Raportul anual al Consiliului Fiscal

ctului politicii fiscal-bugetare asupra cererii agregate. Astfel, un impuls fiscal pozitiv, corespunzător unei creșteri a deficitului ajustat ciclic, reflectă o politică fiscal-bugetară stimulativă, în timp ce un impuls fiscal negativ, corespunzător unei diminuări a deficitului ajustat ciclic, semnalează un caracter restrictiv al politicii fiscal-bugetare. Impulsul fiscal analizat împreună cu poziţia ciclică a economiei permite evaluarea măsurii în care politica fiscal- bugetară se achită de sarcina de stabilizator macroeconomic – acţionând în sensul diminuării presiunilor din partea cererii agregate în perioade de expansiune economică ori în sensul stimulării acesteia în perioade de recesiune. Graficul 34: Rolul stabilizator al politicii fiscale (Politica fiscală contraciclică) Deficitul bugetar structural poate fi estimat prin două abordări alternative. Prima abordare, dezvoltată de Blanchard (1990), constă în estimarea directă a veniturilor și cheltuielilor bugetare ajustate ciclic în urma unor analize de regresie. Mai recent, au fost utilizate în estimare modele de tip SVAR (Dalsgaard și de Serres, 1999) sau modele bazate pe metoda variabilelor neobservabile (Camba-Mendez și Lamo, 2002). Cea de-a doua abordare se bazează pe o procedură în două etape: primul pas constă în estimarea componentei ciclice a soldului bugetar, iar al doilea pas presupune deducerea 49 componentei ciclice din soldul bugetar efectiv, obținându-se astfel soldul bugetar ajustat ciclic sau structural. Pentru a obţine componenta ciclică a balanţei bugetare, sunt necesare următoarele date de intrare: o măsură a poziţiei ciclice a economiei şi, după identificarea componentelor bugetare care răspund la ciclul economic, o măsură a legăturii dintre aceste componente şi poziţia ciclică a economiei. În ceea ce priveşte poziţia ciclică, aceasta este măsurată, în general, de output gap (diferenţa dintre PIB-ul efectiv şi cel potenţial). Legat de componentele bugetare care variază cu ciclul economic, majoritatea veniturilor fiscale fluctuează ciclic şi, pe partea de cheltuieli, indemnizaţiile de şomaj sunt considerate a reprezenta singura categorie afectată de ciclul economic. Legătura dintre ciclul economic şi balanţa bugetară este redată prin coeficienţii de elasticitate, care reprezintă modificările procentuale ale categoriilor de venituri şi cheltuieli identificate la modificările nivelului activităţii economice. Asemenea elasticităţi sunt, de obicei, derivate atât din codurile fiscale naţionale28, cât şi din regresii. Abordarea în doi paşi este folosită în general de instituţii guvernamentale şi internaţionale, printre care se numără şi Comisia Europeană, OECD, Fondul Monetar Internaţional şi Banca Centrală Europeană (metodologia CE este descrisă pe larg în Caseta 1). Metodologiile aplicate de către CE, OECD şi FMI sunt foarte asemănătoare, FMI-ul aplicând unele ipoteze simplificatoare atunci când nu există date suficient de detaliate. O metodologie alternativă este prezentată de Bouthevillain et al. (2001)29, în care estimarea elasticităţilor componentelor bugetare se realizează direct faţă de bazele macroeconomice relevante, şi nu faţă de output gap (de exemplu, elasticitatea veniturilor din TVA faţă de consumul privat), ţinând astfel cont de modificările ce intervin în structura cererii agregate şi la nivelul structurii veniturilor bugetare. În plus, în cazul acestei metode, selecţia componentelor bugetare ce sunt ajustate ciclic este mai riguroasă (mai multe detalii sunt prezentate în Caseta 2). 