Raportul anual al Consiliului Fiscal

929,5 513,1 416,4 24,95% 11,18% Mediu 4.512 535,0 351,3 183,6 11,86% 4,07% Transport 4.565 139,8 0,0 139,8 3,06% 3,06% Competitivitate 2.554 405,6 142,9 262,7 15,88% 10,28% Resurse Umane 3.476 841,7 549,7 292,0 24,21% 8,40% Dezvoltarea 208 24,5 5,5 19,1 11,80% 9,17% capacităţii administrative Asistenţă tehnică 170 20,5 1,2 19,4 12,06% 11,38% Total 19.213 2.896,7 1.563,7 1.333,0 15,08% 6,94% Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul Fiscal Cu o rată a absorbţiei de doar 15,08% din bugetul total alocat în decembrie 2011 (24,95% cea mai mare rată în cazul programului operaţional pentru dezvoltare regională şi 3,06% cea mai mică în cazul PO Transport), România se confruntă cu provocări serioase şi riscul de a pierde aceste oportunităţi. Cu doar 139,8 milioane de euro cheltuite până la sfârşitul anului 2011 (circa 3% din alocarea totală pe 2007-2013), POS Transport rămâne cel mai puţin performant program operaţional. Bulgaria, spre exemplu, a absorbit până la finele lui 2011, 22,84% din suma totală disponibilă (circa 94 de milioane euro) pentru infrastructură de transport şi a contractat 86,52%. POR şi POSDRU sunt în continuare programele cele mai performante în absorbţia de fonduri structurale în România. Cu plăţi de 929,5 milioane euro, respectiv 841,7 milioane euro, acestea înregistrează grade de absorbţie de 24,95% şi 24,21%. Este adevărat că în multe state noi membre, absorbţia fondurilor UE a fost destul de lentă după aderare, astfel încât în această privinţă, România nu este atipică. Cu toate acestea, România este deja în al şaselea an în calitate de stat membru al UE, iar fondurile disponibile au o dată limită. 42 Tabelul 6: Absorbţia fondurilor structurale – comparaţie cu alte state membre UE Total alocări Total Total Plăţi martie 2012 Rata Absorbţie 2007-2013 alocări/capita plăţi/capita Mld Euro Mld Euro Euro Euro Estonia 3.4 1.6 46.8% 2540 1190 Letonia 4.5 1.7 36.4% 2032 740 Polonia 67.2 26.4 39% 1759 690 Cehia 26.5 7.0 26.5% 2520 667 Bulgaria 6.7 1.6 24% 889 209 România 19.2 3.3 17.3% 897 155 Ungaria 24.9 8.8 35.3% 2496 881 Lituania 6.8 3.3 48.0% 2088 1002 Slovenia 4.1 1.6 38.3% 2000 767 Slovacia 11.5 3.2 27.8% 2116 587 Sursa: Comisia Europeană Comparativ cu alte state noi membre, gradul de absorbţie slab din România este şi mai evident. Rata medie de absorbţie după cinci ani de la aderare este mult sub media ţărilor din eşantion (17,3% faţă de 33,9%- situaţia în martie 2012). Astfel, până la finele lui 2011, Lituania a utilizat peste 3,3 miliarde de euro, ceea ce înseamnă 48% din fondurile europene de care dispune în perioada 2007-2013. Situaţii similare se înregistrează şi în cazul Estoniei, Polonia, Slovenia şi Letonia, care au reuşit până în prezent să cheltuiască 46,8% (circa 1,6 mld euro), 39%(26,4 mld euro), respectiv 38,3%(1,6 mld euro) din banii alocaţi. Şi în anul 2011, gradul de absorbţie redus al fondurilor europene plasează România pe ultimul loc în clasamentul celor 10 noi state membre ale UE, mult după Bulgaria, penultima ţară clasată (rata ei de absorbţie fiind de 24%). Fondurile UE raportate la numărul de locuitori absorbite de România sunt de asemenea cele mai mici din UE, 155 euro/cap de locuitor faţă de 1.190 euro în Estonia sau 209 euro în Bulgaria. 43 Graficul 32: Absorbţia de fonduri: plăţi şi contractare 2010 2011 Sursa: calcule Consiliul Fiscal În schimb, în anul 2011, se poate constata o îmbunătăţire a procesului de contractare a fondurilor structurale şi de coeziune, rata de contractare fiind de 65%, faţă de 42% în anul 2010. Cu toate acestea, există diferenţe semnificative între cele şapte programe operaţionale, cele mai performante fiind programul operaţional pentru dezvoltarea resurselor umane şi mediu, cu câte 82% sume contractate din total fonduri alocate şi programul operaţional de dezvoltare regională cu 78%. La polul opus se află programul operaţional asistenţă tehnică cu o rată de contractare de doar 35%, având şi cele mai reduse alocări. O performanţă notabilă se înregistrează în domeniul transporturilor, în cadrul căruia contractările au crescut la 38% în 2011 comparativ cu numai 14% din fonduri contractate în anul precedent. În ceea ce priveşte distribuţia fondurilor structurale şi de coeziune necontractate (Graficul 33), cea mai mare sumă, de aproximativ 2,8 miliarde euro se regăseşte în cazul POS transporturi (42% din total), urmată de POS Mediu cu 0,82 miliarde euro (12,3% din total). 