Raportul anual al Consiliului Fiscal

PL 4 BG RO 3.5 3 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 Cheltuieli cu investiţii (% din PIB, medie anuala 2001-2011) Sursa: EUROSTAT, World Competitiveness Report 2011-2012 35 În pofida recomandărilor anterioare ale Consiliului fiscal privind necesitatea prezentării unei liste de priorităţi investiţionale la nivel naţional, lipsesc în continuare informaţii concrete privind: distribuţia investiţiilor pe politici sectoriale, detalierea proiectelor de investiţii considerate prioritare, precum şi alocările multi-anuale de fonduri pentru acestea. În opinia Consiliului fiscal, formularea transparentă a bugetului de investiţii pornind de la o analiză a portofoliului existent de proiecte şi raţionalizarea acestuia prin identificarea celor prioritare, concomitent cu alocarea pe bază multi-anuală a finanţărilor aferente, este esenţială pentru utilizarea eficientă a resurselor disponibile. În plus, o astfel de abordare ar fi consistentă cu principiul eficienţei definit de Legea responsabilităţii fiscale, conform căruia „politica fiscal- bugetară a Guvernului va avea la bază utilizarea eficientă a resurselor publice limitate, va fi definită pe baza eficienței economice, iar deciziile de alocare a investițiilor publice, inclusiv cele finanțate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeană și alți donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economică, precum și pe evaluarea capacității de absorbție”. În plus, și noile constrângeri bugetare impuse de pactul fiscal ne obligă la o cheltuire mult mai eficientă a banilor publici. Cu aceleași resurse bugetare, limitarea deficitului bugetar ne forțează să obținem efecte mult mai mari în economie prin cheltuirea banilor publici. III.3.3. Fondul de rezervă bugetară În conformitate cu Legea finanţelor publice numărul 500/2002, fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Legea nu precizează însă explicit categoriile de cheltuieli care pot fi angajate din fondul de rezervă și nici nu există limitări legate de cuantumul sumelor alocate, ceea ce oferă spațiu pentru alocări discreționare și netransparente. Oportunitatea includerii în buget a unui fond de rezervă (engl. contingency reserve fund) este confirmată de literatura de specialitate privind programarea bugetară, care subliniază însă totodată necesitatea identificării unui echilibru în legătură cu dimensiunea unui astfel de fond. Astfel, un nivel prea scăzut al rezervei ar putea fi insuficient pentru a acoperi în mod operativ cheltuielile neprevăzute, în timp ce un fond de rezervă supradimensionat ar putea conferi o autoritate prea mare executivului în angajarea unor cheltuieli în exces, fără aprobarea Parlamentului. În practica internațională19, bugetele naționale includ un nivel al fondului de rezervă cuprins de regulă între 1 și 3% din totalul cheltuielilor publice, limită stabilită de Parlamentele naționale 19 Potter şi Diamond (1999), “Guidelines for Public Expenditure Management”, International Monetary Fund 36 care sunt informate în mod regulat de către Guvern privind cuantumul și destinația cheltuielilor angajate din acest fond. Cele mai bune practici din domeniul programării bugetare, potrivit unui studiu al FMI20, prevăd condiționalități ferme privind accesul la fondul de rezervă, natura cheltuielilor care pot fi aprobate, frecvența raportării către legislativ a gradului de utilizare al fondului de rezervă. Considerând cele mai bune practici pe plan internațional în domeniu, Consiliul fiscal recomandă identificarea explicită a cheltuielilor care pot fi angajate din fondul de rezervă împreună cu o mult mai mare transparență, inclusiv prin raportarea periodică către Parlament a nivelului de utilizare al fondului. Astfel, se impune detalierea alocărilor din Fondul de rezervă bugetară, cu precizarea condițiilor și a criteriilor de alocare, precum și defalcarea pe ordonatori de credite. De asemenea, Consiliul fiscal recomandă plafonarea sumelor ce pot fi repartizate și utilizate din fondul de rezervă, ca procent din totalul cheltuielilor. În absenţa acestor clarificări, acest raport studiază utilizarea acestui fond pe parcursul anului precedent pe baza identificării hotărârilor de Guvern publicate în Monitorul Oficial al României. Graficul 28: Total alocări din fondul de rezervă la Graficul 29: Număr hotărâri de Guvern dispoziţia Guvernului (mld. lei) privind alocări din fondul de rezervă 4.50 