Raportul anual al Consiliului Fiscal

România Consiliul Fiscal  CUPRINS I. Sinteză __________________________________________________________________ 5 II. Evoluţii macroeconomice în anul 2011 ________________________________________ 8 III. Politica fiscal-bugetară în anul 2011 _______________________________________ 12 III.1 Evaluarea obiectivelor, ţintelor şi indicatorilor bugetari ____________________________ 12 III. 2. Veniturile bugetare ___________________________________________________________ 16 III.2.1. TVA și accize _______________________________________________________________________ 17 III.2.2. Impozite directe _____________________________________________________________________ 20 III.2.3. Contribuții sociale ___________________________________________________________________ 24 III.3. Cheltuielile bugetare __________________________________________________________ 26 III.3.1. Cheltuieli de personal și de asistență socială ______________________________________________ 28 III.3.2. Cheltuieli de investiții publice __________________________________________________________ 34 III.3.3. Fondul de rezervă bugetară ___________________________________________________________ 36 III.4. Datoria publică _______________________________________________________________ 38 III.5 Absorbţia fondurilor europene ________________________________________________ 41 IV. Poziţia fiscală structurală ________________________________________________ 46 V. Sustenabilitatea finanţelor publice ____________________________________________ 63 V.1 Companiile de stat – arierate, eficienţă şi impact bugetar ___________________________ 63 V.2 Arieratele bugetului general consolidat _________________________________________ 65 V.3 Colectarea taxelor în România - comparaţii internaţionale _____________________________ 66 V.4 Cheltuielile publice – structură şi sustenabilitate __________________________________ 71 V.5 Evaziunea fiscală____________________________________________________________ 73 VI. Anul 2012 – Perspective şi riscuri __________________________________________ 77 VI.1 Cadrul macroeconomic ______________________________________________________ 77 VI.2 Cadrul fiscal bugetar şi riscuri _________________________________________________ 79 Bibliografie _________________________________________________________________ 81 Anexa 1- Situaţia sumelor alocate din Fondul de Rezervă Bugetară în anul 2011 _________ 83 Anexa 2- GLOSAR DE TERMENI _________________________________________________ 88 1 Lista graficelor şi tabelelor Graficul 1: Prognoze pentru creșterea economică Graficul 2: Contribuția componentelor PIB la creșterea economică Graficul 3: Evoluția prețurilor de consum și deflatorul PIB în 2011 Graficul 4: Evoluţia PIB real 2000-2011 Graficul 5: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente TVA în România Graficul 6: TVA 2011 (mld lei) Graficul 7: Accize 2011 (mld lei) Graficul 8: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente impozitului pe profit în România Graficul 9: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente impozitului pe venit în România Graficul 10: Impozit pe profit 2011 (mld lei) Graficul 11: Impozit pe venit şi salarii (mld lei) Graficul 12: Contribuţii de asigurări sociale 2011(mld lei) Graficul 13: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente CAS în România Graficul 14: Evoluţia trimestrială a veniturilor bugetului general consolidat (mil lei) Graficul 15: Evoluţia trimestrială a cheltuielilor bugetului general consolidat (mil lei) Graficul 16 : Cheltuieli de personal 2011(mld lei) Graficul 17: Câştigul mediu brut în sectorul privat şi public (lei/lună 2005-2011) Graficul 18: Evoluția numărului de personal în sectorul bugetar Graficul 19: Ponderea cheltuielilor cu salarii în total venituri încasate la buget în ţările din UE27 Graficul 20: Asistenţa socială 2011 (mld lei) Graficul 21: Evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetului de asigurări sociale (mld RON) Graficul 22: Ponderea cheltuielilor cu asistență socială în total venituri încasate