Raportul anual al Consiliului Fiscal

1, în contextul creşterii numărului de locuri de muncă create de sectorul privat, în timp ce sectorul public a înregistrat o continuare a reducerilor de personal, dar într-un ritm mult mai lent decât în anii precedenți. De asemenea, la sfârșitul anului 2012, rata șomajului calculată conform criteriilor Biroului Internațional al Muncii a scăzut cu 0,7 pp, respectiv de la 7,4% la 6,7%, în același sens cu evoluția numărului de salariați. În schimb, numărul total de şomeri înregistraţi la ANOFM a crescut de la 461 mii persoane la 493 mii persoane, rata şomajului majorându-se de la 5,12% la 5,59%, această evoluție fiind în contradicție atât cu dinamica ratei șomajului BIM, cât și cu modificarea numărului mediu de salariați din economie. În anul 2012, câştigul salarial mediu brut pe total economie a fost de 2.133 de lei, în creştere cu 5% faţă de anul 2011, iar câştigul salarial mediu net a fost de 1.547 de lei, în creştere cu 4,9%. În condiţiile unei inflaţii medii de 3,3%, nivelul câştigului salarial real s-a majorat cu aproximativ 1,5%. Evoluția pozitivă a salariului mediu pe economie a fost susținută în principal de dinamica câștigurilor din sectorul public (+6,82%) în condițiile în care efectul complet al recuperărilor salariale urmează a fi observat la nivelul anului 2013. În aceeași perioadă, salariile medii din sectorul privat1 au avansat cu 4,5%, dinamica acestora fiind afectată de constrângerile existente pe piața muncii și de câștigurile de productivitate. Evoluțiile principalilor indicatori macroeconomici în 2012 față de prognozele care au stat la baza Strategiei fiscal bugetare 2012-2014 sunt sintetizate în tabelul de mai jos: Tabelul 1: Principalii indicatori macroeconomici (diferenţe faţă de prognoză) SFB 2012-2014 Efectiv 2012 - modificare procentuală faţă de anul anterior - Produsul intern brut Produsul intern brut (mil. lei) 588.940,0 587.499,4 Produsul intern brut real 3,5-4,0 0,7 Deflatorul PIB 4,3-4,8 4,8 Utilizarea PIB Consumul individual efectiv al gospodăriilor 3,2-3,6 1,1 Cheltuiala pentru consumul final al populației 3,4-4,0 1,0 1 Sectorul privat este aproximat eliminând sectoarele administrație publică și apărare, învățământ și sănătate și asistență socială. 18  Cheltuiala pentru consumul individual al 1,4 1,6 administrației publice Consum colectiv efectiv al administrației publice 1,5 2,4 Formare brută de capital fix 5,3-5,8 4,9 Exporturi (volum) 9,7 -3,0 Importuri (volum) 8,3 -0,9 Rata inflaţiei Decembrie 2012 3,0 4,95 Medie anuală 3,5 3,33 Piaţa muncii Rata şomajului (sf. per.) 4,5 5,59 Număr mediu de salariaţi 1,0 1,9 Câştigul salarial mediu brut 4,9 5,0 Sursa: Institutul Naţional de Statistică, Comisia Naţională de Prognoză III. Politica fiscal-bugetară în anul 2012 III.1 Evaluarea obiectivelor, ţintelor şi indicatorilor bugetari Conform articolului 48, alineatul 2, din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare (LRFB) nr. 69/2010, Raportul anual al Consiliului fiscal trebuie să conţină „o analiză cu privire la derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent faţă de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară şi bugetul anual” şi să includă: a) evaluarea tendinţelor macroeconomice şi bugetare cuprinse în strategia fiscal-bugetară şi în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; b) evaluarea obiectivelor, ţintelor şi indicatorilor stabiliţi prin strategia fiscal-bugetară şi prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanţei Guvernului şi a modului cum au fost respectate principiile şi regulile prevăzute de prezenta lege în anul bugetar precedent; d) opiniile şi recomandările Consiliului fiscal în vederea îmbunătăţirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent, în