Raportul anual al Consiliului Fiscal

ţiuni  În plus, faţă de PSC revizuit, financiare (depozit purtător de sancţiunile financiare pot fi dobândă de 0,2% din PIB) dacă nici o impuse de către Curtea acţiune efectivă nu a fost luată Europeană de Justiţie dacă regula echilibrului bugetar şi mecanismul de corecţie nu sunt corect introduse în legislaţia naţională 63   Aprobarea automată (a sancţiunii) – în afara cazului în care Consiliul European respinge recomandarea Comisiei prin majoritate calificată a statelor membre din zona euro, cu excepţia statului în discuţie Sursa: BCE Pe parcursul ultimilor ani, deficitul bugetar ajustat ciclic a devenit din ce în ce mai utilizat în formularea de politici economice la nivel european. Înainte de revizuirea PSC în 2005, deficitul bugetar ajustat ciclic era folosit ca instrument de analiză în evaluarea mai eficientă a poziției fiscale a statelor membre ale UEM, iar ulterior reformei PSC a devenit un punct de referinţă al mecanismului de supraveghere fiscală al Uniunii Europene. Cerințele cheie în materie de politică fiscală impuse statelor din zona euro sunt exprimate la valori ajustate ciclic și nete de măsuri temporare și/sau singulare (engl. one-off). Utilizarea deficitului bugetar ajustat ciclic nu vizează doar problematica sustenabilității finanțelor publice: variația anuală a acestuia (impulsul fiscal) este și o măsură des folosită în evaluarea impactului politicii fiscal-bugetare asupra cererii agregate. Astfel, un impuls fiscal pozitiv, corespunzător unei creșteri a deficitului ajustat ciclic, reflectă o politică fiscal-bugetară stimulativă, în timp ce un impuls fiscal negativ, corespunzător unei diminuări a deficitului ajustat ciclic, semnalează un caracter restrictiv al politicii fiscal-bugetare. Impulsul fiscal analizat împreună cu poziţia ciclică a economiei permite evaluarea măsurii în care politica fiscal- bugetară se achită de sarcina de stabilizator macroeconomic – acţionând în sensul diminuării presiunilor din partea cererii agregate în perioade de expansiune economică ori în sensul stimulării acesteia în perioade de recesiune. Graficul 36: Rolul stabilizator al politicii fiscale (Politica fiscală contraciclică) 64 Identificarea poziției fiscale fundamentale are la bază definirea și calcularea soldului bugetar ajustat ciclic sau structural. Cei doi indicatori sunt asemănători, diferenţa constând în eliminarea din cadrul soldului bugetar ajustat ciclic a măsurilor temporare şi a celor singulare (engl. one-off). În esență, soldul bugetar ajustat ciclic reprezintă acel nivel al soldului bugetar care se obține în condițiile în care economia se află la nivelul său potențial. Astfel, acesta poate fi utilizat pentru a identifica cât din modificările intervenite la nivelul poziţiei fiscal-bugetare (impozite, transferuri, cheltuieli) se datorează condiţiilor economice şi cât deciziilor discreționare de politică fiscal-bugetară adoptate. În practică, poziția bugetară efectivă este descompusă în două categorii de factori - temporari și permanenți. Schematic, determinarea deficitului ajustat ciclic se bazează pe identitatea: Deficit bugetar efectiv = Deficit bugetar ciclic (stabilizatori automați) + Deficit bugetar ajustat ciclic (politici discreționare) Obiectivele de politică fiscală se pot defini mult mai bine în termeni de sold bugetar ajustat ciclic, asigurând sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice și permițând în același timp stabilizatorilor automați să diminueze fluctuațiile economice. În esență, stabilizatorii automați reflectă faptul că veniturile bugetare și, într-o mai mică măsură, cheltuielile sunt afectate de poziția în cadrul ciclului economic și contribuie la atenuarea fluctuațiilor ciclice. De exemplu, în caz de expansiune, veniturile bugetare provenite din taxa pe valoare