2.5% 120 4.03 4.00 99 2.1% 100 2.0% 90 3.50 3.00 2.58 2.58 80 1.5% 66 2.87 56 40 2.50 1.3% 2.13 59 56 0.65 0.75 1.3% 60 0.22 2.00 1.1% 28 15 1.56 1.0%1.0% 20 1.50 40 0.58 1.93 1.90 1.83 1.00 50 0.5% 44 43 20 38 1.15 36 0.98 0.50 0.00 0.0% 0 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 Central Local Central Local Procent din cheltuieli totale (scala din dreapta) Sursa: calcule Consiliul Fiscal 20 Ian Lienert (2010), “Role of the Legislature in Budget Processes”, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund 37 Astfel, în anul 2011, au fost alocate din fondul de rezervă bugetară aproximativ 2,12 miliarde lei (1,03% din cheltuielile totale), din care 1,9 miliarde pentru administraţia centrală şi aproximativ 222 milioane lei pentru administraţia locală. În cadrul alocărilor pentru administraţia centrală, aproximativ 600 de milioane de lei au fost alocaţi pentru plata arieratelor, pentru Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Ministerul Mediului şi Pădurilor. Comparativ cu anul precedent, alocările din fondul de rezervă bugetară au fost mai mici cu 456 de milioane, exclusiv pe seama diminuării sumelor redirecţionate către autorităţile locale. În ultimii ani, se poate remarca însă o îmbunătățire a procesului de programare bugetară în legătură cu fondul de rezervă, atât cheltuielile angajate, cât și numărul hotărârilor de Guvern promovate în scopul utilizării resurselor destinate acoperirii cheltuielilor neprevăzute fiind în scădere. Lista detaliată a hotărârilor de Guvern care alocă sume din fondul de rezervă bugetară, pe ordonatori de credite şi destinaţii, se regăseşte în anexa la raport. III.4. Datoria publică Cheltuielile cu dobânzile au crescut cu 1,6 mld. RON (+22%) faţă de 2010, ca urmare a creşterii stocului datoriei publice, dar valoarea finală a acestor cheltuieli a fost mai mică decât cea proiectată inițial, ca urmare a evoluţiei favorabile a randamentelor titlurilor de stat pe parcursul anului. Datoria publică a continuat să se majoreze și în 2011, ponderea acesteia în produsul intern brut crescând, potrivit metodologiei naționale, la 38,5%21 de la nivelul de 37,2% înregistrat la sfârșitul anului 2010, în contextul unui deficit bugetar de 4,1% din PIB. Ritmul de creștere al datoriei publice s-a diminuat22, aceasta temperându-și avansul la 1,3 puncte procentuale din PIB față de 7,8 în 2010 pe fondul creșterii economice de 2,5%, reducerii dobânzii plătite pentru atragerea de împrumuturi și al unui deflator mai mare decât valoarea prognozată. Potrivit metodologiei europene ESA95, datoria publică s-a majorat la 33,323 din PIB la sfârșitul anului 2011 față de 30,5% în 2010 și 23,6% în 2009. Datoria publică guvernamentală24 reprezintă 92,86% din total, comparativ cu 91,97% în 2010, în timp ce ponderea datoriei publice locale este de 7,13%, în scădere față de nivelul de 8,03% din anul precedent. Împrumuturile de stat deţin ponderea cea mai mare în totalul datoriei publice, cumulând 36,2% din total, fiind urmate de obligațiunile de stat cu 24,1%, certificate de trezorerie cu 16,2% în timp ce eurobondurile asigură 8,2% din finanțarea datoriei publice. 21 Produsul intern brut pentru 2011: 578.551,9 milioane lei. 22 Prognoza pentru datoria publică potrivit Strategiei fiscal bugetare 2011-2013 era de 39,5% din PIB. 23 Potrivit datelor estimate de Ministerul de finanțe în raportul privind datoria publică la 31 decembrie 2011. 24 Potrivit metodologiei europene ESA95 38 În ceea ce privește structura pe scadențe a titlurilor de stat nou emise, se remarcă preponderența finanțării pe termen scurt. Astfel, certificatele de trezorerie cu scadenţe de până la 1 an însumează 67% din valoarea împrumuturilor noi. Finanțarea pe termene mai lungi este relativ redusă, obligațiunile pe termen mai mare de 1 an cumulând 33% din valoarea împrumuturilor. Obligațiunile cu scadența de 5 și 10 ani însumează 5,8% și respectiv 4,7% din total, ponderi relativ reduse, dar în creștere față de perioada precedentă. De altfel, se poate observa o creștere a ponderii finanțării statului pe termene mai lungi, favorizată atât de randamentele în scădere, cât și de îmbunătățirea percepției de risc asociată României. Structura pe valute relevă o majorare a ponderii aferentă împrumuturilor în monedă națională la 48,1% în 2011 de la 46,2% în 2010, în timp ce finanțările în euro au înregistrat o ușoară diminuare la 42,5% din total, față de 42,6% la finalul anului precedent. Costul