Raportul anual al Consiliului Fiscal

erii stocului datoriei publice, valoarea finală a acestui capitol de cheltuieli fiind mai mare decât cea proiectată în bugetul inițial, în pofida scăderii randamentelor titlurilor de stat pe parcursul anului. Efectul favorabil al diminuării costurilor de finanțare a fost însă anulat de către deprecierea nominală a leului față de principalele valute, în condițiile în care peste jumătate din datoria publică este denominată în monedă unică europeană, precum și de decizia Ministerului de Finanțe de a majora rezervele de lichiditate din Trezorerie, cu scopul finanțării în avans a deficitului bugetar şi a crea un tampon de siguranţă pentru condiţii adverse în pieţele financiare. Datoria publică a continuat să se majoreze și în 2012, ponderea acesteia în produsul intern brut crescând, potrivit metodologiei europene ESA95, la 37,8%15 de la nivelul de 34,7% înregistrat la sfârșitul anului 2011, în contextul unui deficit bugetar de 2,9% din PIB. Ritmul de creștere al datoriei publice s-a diminuat în pofida avansului economic sub așteptări, aceasta temperându-și avansul la 3,1 puncte procentuale din PIB față de 4,2 pp în 2011 pe fondul reducerii semnificative a deficitului bugetar, al diminuării dobânzii plătite pentru atragerea de împrumuturi și al unui deflator al PIB ușor mai ridicat decât valoarea prognozată. Potrivit metodologiei naționale, datoria publică s-a majorat la 41% din PIB la sfârșitul anului 2012 față de 40,1% în 2011 și 37,9% în 2010. Datoria publică guvernamentală16 reprezintă 93,23% din total, comparativ cu 92,71% în 2011, în timp ce ponderea datoriei publice locale este de 6,77%, în scădere față de nivelul de 7,29% din anul precedent. Împrumuturile de stat deţin ponderea cea mai mare în totalul datoriei publice, cumulând 34,5% din total, fiind urmate de obligațiunile de stat cu 32,1%, eurobonduri cu 14% și certificate de trezorerie prin care se asigură 12% din finanțarea datoriei publice. În ceea ce privește structura pe scadențe a titlurilor de stat nou emise, se remarcă modificări substanțiale față de anul precedent, Ministerul de Finanțe reușind să atragă într-o mai mare măsură resurse pe un termen mai îndelungat. Astfel, certificatele de trezorerie cu scadenţe de până la 1 an însumează în 2012 doar 47% din valoarea împrumuturilor noi, față de 67% în 2011 în timp ce ponderea finanțării pe termene mai lungi a avansat semnificativ, obligațiunile pe termen mai mare de 1 an cumulând 53% din valoarea împrumuturilor. Creșterea ponderii finanțării statului pe termene mai lungi a fost favorizată atât de randamentele în scădere, cât și de îmbunătățirea percepției de risc asociată României. 15 Potrivit datelor estimate de Ministerul de Finanțe în raportul privind datoria publică la 31 decembrie 2012. Produsul intern brut pentru 2012: 587.499 milioane lei. 16 Potrivit metodologiei europene ESA95. 51 Structura pe valute relevă o diminuare ușoară a ponderii aferentă împrumuturilor în monedă națională la 41,2% în 2012 de la 42,3% în 2011, în timp ce finanțările în euro și-au menținut importanța relativă la aproximativ 47,5% din total. Împrumuturile contractate de stat de pe piața americană au determinat creșterea ponderii finanțărilor în dolari de la 2,9% în 2011 la 5,5% în 2012. Costul atragerii de resurse noi în monedă națională a cunoscut o evoluție pozitivă, randamentele titlurilor de stat coborând la aproximativ 6% la sfârșitul lui 2012, față de nivelul de 7% înregistrat cu un an în urmă, pe fondul atingerii țintelor fiscale, reducerii primei de risc și a unei lichidități excedentare pe piețele financiare. Pentru a putea previziona evoluția datoriei publice în anii următori, dinamica acesteia ca procent în PIB poate fi descrisă de următoarea relaţie, derivată din identitatea bugetară. ( ) unde este stocul datoriei publice în momentul t, desemnează PIB-ul nominal la momentul t, – reprezintă deficitul primar al perioadei t, - ajustările stoc-flux în perioada t, iar ( ) ( ) unde - rata de creștere a PIB-ului real în perioada t , - rata dobânzii la momentul t, iar - inflaţia în perioada t. În esență, relația ne arată faptul că ponderea datoriei publice în produsul intern brut la momentul t depinde de ponderea din perioada precedentă ajustată cu diferența dintre rata reală a dobânzii și creșterea economică, la care se adaugă deficitul primar al bugetului general consolidat exprimat ca procent din PIB. În condițiile unei rate de creștere economică superioară ratei reale a dobânzii la datoria publică, aceasta din urmă exprimată ca procent din PIB va avea o tendință de scădere chiar și în condițiile unui deficit primar egal cu 0. Prin urmare, este posibilă reducerea datoriei publice ca procent din PIB și în situația în care soldul deficitului bugetului general consolidat înregistrează un surplus primar inferior nivelului cheltuielilor cu dobânzile numai dacă rata de creștere economică este mai mare decât rata reală a dobânzii aferentă datoriei publice. Coeficientul poate fi interpretat ca rată reală a dobânzii ajustată cu creșterea economică. 