conformitate cu principiile şi regulile prevăzute de prezenta lege. Bugetul general consolidat aferent anului 2012 a avut în vedere un obiectiv de deficit bugetar de 1,9% din PIB (standarde cash), semnificativ mai ambiţios decât nivelul de 3% asumat în strategia fiscal-bugetară aprobată de Guvern în luna august 2011, în pofida revizuirii descendente semnificative a cadrului macroeconomic. Consiliul fiscal remarca, în opinia sa 19 asupra proiectului de buget, lipsa unui angajament ferm față de această nouă ţintă, în condiţiile în care era prevăzută explicit posibilitatea majorării acesteia pe parcursul anului pentru a acomoda creșterea cheltuielilor de personal în vederea reîntregirii salariilor personalului bugetar. De altfel, această intenție s-a și materializat pe parcursul anului, noua țintă de deficit stabilită cu ocazia primei rectificări bugetare din august 2012 fiind de 2,25% din PIB. La nivelul deficitului bugetar potrivit ESA95, ținta a rămas nemodificată, respectiv obținerea unui deficit mai mic de 3% din PIB care să asigure ieşirea din procedura de deficit excesiv. Execuția bugetară finală a consemnat îndeplinirea țintei de deficit potrivit metodologiei ESA95, creându-se premisele ieșirii României din procedura de deficit excesiv inițiată în 2009. La nivelul execuției bugetare în standarde cash, deficitul bugetar înregistrat s-a situat la un nivel de 2,5% din PIB, depășirea țintei inițiale având loc în principal ca urmare a nerealizării veniturilor din fonduri europene în condițiile continuării finanțării proiectelor începute, dar și ca urmare a unor cheltuieli cu bunurile și serviciile semnificativ mai ridicate față de proiecția inițială. Din perspectiva regulilor politicii fiscal-bugetare, plafoanele nominale în care trebuiau să se încadreze în 2012 soldul bugetului general consolidat, cheltuielile totale ale acestuia (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), precum și cheltuielile de personal au fost stabilite prin Legea 291/2011 (a se vedea Tabelul 2 de mai jos). Execuția bugetară confirmă respectarea plafoanelor pentru toți indicatorii mai sus menționați. Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi ale cheltuielilor de personal Lege 291/2011 Execuție 2012 din care: din care: Soldul Cheltuieli Soldul Cheltuieli Cheltuieli de Cheltuieli de BGC totale* BGC totale* personal personal milioane lei -17.675,2 203.084,2 42.500 -14.774,1 199.500,5 40.798,8 % din PIB -3% 34,48% 7,20% -2,51% 33,96% 6,94% * Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Prima rectificare bugetară, aprobată în august 2012, a menținut relativ constantă proiecția privind încasările bugetare totale (-80,1 mil. lei, excluzând impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget), dar a consemnat modificări importante în structura veniturilor bugetare. Astfel, creşterile prognozate pentru încasările din impozitul pe venit și salarii (+1.957,8 mil. lei), TVA (+1.668 mil. lei), alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii (+907,3 mil. lei) au fost integral anulate de diminuarea proiecției privind veniturile din fonduri europene (-1.859 mil. lei), veniturile nefiscale (-1.386,4 mil. lei), accize (-797,5 mil. lei) și venituri din capital (-578,5 mil. lei). Cheltuielile totale au fost majorate cu 2.369 mil. lei față de programul inițial, concomitent cu modificarea deficitului bugetar de la 1,9% la 2,25% din PIB, cele mai mari creșteri fiind localizate la nivelul capitolelor „cheltuieli de personal” (+1.155,6 mil. 20 lei pentru a permite o nouă etapă de recuperare a reducerilor salariale din sectorul bugetar operate în 2010), „bunuri și servicii” (+1.037,4 mil. lei alimentate pe partea de venituri bugetare în principal din taxa clawback, avans