atragerii de resurse noi în monedă națională a cunoscut o evoluție pozitivă, randamentele titlurilor de stat coborând la aproximativ 6% la sfârșitul lui 2011, față de nivelul de 7% înregistrat cu un an în urmă și respectiv 10% în 2009, pe fondul atingerii țintelor fiscale, reducerii primei de risc și a unei lichidități excedentare în sistemul bancar. Pentru a putea previziona evoluția datoriei publice în anii următori, dinamica acesteia ca procent în PIB poate fi descrisă de următoarea relaţie, derivată din constrângerea bugetară intertemporală. unde este stocul datoriei publice în momentul t, desemnează PIB-ul nominal la momentul t, – reprezintă deficitul primar al perioadei t, - ajustările stoc-flux în perioada t, iar unde - rata de creștere a PIB-ului real în perioada t , - rata dobânzii la momentul t, iar - inflaţia în perioada t. În esență, relația ne arată faptul că ponderea datoriei publice în produsul intern brut la momentul t depinde de ponderea din perioada precedentă ajustată cu diferența dintre rata reală a dobânzii și creșterea economică, la care se adaugă deficitul primar al bugetului general consolidat exprimat ca procent din PIB. În condițiile unei rate de creștere economică superioară ratei reale a dobânzii la datoria publică, aceasta din urmă exprimată ca procent din PIB va avea o tendință de scădere chiar și în condițiile unui deficit primar egal cu 0. Prin urmare, este posibilă reducerea datoriei publice ca procent din PIB și în situația în care soldul deficitului bugetului general consolidat înregistrează un surplus primar inferior nivelului cheltuielilor cu 39 dobânzile cu condiția ca rata de creștere economică să fie mai mare decât rata reală a dobânzii aferentă datoriei publice. Coeficientul poate fi interpetat ca rată reală a dobânzii ajustată cu creșterea economică. Graficul 30: Contribuţii la modificarea ponderii datoriei publice în PIB- prognoză 2012-2017 3 2 1 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 -1 -2 Deficit primar -3 Rata reala a dobanzii Cresterea economica Ajustare stoc-flux Modificarea ponderii datoriei publice in PIB Sursa: FMI, calcule Consiliul fiscal Utilizând prognoze pentru factorii determinanţi ai evoluţiei datoriei publice din a patra evaluare a acordului stand-by de tip precaut încheiat cu FMI25, au fost calculate contribuţiile acestora la variaţia ponderii în PIB a datoriei publice, în intervalul 2012-2017. Estimarea pentru nivelul datoriei publice de la 31 decembrie 2011 a fost revizuită la 33,4% (ESA 95), mai redusă decât valoarea din raport, ca urmare a dinamicii peste aşteptări a PIB-ului nominal. Rezultatele obținute depind într-o măsură importantă de prognozele folosite pentru rata reală a dobânzii și rata de creștere a PIB-ului real. O rată reală a dobânzii mai mare decât cea previzionată presupune costuri suplimentare pentru finanțarea datoriei și poate conduce la creșteri ale datoriei raportată la produsul intern brut. De asemenea, o rată de creștere economică mai mică, poate determina o majorare a ponderii datoriei publice față de estimările inițiale. În contextul incertitudinii cu privire la realizarea efectivă a prognozelor, este oportună realizarea unei analize de senzitivitate care să evalueze impactul modificării variabilelor utilizate asupra evoluţiei datoriei publice. 25 Aprobat pe 25 martie 2012 40 Graficul 31: Scenarii de evoluţie a datoriei publice (% din PIB) Sursa: FMI, calcule Consiliul fiscal O creștere economică mai mare decât cea previzionată cu un 1 punct procentual conduce la diminuarea datoriei la 25,93% din PIB în 2017, în timp de o evoluție negativă, caracterizată de o rată de creștere a PIB-ului real mai mică cu 1 punct procentual, coroborată cu o rată reală a dobânzii mai ridicată cu 1 punct procentual, conduce la o reducere faţă de valoarea actuală a ponderii datoriei publice în PIB doar până la nivelul de 31,34%. III.5 Absorbţia fondurilor europene Pentru perioda 2007-2013, România beneficiază de 19,2 miliarde euro prin fonduri europene structurale şi de coeziune. Coordonate prin politica de coeziune a UE, aceste fonduri sunt destinate pentru a sprijini convergenţa ţărilor membre, creşterea competitivităţii şi ocuparea forţei de muncă. 41 Tabelul 5: Situaţia absorbţiei fondurilor structurale pe programe operaţionale (mil. Euro) Total Plăţi decembrie 2011 Rata Absorbtie alocări absorbţie excl. 2007-2013 prefin Total, Prefin Ramb din care: UE Dezvoltare regională 3.726