adăugată, accize, contribuțiile la asigurări sociale, impozitul pe venit, impozitul pe profit şi altele se majorează, diminuând veniturile disponibile ale agenților economici și populației, contribuind astfel la temperarea creșterii economice şi la revenirea PIB la nivelul său potenţial. În caz de recesiune, veniturile colectate scad, iar cheltuielile cu indemnizațiile de șomaj cresc, cu impact pozitiv asupra veniturilor firmelor și populaţiei, favorizând astfel revenirea economiei şi întoarcerea PIB la nivelul său potenţial. Eficacitatea stabilizatorilor automați depinde de dimensiunea sectorului guvernamental, precum și de elasticitatea veniturilor și cheltuielilor bugetare la variațiile ciclice ale economiei. Cu cât este mai amplă dimensiunea sectorului guvernamental şi cu cât este mai mare modificarea veniturilor și cheltuielilor bugetare la fluctuațiile ciclice ale economiei, cu atât efectul de estompare a acestor fluctuații ca urmare a acţiunii stabilizatorilor automați va fi mai puternic. Criza economică globală a arătat faptul că, în condițiile unor șocuri de cerere importante, politica monetară nu este în măsură să ofere un răspuns suficient de puternic dacă mecanismul de transmisie este obturat de condițiile de pe piețele financiare. Politica fiscală discreționară expansionistă poate fi utilizată în acest caz, în condițiile existenței unui spațiu fiscal adecvat, dar prezintă câteva dezavantaje: necesită un timp relativ îndelungat de implementare, influențat inclusiv de considerente politice, și nu este în mod automat inversată atunci când poziția în cadrul ciclului economic se schimbă. Stabilizatorii automați nu au aceste dezavantaje, dar 65 eficienţa acestora este dependentă de alegerile în materie de politici fiscal-bugetare și instituționale. Spre exemplu, literatura de specialitate arată că eficiența stabilizatorilor automați poate fi crescută în special prin majorarea ponderii sectorului guvernamental sau prin creșterea progresivității impozitării17. În România, în perioada de creştere economică rapidă dinaintea declanșării crizei financiare, impulsul fiscal a fost pozitiv, contribuind la supraîncălzirea economiei şi accentuând astfel dezechilibrele acumulate în economie (Graficul 37). În plus, prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre-criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost anulată de politica discreţionară prociclică. Graficul 37: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere Sursa: AMECO, calcule Consiliul Fiscal 17 A se vedea spre exemplu: Carlo Cottarelli and Annalisa Fedelino, „Automatic Stabilizers and the Size of Government: Correcting a Common Misunderstanding", IMF working paper, WP/10/155, 2010, sau Thomas Baunsgaard and Steven A. Symansky, „Automatic Fiscal Stabilizers", IMF Staff position note SPN/09/23, September 28, 2009. 66 În perioada 2009-2012, deficitul bugetar structural a scăzut de la 9,5% din PIB la 2,7%, ritmul de ajustare de 1,7 puncte procentuale pe an fiind unul foarte rapid (vezi Graficul 37); în acelaşi timp, trebuie avut în vedere și faptul că nivelul de pornire a fost unul ridicat, care a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale. Ajustarea s-a realizat preponderent pe partea de cheltuieli, reforme structurale fiind promovate în special în domeniul salarizării personalului bugetar, sistemului public de pensii şi programării bugetare. În cazul veniturilor, cea mai importantă măsură a fost reprezentată de creşterea cotei standard a TVA de la 19 la 24% începând cu iulie 2010. Efortul de ajustare structurală propus pentru anii 2013 și 2014 apare ca fiind semnificativ mai redus decât cuantumul acestuia în perioada 2010 – 2012, nivelul său cumulat pe doi ani (circa 1,3 pp de PIB) fiind similar cu cel realizat pe parcursul anului 2012. Având în vedere