motivat în principal de plata arieratelor din sectorul sanitar), „cheltuieli cu dobânzile” (+1 miliard de lei ca urmare a creșterii costurilor împrumuturilor, a deciziei de majorare a rezervelor din Trezorerie precum și a deprecierii leului). Diminuări de cheltuieli au avut loc în cadrul categoriilor „proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile postaderare” (-772,2 mil. lei), „cheltuieli aferente programelor cu finanțare rambursabilă” (-416,2 mil. lei), „cheltuieli de capital” (-196 mil. lei). Comparativ cu parametrii aprobați în contextul primei rectificări bugetare, cea de-a doua rectificare a prevăzut o majorare a veniturilor și cheltuielilor bugetului general consolidat cu 1,95 miliarde lei, menținând nemodificată ținta de deficit bugetar la 13,6 miliarde lei, respectiv 2,25% din PIB. Din aceste diferențe, 450 de milioane de lei erau explicate de influența unei noi scheme de stingere în lanț a obligațiilor restante față de buget (cu impact identic la nivelul veniturilor și cheltuielilor totale). Dincolo de impactul schemei de compensare mai sus menționate, revizuirea ascendentă a veniturilor bugetare a fost de 1,5 miliarde lei și s-a datorat primei tranșe (0,91 miliarde lei) din sumele aferente contravalorii închirierii benzilor de frecvență de către operatorii de telefonie mobilă, căreia i s-a adăugat un impact pozitiv net la nivelul celorlalte categorii de venituri de 0,59 miliarde lei. Această ultimă sumă reflectă încasări suplimentare având drept surse veniturile nefiscale (+0,9 miliarde lei, provenite în principal din revizuirea ascendentă cu 0,69 miliarde de lei a estimării privind vărsămintele din profitul BNR), taxa clawback (+0,36 miliarde lei) și accize (+0,21 miliarde lei), care compensează reduceri ale estimărilor privind încasările din TVA (-0,69 miliarde lei), impozitul pe venit și salarii (-0,36 miliarde de lei) și venituri de capital (-0,1 miliarde lei). Ajustate pentru impactul schemei de stingere în lanț a obligațiilor restante față de buget mai sus menționate (+0,45 miliarde lei, din care 0,25 miliarde lei pe bunuri și servicii și 0,2 miliarde lei pe cheltuieli de capital), cheltuielile totale au fost majorate față de cele din prima rectificare cu 1,5 miliarde lei. Majorarea s-a datorat în principal revizuirii ascendente semnificative a cheltuielilor aferente programelor finanțate din fonduri europene post-aderare (+2,27 miliarde lei), căreia i s-a adăugat un plus de cheltuieli la nivelul categoriei „bunuri și servicii” (+0,4 miliarde lei), justificat de utilizarea încasărilor suplimentare din taxa clawback în sistemul public de sănătate; aceste majorări de cheltuieli sunt compensate parțial de reducerea cu 0,83 miliarde lei a cheltuielilor de capital și cu 0,25 miliarde lei a categoriei „alte transferuri”. Opinia formulată de Consiliul fiscal cu prilejul primei rectificări bugetare a consemnat încălcarea regulilor ce privesc rectificările bugetare statuate de art. 9 alin. 2 și art. 16 ale Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010; cu toate acestea, trebuie menționat că LRFB prevede în art. 23 lit. c) drept clauză derogatorie pentru revizuirea cadrului fiscal bugetar 21 schimbarea guvernului. De asemenea, cu ocazia celei de-a doua rectificări bugetare operate în octombrie 2012, a avut loc o majorare suplimentară față de nivelul din prima rectificare a cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat, excluzând asistenţa financiară din partea Uniunii Europene şi a altor donatori (cu 1,95 miliarde lei), ceea ce implică o nouă derogare de la prevederile art. 16 al LRFB. Consiliul fiscal își manifestă îngrijorarea în legătură cu recursul persistent la instituția derogării pentru a eluda regulile statuate de LRFB, acest lucru afectând negativ credibilitatea acestora. Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2012 este prezentată în Tabelul 3. Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2012 (mld. lei) SFB 2012- Program Prima A doua Execuţie 2014 iniţial rectificare rectificare 2012 Venituri Totale 199,7 193,8 193,7 195,2 190,9 Venituri fiscale 112.6 108,8 112,3 112,8 111,9 Contribuţii asigurări 51,3 50,9 51,1 51,0 51,3 Fonduri UE post-aderare, pre- aderare și asistență financiară 14,3 13,5 11,8 12,0 8,4 din partea altor donatori Cheltuieli Totale, din care: 217,4 205,0 207,4 208,9 205,7 Cheltuieli curente 193,2 185,4 188,3 190,9 189,3 Cheltuieli de capital 24,3 21,0 20,8 20,0 18,7 Deficit bugetar -17,7 -11,2 -13,7 -13,7 -14,8 Sursa: Ministerul Finanțelor Publice Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare Rezultatele execuției bugetare din anul fiscal 2012 au infirmat parțial prognozele din cea de-a doua rectificare, atât veniturile cât și cheltuielile înregistrând evoluții nefavorabile. Pe partea de venituri, diferența față de nivelul scontat de încasări a fost de circa 4,3 miliarde lei, în principal ca urmare a performanței foarte slabe a absorbției de fonduri europene (-3,6 miliarde lei) și a nerealizării în totalitate a veniturilor fiscale ca urmare a avansului economic sub așteptări (-0,9 miliarde lei). În ceea ce privește cheltuielile, acestea s-au redus doar cu 3,1 miliarde lei, principalele categorii la nivelul cărora s-au înregistrat diminuări fiind cheltuielile de capital (-1,3 miliarde lei), asistență socială (-0,75 miliarde lei), dobânzi (-0,5 miliarde lei), cheltuieli aferente programelor cu finanțare rambursabilă (-0,3 miliarde lei). În aceste condiții, ținta de deficit potrivit metodologiei cash a fost ratată cu 1,1 miliarde de lei, cauza principală fiind reprezentată de continuarea finanțării din fonduri proprii a proiectelor susținute în principal din fonduri europene, în condițiile suspendării plăţilor de către Comisia Europeană în cazul mai multor programe operaționale. Cheltuielile cu bunurile și serviciile s-au situat încă o dată peste nivelul bugetat (+860 de milioane față de nivelul din prima rectificare și +2.293 milioane de lei față de nivelul bugetat inițial), evidențiind deficiențe majore în procesul de programare 22 bugetară, imposibilitatea de a rezolva cauzele structurale care conduc la apariția de arierate și posibil o tendință de externalizare a unor servicii în cadrul autorităților centrale și locale afectate de reduceri de personal. În ceea ce privește execuția bugetară potrivit ESA95, anul 2012 a consemnat reducerea cu 2,7 puncte procentuale de PIB a deficitului bugetar, respectiv de la 5,6% la 2,9% din PIB. Având în vedere faptul că bugetul din anul 2011 a inclus o componentă excepțională pe partea de cheltuieli de 1,2% din PIB aferentă obligațiilor salariale ale statului față de anumite categorii de salariați din sectorul bugetar investite cu titlu executoriu în urma unor sentințe judecătorești definitive, în timp ce în anul 2012 această componentă a reprezentat circa 0,2% din PIB, iar dimensiunea ajustării efective a fost de aproximativ 1,7% din PIB, ceea ce reflectă oricum un ritm alert al procesului de consolidare fiscală. Reducerea deficitului bugetar potrivit ESA95 în 2012 a avut loc în principal pe seama diminuării formării brute de capital fix (investiţii) cu 0,8% din PIB față de anul 2011 și a scăderii cheltuielilor cu asistența socială ca pondere în PIB cu 0,8% în condițiile în care veniturile s-au micșorat ca pondere în PIB cu 0,3 puncte procentuale. Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA95 de la 9% din PIB în 2009 la 2,9% din PIB în 2012. Astfel, au fost create premisele ieșirii din procedura de deficit excesiv în con