la buget în ţările din UE27 Graficul 23: Cheltuieli de capital 2011 (mld lei) Graficul 24: Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare 2011 (mld lei) Graficul 25: Cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă 2011 (mld lei) Graficul 26: Ponderea cheltuielilor de investiții publice în veniturile bugetare în ţările UE27 (medie pe perioada 2001-2010) Graficul 27: Cheltuielile cu investiții publice şi calitatea infrastructurii Graficul 28: Total alocări din fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului (mld. lei) Graficul 29: Număr hotărâri de Guvern privind alocări din fondul de rezervă Graficul 30: Contribuţii la modificarea ponderii datoriei publice în PIB- prognoză 2012-2017 2 Graficul 31: Scenarii de evoluţie a datoriei publice (% din PIB) Graficul 32: Absorbţia de fonduri: plăţi şi contractare Graficul 33 : Fonduri structurale necontractate pe programe operaţionale Graficul 34: Rolul stabilizator al politicii fiscale (Politica fiscală contraciclică) Graficul 35: Determinarea deficitului ajustat ciclic. Abordări alternative Graficul 36: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere Graficul 37: Dimensiunea efortului de consolidare 2009-2012 Graficul 38: Modificare în puncte procentuale a soldului bugetar efectiv ca urmare a creşterii output gap cu 1 pp Graficul 39: Relaţia dintre dimensiunea stabilizatorilor automaţi şi povara fiscală ( engl. fiscal burden) Graficul 40: Ponderea arieratelor în cifra de afaceri, companii publice şi private Graficul 41: Structura arieratelor pe tipuri de creditori (%) Graficul 42: Veniturile bugetare şi venituri fiscale (% din PIB, ESA95, 2011) Graficul 43: Venituri din TVA (% din PIB)-2011 Graficul 44: Venituri din contribuţii sociale (% din PIB)-2011 Graficul 45: Evoluţia ponderii cheltuielilor cu asistenţă socială şi salarii în total venituri încasate la buget (%) Graficul 46: Evoluția cheltuielilor cu salarii şi asistenţa socială (inclusiv pensii) în UE27 şi ECE Graficul 47: Deficitul bugetelor de asigurări sociale şi deficitul bugetar total Graficul 48: Calitatea infrastructurii Graficul 49: Cheltuielile cu investiţiile Graficul 50: Prognoze pentru creșterea economică Tabelul 1: Principalii indicatori macroeconomici (diferenţe faţă de prognoză) Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi ale cheltuielilor de personal Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2011 (mld lei) Tabelul 4: Evoluția posturilor ocupate pe ordonatori de credite Tabelul 5: Situaţia absorbţiei fondurilor structurale pe programe operaţionale (mil. Euro) Tabelul 6: Absorbţia fondurilor structurale – comparaţie cu alte state membre UE Tabelul 7: Ponderea companiilor de stat în total economie Tabelul 8: Evoluția arieratelor companiilor de stat (Mld RON) Tabelul 9: Evoluţia trimestrială a arieratelor bugetului general consolidat în anul 2011 ( mil. lei) Tabelul 10: Eficienţa sistemului de taxe şi impozite Tabelul 11: Evoluţia numărului de salariaţi Tabelul 12: Evoluţia evaziunii fiscale la TVA, impozit pe venit şi CAS 3 CASETA 1: Metodologia Comisiei Europene pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic CASETA 2: Metodologia alternativă din Bouthevillain et al. pentru calcularea deficitului bugetar ajustat ciclic CASETA 3: PIB potenţial. Concept şi metode de estimare CASETA 4: Identificarea economiei neobservate în România 4 I. Sinteză Consiliul Fiscal este o autoritate independentă înfiinţată în baza Legii responsabilităţii fiscal- bugetare, care își propune să sprijine activitatea Guvernului și a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare și derulare a politicilor fiscal-bugetare şi să promoveze transparenţa şi sustenabilitatea finanţelor publice. În conformitate cu legea responsabilităţii fiscal-bugetare, Consiliul Fiscal are printre atribuţii publicarea unui raport anual care să analizeze derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent faţă de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară şi bugetul anual, să evalueze tendinţele macroeconomice şi bugetare cuprinse în strategia fiscal-bugetară