28 Dacă pentru o categorie de venituri bugetare, modul de taxare este progresiv, elasticitatea acestei categorii la activitatea economică este supraunitară; dacă se poate considera că sistemul de taxare este proporţional, atunci elasticitatea este unitară, şi, cu cât sistemul este mai regresiv, cu atât elasticitatea este mai mică. 29 Bouthevillain et al., “Cyclically adjusted budget balances: an alternative approach”, ECB Working Paper no. 77, September 2001 50  Graficul 35: Determinarea deficitului ajustat ciclic. Abordări alternative Abordarea Abordare Bouthevillain et al. Abordarea OECD, Comisiei Europene, FMI SEBC Componenta ciclică a Output gap variabilelor macroeconomice Elasticităţi ale relevante variabilelor macroeconomice faţă de PIB Elasticităţi ale componentelor de Componenta ciclică a venituri şi variabilelor cheltuieli faţă de macroeconomice Elasticităţi ale variabilele relevante componentelor macroeconomice de venituri şi relevante cheltuieli faţă de variabilele macroeconomice Componenta ciclică a Componenta ciclică a relevante componentelor de componentelor de venituri venituri şi cheltuieli şi cheltuieli bugetare bugetare CASETA 1: Metodologia Comisiei Europene pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic Comisia Europeană foloseşte o metodă relativ simplă şi transparentă pentru determinarea deficitului structural, care constituie un cadru comun de cuantificare a balanţei bugetare ajustate ciclic pentru toate statele membre ale Uniunii Europene. Ideea de bază a metodologiei utilizate de către Comisia Europeană constă în eliminarea componentei ciclice din balanţa bugetară, idee sintetizată prin relaţia de mai jos: , unde reprezintă balanţa bugetară ajustată ciclic în anul t, – balanţa bugetară ca pondere în PIB în anul t, - componenta ciclică, – parametrul de senzitivitate, iar – output gap-ul în anul t (diferenţa dintre PIB-ul actual şi PIB-ul potenţial). Pentru determinarea balanţei bugetare ajustate ciclic, metoda Comisiei Europene presupune trei etape principale. În prima fază se estimează PIB-ul potenţial şi se calculează output gap-ul ca diferenţă între PIB-ul efectiv şi PIB-ul potenţial estimat. A doua etapă presupune determinarea senzitivităţii soldului bugetar la modificarea output gap-ului. În cea de-a treia etapă, balanţa bugetară ajustată ciclic se obţine 51 eliminând componenta ciclică din balanţa bugetară efectivă. Etapa 1. Estimarea PIB-ului potenţial şi determinarea output gap-ului Începând cu luna iulie a anului 2002, pentru determinarea PIB-ului potenţial Comisia Europeană foloseşte metoda funcţiei de producţie. Această metodă de estimare este descrisă pe larg în Caseta 3. Output gap-ul, , este calculat că diferenţă între produsul intern brut efectiv şi PIB-ul potenţial estimat, diferenţa fiind exprimată ca pondere în PIB-ul potenţial. Etapa 2. Estimarea senzitivităţii veniturilor şi cheltuielilor la ciclul economic Pentru a determina componenta ciclică a soldului bugetar, este necesară cuantificarea senzitivităţii veniturilor şi cheltuielilor bugetare la modificarea PIB. În acest sens, se porneşte de la identificarea categoriilor de venituri şi cheltuieli care sunt influenţate de evoluţia ciclului economic. În ceea ce priveşte veniturile, sunt identificate patru categorii de venituri ce depind de ciclul economic: impozitul pe veniturile şi salariile persoanelor fizice (engl. personal income taxes), contribuţiile sociale, impozitul pe profit (engl. corporate income taxes) şi impozitele indirecte. Pe partea de cheltuieli bugetare, singura categorie influenţată de modificările ciclice ale activităţii economice este reprezentată de cheltuielile cu indemnizaţiile de şomaj. Prin urmare, senzitivitatea veniturilor este mai importantă decât cea a cheltuielilor deoarece cheltuielile ce fluctuează în funcţie de ciclul economic deţin o pondere redusă în totalul cheltuielilor bugetare. Astfel, stabilizatorii automaţi acţionează predominant pe partea de venituri a bugetului. Primul pas pentru determinarea senzitivităţii