ipotezele formulate pentru evoluția PIB potențial în Programul de Convergență 2013-2016 – de altfel extrem de apropiate de cele ale Comisiei Europene (creștere de 2,1% în 2013, urmată de o accelerare la 2,6% în anul următor), traiectoria proiectată a dinamicii PIB real efectiv implică o lărgire continuă a deficitului de cerere (engl. output gap) până în anul 2015 (până la un nivel de 3,1% din PIB potențial), urmată de o relativă stabilizare în 2016. În aceste condiții, dimensiunea componentei ciclice negative a soldului bugetar este preconizată a crește comparativ cu punctul de pornire, ceea ce implică faptul că ajustarea deficitului structural va fi superioară celei a deficitului bugetar propriu-zis. Propunerea Comisiei Europene pentru atingerea obiectivului pe termen mediu este mai puțin ambițioasă față de cea a autorităților române care vizează îndeplinirea acestei ținte la orizontul anului 2014. Astfel, CE apreciază drept adecvat un pas de ajustare structurală ceva mai redus, nivelul de 1% din PIB pentru deficitul structural urmând să fie atins în 2015. La nivelul ajustării cumulate estimate pentru perioada 2009-2012, cea întreprinsă de România este a doua cea mai ambițioasă din Uniunea Europeană – graficul de mai jos relevă însă că dimensiunea acesteia este direct proporțională cu dimensiunea dezechilibrului fiscal structural inițial (din 2008). 67 Graficul 38: Dimensiunea efortului de consolidare 2009-2012 CY 6.00 Efort de consolidare cumulat 2009-2012 (% în 4.00 FI LU UK NL DK 2.00 ES BE SE PT SK BG .00 IE AT FR PL DE SI -2.00 PIB) MT LT IT CZ HU -4.00 EE y = 0.6941x + 1.4792 RO LV R² = 0.5284 -6.00 -8.00 GR -10.00 -10.00 -8.00 -6.00 -4.00 -2.00 .00 2.00 Sold bugetar structural 2008 (% în PIB) Sursa: AMECO, calcule proprii Se poate demonstra şi teoretic şi empiric faptul că pe termen mediu şi lung (pe durata unui ciclu economic complet), deficitul efectiv mediu este egal cu deficitul structural mediu, iar media deficitului ciclic este 0. Prin asumarea unei ţinte de deficit structural maxim de 1% din PIB, România îşi asumă obligaţia ca deficitul bugetar efectiv, ca medie pe parcursul unui ciclu economic (şi media pe un orizont lung de timp), să fie de maxim 1% din PIB, ceea ce va însemna faţă de standardele istorice (4,2% din PIB media deficitului structural în perioada 2002-2012) un deficit bugetar mult mai mic şi un spaţiu de „manevră" mult redus. Datorită unor stabilizatori automaţi relativ slabi (a se vedea Graficul 38), România ar putea avea nevoie de posibilitatea aplicării unor stimuli fiscali discreţionari (deficit structural mai mare) mai puternici în perioade de recesiune pentru a ajuta economia să iasă mai repede din recesiune şi a o readuce la potenţial. Graficul 39 sugerează că dimensiunea stabilizatorilor automați este explicată în bună măsură de un efect de scală – respectiv de ponderea în PIB a veniturilor fiscale (inclusiv contribuții sociale). Alți factori ce pot explica dimensiunea acestora sunt structura pe tipuri de taxe a veniturilor fiscale (veniturile din impozitul pe profit, de exemplu, prezintă de regulă o sensibilitate semnificativ mai ridicată în raport cu poziția ciclică a economiei), dar și gradul de progresivitate al impozitului pe venit. Trebuie însă precizat că Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare este flexibil în această privință, în condițiile în care permite în 68 mod explicit deviații temporare de la OTM atunci când economia se confruntă cu o contracție economică severă. Graficul 39: Modificare în puncte procentuale a soldului bugetar efectiv ca urmare a creşterii output gap cu 1 pp* 0.7 0.65 0.6 0.49 0.5 0.4 0.3 0.3 0.5 0.48 0.2 0.28 0.1 0 -0.15 -0.01 -0.02 -0.1 -0.2 NL EL ES EE LU PT IT HU PL IE DK EU-27 LV LT FR SI AT FI SE CY MT DE BE BG SK RO CZ UK Cheltuieli Venituri Sold bugeta