44 Graficul 33 : Fonduri structurale necontractate pe programe operaţionale Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul Fiscal Necesitatea îmbunătățirii absorbției fondurilor UE devine mult mai stringentă în contextul schimbării fundamentale de abordare în politica fiscală. În anii următori, ca urmare a noului pact fiscal, spațiul de manevră la nivelul politicii fiscal-bugetare va fi mult mai mic ca în trecut, deficitele bugetare maxime permise fiind mult mai mici. Mai mult, eficiența redusă a stabilizatorilor automați reprezintă o constrângere suplimentară pentru România. În acest context, absorbția fondurilor UE apare ca o soluție de stimulare a economiei în condițiile unui spațiu mult mai limitat la nivelul politicii fiscal bugetare și a dimensiunii reduse a stabilizatorilor automați. Potențialul de multiplicare al cheltuielilor bugetare proprii în cazul proiectelor finanțate din fonduri UE este mult mai mare decât în cazul proiectelor finanțate integral din resurse proprii. Dată fiind cofinanțarea de doar 5% în cazul proiectelor cu finanțare UE, la 1 leu resurse proprii - deficit bugetar - se pot efectua cheltuieli bugetare de 20 lei (absorbția fondurilor UE are impact pe deficitul bugetar doar cu partea de cofinanțare, banii primiți de la UE fiind reflectați și pe venituri și pe cheltuieli), față de o echivalență de 1:1 în cazul proiectelor finanțate integral din resurse proprii. Veniturile din fonduri europene postaderare au înregistrat un nivel de 6,1 miliarde lei, cu 12,3% mai mari decât în anul 2010, şi cu 1,7 mld. RON mai mici decât nivelul programat cu ocazia celei de-a doua rectificări bugetare. Ratarea ţintei poate fi motivată parţial şi de faptul că, din iunie 45 până în decembrie, Comisia Europeană a blocat plăţile pe o axă din Programul Operaţional Regional, după ce a constatat nereguli în achiziţiile publice26. Din păcate, până acum, performanța României în termeni de absorbție a fondurilor UE este foarte slabă. România trebuie să aibă ca prioritate zero creșterea urgentă și substanțială a absorbției fondurilor UE. IV. Poziţia fiscală structurală Stabilitatea finanțelor publice ocupă un loc privilegiat în asigurarea unei bune funcționări a uniunii economice și monetare (UEM). Pactul de stabilitate și creștere (PSC) statuează cadrul de reglementare pentru coordonarea politicilor fiscale naționale în cadrul UEM. Astfel, asigurarea disciplinei financiare reprezintă o condiție obligatorie pentru atingerea unui nivel stabil al prețurilor pe termen mediu și a unei creșteri economice sustenabile. În contextul renunțării la cursul de schimb ca instrument de politică monetară, politicii fiscale, prin intermediul stabilizatorilor automați şi politicii fiscale discreţionare, îi revine un rol fundamental în atenuarea fluctuațiilor economice generate de șocurile asimetrice care pot afecta țările membre ale UEM. Pactul de stabilitate și creștere stabilește ca obiectivul pe termen mediu al pozițiilor bugetare din statele zonei euro să fie aproape de echilibru sau în surplus, situație care ar trebui să le permită să gestioneze fluctuațiile ciclice normale fără depășirea nivelului de referință 3% din PIB pentru deficitul bugetar efectiv. De asemenea, atingerea obiectivului pe termen mediu ar trebui să asigure evoluția rapidă către o situație sustenabilă, generând totodată spațiu fiscal suficient pentru unele măsuri discreționare de politică fiscală, de exemplu creșterea investițiilor în infrastructură. Prin urmare, nivelul maximal de 3% pentru deficitul bugetar efectiv din pactul de stabilitate și creștere nu reprezintă