presupune calcularea coeficienţilor de elasticitate pentru componentele bugetului influenţate de evoluţia ciclului economic, aceştia cuntificând modificarea procentuală a categoriilor de venituri şi cheltuieli bugetare raportată la variaţia procentuală a nivelului activităţii economice. Pentru coeficienţii de elasticitate, Comisia Europeană utilizează valorile calculate şi publicate de OECD. Mai departe, elasticitatea totală a veniturilor, notată cu , se obţine prin ponderarea elaticităţii individuale a fiecărei categorii de venituri- , cu ponderea corespunzătoare în veniturile totale30- ( . Elasticitatea cheltuielilor, notată cu , este dată doar de elasticitatea cheltuielilor cu şomajul, , şi se ajustează cu ponderea acestei categorii de cheltuieli în totalul cheltuielilor primare curente ( . Întrucât veniturile şi cheltuielile bugetare se exprimă în general ca procent în PIB, coeficienţii de elasticitate obţinuţi sunt transformaţi în parametri de senzitivitate prin înmulţirea acestora cu ponderea fiecărei variabile în produsul intern brut, astfel: 30 Comisia Europeană calculează ponderile ca medie a valorilor înregistrate în ultimii ani. 52  şi Etapa 3. Determinarea soldului bugetar ajustat ciclic În final, parametrul de senzitivitate este dat de diferenţa dintre indicatorul de senzitivitate a veniturilor şi indicatorul de senzitivitate a cheltuielilor determinaţi în etapa anterioară. Astfel, balanţa bugetară ajustată ciclic se obţine eliminând componenta ciclică a bugetului- din balanţa bugetară efectivă. Spre exemplu, OECD estimează31 parametrii de senzitivitate pentru România ca fiind 0.28 pentru senzitivitatea veniturilor şi -0.02 indicatorul de senzitivitate a cheltuielilor bugetare la ciclul economic, parametrul total de senzitivitate fiind prin urmare 0.3. CASETA 2: Metodologia alternativă din Bouthevillain et al. pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic Premisa care stă la baza metodologiei alternative prezentate în Bouthevillain et al. pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic este aceea că se poate obţine o estimare mai exactă a impactului evoluţiilor macroeconomice asupra soldului bugetar dacă este luată în considerare doar dinamica variabilelor macroeconomice care au o influenţă directă asupra finanţelor publice. Astfel, această metodologie diferă de cea propusă de CE prin faptul că partea ciclică a deficitului bugetar este determinată utilizând componentele ciclice ale anumitor variabile macroeconomice, şi nu componenta ciclică a PIB-ului. Această metodologie poate fi sintetizată prin relaţia de mai jos, componenta ciclică a deficitului bugetar (Bc/Yn) calculându-se astfel: Rj  U Bc Yn         R j ,V j  ln(Vr )  ln(Vr* )     U ,u  ln(u )  ln(u * )  , unde: j  Yn  Yn Rj - Veniturile individuale considerate a fi dependente de ciclul economic U - Cheltuielile cu indemnizația de şomaj 31 Larch,M., Turrini, A., The cyclically-adjusted budget balance in EU Fiscal policy making: a love at first sight turned into a mature relationship, Economic Papers 374, March 2009, EUROPEAN COMMISSION. 53   R ,V j j - Elasticitatea componentei de venituri față de baza macroeconomică specifică  U ,u - Elasticitatea cheltuielilor cu șomajul față de numărul șomerilor ln(Vr)-ln(Vr*) - Componenta ciclică a bazei macroeconomice specifice ln(u)-ln(u*) - Componenta ciclică a numărului șomerilor În determinarea deficitului structural, potrivit metodei alternative Bouthevillain et al., se disting patru etape principale: Etapa 1. Identificarea componentelor bugetare dependente de ciclul economic şi a bazelor macroeconomice relevante: Abordarea consideră că patru categorii de venituri şi o singură categorie de cheltuieli sunt dependente de evoluţia ciclică a economiei. Fiecărei categorii de venituri şi cheltuieli