şi în bugetul anual precum şi obiectivele, ţintele şi indicatorii stabiliţi prin strategia fiscal-bugetară şi prin bugetul anual. După un an 2010 dificil de ajustare fiscal-bugetară, economia românească a înregistrat o creștere economică de 2,5% în 2011, cu un punct procentual mai mare decât estimările, în principal ca urmare a șocului favorabil de ofertă în agricultură. În schimb, perspectivele pentru 2012 indică un avans economic mai slab decât cel estimat iniţial, în principal ca urmare a efectelor înrăutăţirii mediului economic extern, care afectează direct exporturile prin canalul comercial şi, indirect, cererea internă, prin canalul fluxurilor de capital. Bugetul iniţial prevedea reducerea deficitului bugetar la 4,4% din PIB potrivit metodologiei cash și 5%, potrivit ESA95. Execuția bugetară a consemnat un deficit bugetar de 4,12% din PIB în bază cash, ţinta stabilită pentru finele anului 2011 fiind realizată cu o marjă confortabilă de aproximativ 0,3% din PIB. În ceea ce privește deficitul bugetului general consolidat conform ESA 95, clarificarea tratamentului statistic al obligațiilor salariale ale statului față de anumite categorii de salariați din sectorul bugetar apărute în urma unor sentințe judecătorești definitive a implicat depășirea plafonului de 5% din PIB cu 0,2 puncte procentuale. În opinia Consiliului Fiscal, riscurile la adresa evoluţiei indicatorilor macroeconomici sunt îndreptate către un avans economic mai redus față de scenariul de bază. De asemenea, balanţa riscurilor în ceea ce priveşte evoluția execuției bugetare înclină mai degrabă pe partea negativă (un deficit mai mare decât cel proiectat, mai ales în contextul anului electoral 2012). Cele mai mari riscuri pe plan intern se pot materializa dacă angajamentul politic pentru procesul de consolidare fiscală scade, pe fondul unor turbulenţe politice în anticiparea alegerilor programate pentru 2012. Eventualele derapaje de la o politică fiscal-bugetară restrictivă și prudentă (cum ar fi reversarea unor măsuri de austeritate implementate deja) pot conduce la depăşirea ţintelor de deficit bugetar pentru 2012 şi la deteriorarea percepţiei de risc faţă de România. 5 Pe partea pozitivă, o absorbţie mai bună a fondurilor europene nerambursabile şi o încredere îmbunătăţită la nivelul economiei pot conduce la o performanţă economică mai bună decât aşteptările, dublate şi de posibile investiţii străine directe mai mari, atrase de un ritm al reformelor structurale mai alert. În opinia Consiliului Fiscal, în noul context creat de schimbarea de guvern și de configurație a majorității parlamentare survenite recent este necesara o actualizare cu celeritate a strategiei fiscal-bugetare, cu scopul promovării unui cadru fiscal bugetar predictibil, bazat pe reguli și ținte clare. Din perspectiva legii responsabilităţii fiscal bugetare, art. 23 lit. c) prevede drept clauză derogatorie pentru revizuirea cadrului fiscal bugetar schimbarea guvernului. La momentul redactării acestui raport, informaţiile disponibile indicau renegocierea de către noul Guvern cu misiunea FMI şi UE a ţintei de deficit bugetar (la 2.2% din PIB). Chiar şi în cazul revizuirii ascendente a ţintei de deficit bugetar, in opinia Consiliului Fiscal sunt persistente riscuri în ceea ce priveşte atingerea acesteia, având în vedere revizuirea descendentă a proiecţiei de creştere economică, precum şi datele privind execuţia bugetară la finele trimestrului întâi, în condiţiile în care încadrarea în plafonul de deficit s-a produs pe fondul decalării în luna martie a plăţii trimestriale a impozitului pe profit, precum şi a unei recrudescenţe a acumulării de arierate la nivelul bugetului de stat şi al bugetelor locale. Necesitatea îmbunătățirii În anii următori, ca urmare a noului pact fiscal, deficitele absorbției fondurilor UE bugetare maxime permise vor fi mult mai mici, iar absorbția devine mult mai stringentă fondurilor UE apare ca o soluție de stimulare a economiei în în contextul prevederilor condițiile unui spațiu mult mai limitat la nivelul politicii fiscal- compactului fiscal, care