un nivel care poate fi atins în fiecare an, ci doar un plafon care nu poate fi depășit nici în condiții economice adverse. Soldul bugetar efectiv este afectat de fluctuațiile ciclice ale economiei, componentele bugetare fiind influențate de poziția în cadrul ciclului economic. Astfel, în perioadele de expansiune, veniturile bugetare sunt mai mari, micșorând deficitul bugetar, fără ca acest lucru să însemne neapărat o modificare în conduita politicii fiscale ori o îmbunatățire a gradului de colectare. În contextul pactului de stabilitate și creștere, identificarea unei poziții fiscale fundamentale, care să nu depindă de fluctuațiile ciclice ale economiei și care să asigure respectarea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar și în 26 Este vorba de Axa 2 a Programului Operaţional Regional – Îmbunătăţirea infrastructurii regionale şi locale de transport. Deficienţele din sistemul de achiziţii publice se referă la utilizarea unor criterii de selecţie discriminatorii de către autorităţile contractante în selecţia constructorilor, folosirea nejustificată a procedurii accelerate şi lucrări suplimentare contractate ca lucrări similare. 46 caz de recesiune, devine fundamentală pentru respectarea prevederilor pactului și asigurarea unei poziții fiscale sustenabile pe termen mediu și lung. Cu scopul de a consolida supravegherea poziţiilor bugetare şi a întări coordonarea politicilor economice, 25 de țări ale UE au semnat în martie 2012 Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul Uniunii economice și monetare. Cea mai importantă componentă, Compactul fiscal, vizează consolidarea disciplinei fiscale la nivel european prin introducerea unor sancțiuni aplicate într-un mod mai automat și a unei supravegheri mai stricte a statelor membre. În esență, noul tratat include cerința ca bugetele naționale să fie echilibrate sau în surplus, cerință ce va fi îndeplinită dacă deficitul structural anual nu va depăși 0,5 % din PIB. Statele membre vor avea obligația de a introduce această „normă privind un buget echilibrat” în sistemele lor juridice naționale, de preferință la nivel constituțional, iar termenul pentru îndeplinirea acestei obligații este de cel mult un an de la intrarea în vigoare a tratatului. Dacă o ţară membră are datoria publică semnificativ sub 60% din PIB şi riscurile la adresa sustenabilităţii finanţelor publice pe termen lung sunt reduse, ea poate avea un deficit structural mai mare de 0,5% din PIB, dar nu mai mare de 1% din PIB. Neîndeplinirea cerinţei privind soldul structural va declanşa un mecanism automat de corecţie, mecanism stabilit de fiecare stat membru pe baza principiilor propuse de Comisia Europeană. Autoritatea responsabilă cu urmărirea implementării pe plan naţional a regulii privind un buget echilibrat este Curtea Europeană de Justiţie; deciziile acesteia sunt obligatorii şi pot fi urmate de amenzi de până la 0,1% din PIB pentru statele din zona euro, plătite către Mecanismul European de Stabilitate. Compactul fiscal va intra în vigoare și va deveni obligatoriu pentru țările membre ale UEM după ce va fi ratificat de cel puţin 12 state din zona euro. Celelalte țări ale Uniunii Europene vor intra sub incidența Tratatului la momentul adoptării monedei unice sau mai devreme, în măsura manifestării acestei intenții. Identificarea poziției fiscale fundamentale are la bază definirea și calcularea soldului bugetar ajustat ciclic sau structural. În esență, acesta reprezintă acel nivel al soldului bugetar care se obține în condițiile în care economia se află la nivelul său potențial. Astfel, soldul bugetar ajustat ciclic poate fi utilizat pentru a identifica cât din modificările intervenite la nivelul poziţiei fiscal-bugetare (impozite, transferuri, cheltuieli) se datorează condiţiilor economice şi cât deciziilor discreționare de politică fiscal-bugetară adoptate. În practică, soldul bugetar structural se obține prin înlăturarea efectelor ciclului economic asupra finanțelor publice. Astfel, poziția bugetară efectivă este descompusă