i se asociază ca proxy pentru baza de impozitare o componentă din conturile naţionale, denumită în continuare baza macroeconomică relevantă. Cele cinci variabile fiscale şi bazele macroeconomice relevante sunt prezentate în schema de mai jos: Etapa 2. Estimarea indicatorilor de elasticitate Indicatorii de elasticitate reflectă legătura dintre componenta fiscală şi componenta ciclică a bazei macroeconomice asociate, reprezentând modificarea procentuală a articolelor bugetare generată de modificarea procentuală a bazei alese. Elasticităţile pot fi deduse utilizându-se fie estimări econometrice, fie pornindu-se de la legislaţia 54 care reglementează impunerea în cazul în care sistemul de impozitare este destul de simplu. Abordarea econometrică presupune estimarea unor regresii folosind date anuale, care să identifice relaţia dintre variabilele fiscale şi bazele macroeconomice alese. În acest sens, se pot identifica două specificaţii de bază: 1) Ecuații de regresie de tipul:  ln Rt j      t   ln Vt j  A   , unde Rj t - componenta j de venit Vjt - baza macroeconomică relevantă A - cuantifică impactul măsurilor discreţionare de politică fiscală β - cuantifică elasticitatea venitului/cheltuielii față de baza macro α - termenul liber δ - cuantifică modificarea apărută în trend 2) Specificaţii de tipul error-correction model: cuantifică lag-urile existente în procesul de colectare, dar și efectele anterioare ale șocurilor economice asupra variabilelor fiscale.  ln Rt j = α + β ( lnRjt-1− γlnVjt-1 + φ + δt +... )+ δ1 ΔlnVjt + δ2 ΔlnVjt-1 +A+ ξ , unde γ măsoară relația pe termen lung, iar parametrii δ1, δ2 cuantifică relația pe termen scurt. Analog, aceste două specificaţii se pot folosi şi pentru indemnizaţiile de şomaj faţă de baza macroeconomică relevantă (numărul de şomeri). Estimarea elasticităţilor utilizând metode econometrice are mai multe inconveniente legate în principal de cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească datele de intrare: - seriile de timp anuale trebuie să fie suficient de lungi. - nu sunt întotdeauna disponibile evaluări ale impactului măsurilor discreţionare. - politica fiscală afectează activitatea economică, ceea ce duce la apariţia fenomenului de endogenitate a variabilelor explicative. Având în vedere aceste aspecte, de cele mai multe ori, modelele sunt folosite doar pentru a valida elasticităţile obţinute din analiza legislaţiei fiscale. Etapa 3. Determinarea componentei ciclice pentru fiecare bază macroeconomică relevantă Componentele ciclice corespunzătoare celor cinci baze macroeconomice exprimate în termeni reali sunt determinate cu ajutorul unui filtru HP folosind date anuale și un parametru λ (smoothing parameter) egal cu 30. Această valoare a parametrului λ se bazează pe ipoteza unei lungimi critice a ciclului economic de 8 ani. Efectele de compresie (subestimarea variabilității componentei ciclice) sunt limitate la cel mult 10% din amplitudinea ciclurilor de până la 8 ani. Etapa 4. Determinarea componentei ciclice pentru fiecare element de venituri și cheltuieli Componenta ciclică aferentă fiecărei componente de venituri poate fi calculată utilizându-se 55 următoarea relație (analog, pentru indemnizaţia de şomaj):  , unde: Ric - componenta ciclică a elementului i de venituri Vit - trendul bazei macroeconomice asociate variabilei fiscale i Prin determinarea componentelor ciclice individuale, sunt luate în calcul în mod explicit modificările apărute în structura veniturilor bugetare. Un avantaj al acestei abordări este reprezentat de faptul că impactul modificărilor intervenite în structura cererii agregate şi la nivelul distribuţiei veniturilor asupra soldului bugetar este reflectat în mod explicit. Astfel, această metodologie ia în considerare efectele de compoziţie determinate d