vor bugetare și a dimensiunii reduse a stabilizatorilor automați. Din limita spaţiul de manevră păcate, până acum, performanța României în termeni de la nivelul politicii fiscal- absorbție a fondurilor UE este foarte slabă. România trebuie să bugetare în anii următori aibă ca prioritate zero creșterea urgentă și substanțială a absorbției fondurilor UE. În plus, constrângerile bugetare impuse de compactul fiscal reclamă o dată în plus necesitatea îmbunătățirii eficienței cheltuielilor bugetare, în special cele legate de investițiile publice și achizițiile de bunuri și servicii. Eficienţa colectării România are una dintre cele mai mici ponderi în PIB a veniturilor impozitelor rămâne în fiscale (impozite şi contribuţii sociale) dintre țările UE, acestea continuare scăzută reprezentând în 2011 doar 27,2% din PIB, cu 12,4 pp din PIB mai mici decât media europeană. Astfel, la nivelul anului 2011, gradul de eficienţă al taxării în cazul taxei pe valoarea adăugată şi a contribuţiilor sociale – calculat ca raport între rata implicită de impozitare şi cea legală – este printre cele mai reduse din ţările 6  est europene din eşantion, 54% în cazul TVA-ului, faţă de Estonia (82%) sau Bulgaria (71%), şi 61% în cazul contribuţiilor sociale. În aceste condiţii, plusuri semnificative de venituri bugetare pot fi realizate pe seama reducerii evaziunii fiscale. Starea financiară a Ponderea cheltuielilor cu asistența socială în România este sistemului de pensii de stat semnificativă, iar problema deficitului sistemului public de pensii este foarte precară nu este rezolvată: cheltuielile bugetare cu pensiile sunt nesustenabile în raport cu contribuţiile încasate, chiar dacă s-au luat unele măsuri în vederea ameliorării acestei deficienţe (noua lege a pensiilor). Există riscuri importante cu privire la sustenabilitatea pe termen mediu a bugetului de asigurări sociale, iar oportunitatea unor eventuale majorări de cheltuieli sau reduceri de contribuții trebuie analizată numai în contextul identificării unor soluții alternative de reducere a deficitului, în special prin lărgirea bazei de impozitare. 7 II. Evoluţii macroeconomice în anul 2011 Anul 2011 a marcat pentru economia României reintrarea pe o traiectorie de creștere economică, produsul intern brut real înregistrând o majorare de 2,5% după declinul abrupt de 6,6% din 2009 și, respectiv, contracția de 1,6% în 2010. Comparativ cu prognozele inițiale avute în vedere la elaborarea Strategiei fiscal bugetare pentru perioada 2011-2013, dar și cu prognozele din toamna lui 2011 ale Comisiei Europene și ale Comisiei Naționale de Prognoză, creșterea economică a fost mai mare cu un punct procentual, în principal ca urmare a șocului favorabil de ofertă în agricultură, reflectat la nivelul utilizării PIB în consumul privat și variația stocurilor. Graficul 1: Prognoze pentru creșterea economică 6 5.5 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 CE FMI CNP BERD Consens - analisti Sursa: Eastern Europe Consensus Forecasts Contibuțiile principale la creșterea economică înregistrată au revenit formării brute de capital fix (+1,5 pp., corespunzătoare unei creșteri anuale în termeni reali de 6,3%) și variației stocurilor (+1,4 pp.), în condițiile în care creșterea cheltuielilor de consum final ale populației și ale instituțiilor fără scop lucrativ în serviciul gospodăriilor populației au avut o contribuție pozitivă de 0,8 pp. (creștere anuală reală de 1,3%), datorată expansiunii componentei autoconsum și piață țărănească. Contribuții negative au revenit exportului net (-0,8 pp.), în condițiile unei expansiuni mai ridicate în termeni reali a importurilor (+10,5%) decât cea a exporturilor (+9,9%) și, pe fondul ajustărilor de cheltuieli din sectorul public, consumului total al administrațiilor publice (-0,6 pp., corespunzător unei contracții de 3,5% în termeni reali). Pe partea de ofertă, cele mai mari creşteri ale volumului de activitate s-au înregistrat în agricultură, silvicultură și pescuit (+11,3%), industrie (+5%) și construcții (+2,6%), în timp ce evoluţii negative s-au înregistrat în in