în două categorii de factori - temporari și permanenți. Schematic, determinarea deficitului structural se bazează pe identitatea: 47  Deficit bugetar efectiv = Deficit bugetar ciclic (stabilizatori automați) + Deficit bugetar structural (politici discreționare) Obiectivele de politică fiscală se pot defini mult mai bine în termeni de sold bugetar ajustat ciclic, asigurând sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice și permițând în același timp stabilizatorilor automați să diminueze fluctuațiile economice. În esență, stabilizatorii automați reflectă faptul că veniturile bugetare și, într-o mai mică măsură, cheltuielile sunt afectate de poziția în cadrul ciclului economic și contribuie la atenuarea fluctuațiilor ciclice. De exemplu, în caz de expansiune, venituri bugetare provenite din taxa pe valoare adăugată, accize, contribuții la asigurări sociale, impozitul pe venit, impozit pe profit şi altele se majorează, diminuând veniturile disponibile ale agenților economici și populatiei, contribuind astfel la temperarea creșterii economice şi la revenirea PIB la nivelul său potenţial. În caz de recesiune, veniturile colectate scad, iar cheltuielile cu indemnizațiile de șomaj cresc, cu impact pozitiv asupra veniturilor firmelor și populaţiei, favorizând astfel revenirea economiei şi întoarcea PIB la nivelul său potenţial. Eficacitatea stabilizatorilor automați depinde de dimensiunea sectorului guvernamental, precum și de elasticitatea veniturilor și cheltuielilor bugetare la variațiile ciclice ale economiei. Cu cât este mai amplă dimensiunea sectorului guvernamental şi cu cât este mai mare modificarea veniturilor și cheltuielilor bugetare la fluctuațiile ciclice ale economiei, cu atât efectul de estompare a acestor fluctuații ca urmare a acţiunii stabilizatorilor automați va fi mai puternic. Criza economică globală a arătat faptul că, în condițiile unor șocuri de cerere importante, politica monetară nu este în măsură să ofere un răspuns suficient de puternic dacă mecanismul de transmisie este obturat de condițiile de pe piețele financiare. Politica fiscală discreționară expansionistă poate fi utilizată în acest caz, în condițiile existenței unui spațiu fiscal adecvat, dar prezintă câteva dezavantaje: necesită un timp relativ îndelungat de implementare, influențat inclusiv de considerente politice, și nu este în mod automat inversată atunci când poziția în cadrul ciclului economic se schimbă. Stabilizatorii automați nu au aceste dezavantaje, dar eficienţa acestora este dependentă de alegerile în materie de politici fiscal-bugetare și instituționale. Spre exemplu, literatura de specialitate arată că eficiența stabilizatorilor automați poate fi crescută în special prin majorarea ponderii sectorului guvernamental sau prin creșterea progresivității impozitării27. Pe parcursul ultimilor ani, deficitul bugetar ajustat ciclic a devenit din ce în ce mai utilizat în formularea de politici economice la nivel european. Înainte de revizuirea pactului de stabilitate 27 A se vedea spre exemplu: Carlo Cottarelli and Annalisa Fedelino, "Automatic Stabilizers and the Size of Government: Correcting a Common Misunderstanding", IMF working paper, WP/10/155, 2010, sau Thomas Baunsgaard and Steven A. Symansky, "Automatic Fiscal Stabilizers", IMF Staff position note SPN/09/23, September 28, 2009 48 și creștere în 2005, deficitul bugetar ajustat ciclic era folosit ca instrument de analiză în evaluarea mai eficientă a poziției fiscale a statelor membre ale uniunii economice și monetare, iar ulterior reformei PSC a devenit punctul central al mecanismului de supraveghere fiscală al uniunii europene. Cerințele cheie în materie de politică fiscală impuse statelor din zona euro sunt exprimate la valori ajustate ciclic și nete de măsuri temporare sau singulare (engl. “one- off”). Utilizarea deficitului bugetar ajustat ciclic nu vizează doar problematica sustenabilității finanțelor publice: variația anuală a acestuia (impulsul fiscal) este și o măsură des folosită în evaluarea impa