917 556 Polonia 67,3 13,7 20,4% 1.917 391 Cehia 26,7 3,3 12,4% 2.567 318 Bulgaria 6,9 0,7 10,2% 908 93 Romania 19,2 1,65 8,6% 916 79 Sursa: Comisia Europeană Comparativ cu alte state noi membre, gradul de absorbţie slab din România este şi mai evident. Rata medie de absorbţie după patru ani de la aderare este mult sub media ţărilor din eşantion (8,6% faţă de 17%). Astfel, până la finele lui 2010, Letonia a utilizat peste 1,3 miliarde de euro, ceea ce înseamnă 29% din fondurile europene de care dispune în perioada 2007-2013. Situaţii similare se înregistrează şi în cazul Estoniei şi Poloniei, care au reuşit până în prezent să cheltuiască 26% (circa 900 milioane euro), respectiv 20,4% (circa 13 miliarde euro) din banii alocaţi. Cehia a reuşit să absoarbă până la începutul lunii decembrie a anului trecut 3,3 miliarde de euro, ceea ce reprezintă circa 12,44%. Fondurile UE raportate la numărul de locuitori absorbite de România sunt de asemenea cele mai mici din UE, 79 euro/cap de locuitor faţă de 700 euro în Estonia sau 93 euro în Bulgaria. Graficul 15: Absorbtia de fonduri: plati si contractare 2009 2010 22 În schimb, în anul 2010, se poate constata o îmbunătăţire a procesului de contractare a fondurilor structurale şi de coeziune, rata de contractare fiind de 42%, faţă de 16% în anul 2009. Cu toate acestea, există diferenţe semnificative între cele şapte programe operaţionale, cele mai performante fiind programul operaţional pentru dezvoltarea resurselor umane, cu 77% sume contractate din total fonduri alocate şi programul operaţional de dezvoltare regională cu 53%. La polul opus se află programul operaţional transporturi cu o rată de contractare de doar 14%, în ciuda faptului că alocările pe care le deţine sunt cele mai mari, şi programele operaţionale competitivitate şi asistenţa tehnică cu o rată de contractare de 30%. În ceea ce priveşte distribuţia fondurilor structurale şi de coeziune necontractate (Graficul 16), cea mai mare sumă, de aproximativ 4 miliarde euro se regăseşte în cazul POS transporturi (36% din total), urmată de POS Mediu cu 2,5 miliarde euro (23% din total). Graficul 16 : Fonduri structurale necontractate pe programe operationale Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul Fiscal IV. Poziţia fiscală structurală Politica fiscală şi bugetară este unul din principalele instrumente pe care guvernul le foloseşte pentru a influenţa economia prin schimbări în nivelul de impozitare şi cel al cheltuielilor bugetare. Prin intermediul politicii fiscale şi bugetare autorităţile pot controla variabilele macroeconomice, cum ar fi cererea agregată, venitul disponibil, şi în cele din urmă activitatea economică în ansamblu. În această abordare, politica fiscală şi bugetară joacă un rol-cheie pentru a atenua fluctuaţiile ciclului economic. 23 O politică fiscal-bugetara contraciclica, care acţionează în sensul atenuării amplitudinii fluctuaţiilor ciclului economic presupune o conduită mai laxă în perioade de recesiune şi respectiv mai restrictivă în perioade de "boom" economic. (Graficul 17) Graficul 17: Rolul stabilizator al politicii fiscale (Politica fiscala contraciclica) Acest lucru este necesar mai ales în în cazul în care stabilizatorii automaţi sunt prea slabi şi insuficienţi pentru a stabiliza economia, aspect relevant în special în cazul economiilor emergente care se confruntă cu o evaziune fiscală ridicată şi o pondere ridicată a economiei subterane, şi/sau un nivel scăzut al indemnizaţiilor pentru şomaj. Deficitul bugetului consolidat luat ca atare nu este însă un indicator potrivit pentru evaluarea politicii fiscale. El reflectă influenţa atât a unor factori permanenţi, cât şi a unor factori tranzitorii. Factorii permanenţi care influenţează deficitul bugetar se referă la elementele stabile ale veniturilor şi cheltuielilor publice. Fluxurile de venituri şi cheltuieli stabile sunt cele care prevalează în condiţii normale, în absenţa şocurilor externe, când economia operează la nivelul său potenţial, compatibil cu o inflaţie joasă şi stabilă. Prin contrast, factorii tranzitorii sunt cei influenţaţi de ciclul economic. Veniturile fiscale tind să scadă în perioadele de recesiune şi să crească rapid în perioadele de expansiune. Pe partea de cheltuieli, este invers. De exemplu, transferurile sociale, în speţă cheltuielile cu ajutoarele de şomaj, tind să crească în vreme de recesiune şi să scadă în perioadele de creştere economică susţinută. O măsură pentru evaluarea modului în care politica fiscal bugetară îşi îndeplineşte rolul de stabilizator macroeconomic este reprezentată de variaţia soldului bugetar structural. Soldul structural poate fi definit ca acel nivel al soldului bugetar care ar fi înregistrat dacă produsul intern brut s-ar situa la nivelul său potenţial. Sold structural = Sold bugetar efectiv – Componenta Ciclică Componenta Ciclică = Exces/Deficit de cerere X Senzitivitatea parametrilor bugetari la excesul/deficitul de cerere Excesul/Deficitul de cerere este diferenţa dintre PIB-ul efectiv şi cel potenţial 24 În speţă, soldul bugetar structural poate fi utilizat pentru a identifica cât din modificările intervenite la nivelul poziţiei fiscal-bugetare (impozite, transferuri, cheltuieli) se datorează condiţiilor economice şi cât deciziilor de politică fiscal-bug