52  Graficul 32: Contribuţii la modificarea ponderii datoriei publice în PIB-prognoză 2012-2016 4.00 2.00 .00 2012 2013 2014 2015 2016 Ajustare stoc-flux -2.00 Crestere economica Rata reala a dobanzii Deficit primar Modificarea ponderii datoriei publice in PIB Sursa: Comisia Națională de Prognoză, Ministerul de Finanțe, calcule Consiliul fiscal Utilizând prognozele oficiale ale Guvernului pentru factorii determinanţi ai evoluţiei datoriei publice, au fost calculate contribuţiile acestora la variaţia ponderii în PIB a datoriei publice, în intervalul 2012-2016. În anul 2012 cea mai mare contribuție la majorarea stocului de datorie a fost generată de ajustarea stoc-flux, în principal ca urmare a deciziei Ministerului de Finanțe de a împrumuta în avans o parte din sumele necesare finanțării deficitului bugetar, majorându-se astfel rezervele din Trezorerie și ca urmare a deprecierii monedei naționale față de principalele valute care a determinat majorarea stocului de datorie exprimat în lei. În perioada 2013-2016, potrivit scenariului de bază, datoria publică este proiectată a se situa la un nivel asemănător cu cel de la sfârșitul anului 2012, contribuția negativă a ratei reale de dobândă fiind contrabalansată de accelerarea creșterii economice. Procesul de consolidare fiscală din perioada 2010-2013 s-a concretizat în reducerea semnificativă a deficitului primar, contribuția acestuia la majorarea stocului de datorie în perioada 2013-2016 fiind foarte aproape de zero în ipoteza atingerii țintelor bugetare. Rezultatele obținute depind într-o măsură importantă de prognozele folosite pentru rata reală a dobânzii și rata de creștere a PIB real. O rată reală a dobânzii mai mare decât cea previzionată presupune costuri suplimentare pentru finanțarea datoriei și poate conduce la creșteri ale datoriei raportată la produsul intern brut. De asemenea, o rată de creștere economică mai mică, poate determina o majorare a ponderii datoriei publice față de estimările inițiale. În contextul incertitudinii cu privire la realizarea efectivă a prognozelor, este oportună realizarea unei analize de senzitivitate care să evalueze impactul modificării variabilelor utilizate asupra evoluţiei datoriei publice. 53  Graficul 33: Scenarii de evoluţie a datoriei publice (% din PIB) Sursa: Comisia Națională de Prognoză, Ministerul de Finanțe, calcule Consiliul fiscal Potrivit scenariului de bază, datoria publică se va situa la un nivel relativ stabil în perioada 2013-2016, la finalul intervalului fiind proiectată o valoare de 37,5% din PIB. Într-un scenariu optimist, caracterizat de o creștere economică mai mare decât cea previzionată cu un 1 punct procentual și o rată reală de dobândă mai mică cu aceeași valoare conduce la diminuarea datoriei la 34,94% din PIB în 2016. În schimb, considerând un scenariu pesimist, în care rata de creștere a PIB-ului real este mai mică cu 1 punct procentual, coroborat cu o rată reală a dobânzii mai ridicată cu 1 punct procentual, ponderea datoriei publice în PIB se va majora la 40,27%. Reducerea abruptă a dobânzilor plătite de stat la atragerea de noi împrumuturi,care a avut loc în primele patru luni din anul 2013, va avea un efect pozitiv asupra dinamicii datoriei publice în contextul menținerii pe termen mediu a acestei tendințe. Astfel, o reducere cu 1 punct procentual a ratei de dobândă va conduce la reducerea stocului de datorie publică cu 1,3 puncte procentuale de PIB în plus față de scenariul de bază, iar această evoluție pare plauzibilă, în contextul reducerii dobânzilor plătite de stat cu circa 1,5 puncte procentuale în primele patru luni ale anului 2013. III.5 Absorbţia fondurilor europene Pentru perioada 2007-2013, România beneficiază de 19,2 miliarde euro prin fonduri europene structurale şi de coeziune. Coordonate prin politica de coeziune a UE, aceste fonduri sunt destinate pentru a sprijini convergenţa ţărilor membre, creşterea competitivităţii şi ocuparea forţei de muncă. 54 Tabelul 10: Situaţia absorbţiei fondurilor structurale pe programe operaţionale (mil. euro) Total Plăţi decembrie 2012 Rata Absorbţie alocări absorbţie exclusiv 2007-2013 prefin. Total, Prefin. Ramb. din care: UE Dezvoltare regională 3.726 1,286.4 523.7 762.7 34.53% 20.47% Mediu 4.512 791.8 388.3 403.5 17.55% 8.94% Transport 4.565 417.9 - 417.9 9.15% 9.15% Competitivitate 2.554 509.4 153.7 355.7 19.95% 13.93% Resurse Umane 3.476 1,112.6 545.4 567.2 32.01% 16.32% Dezvoltarea capacităţii 208 49.0 5.4 43.6 23.56% 20.97% administrative Asistenţă tehnică 170 31.8 1.2 30.6 18.69% 18.00% Total 19.213 4,198.9 1,617.7 2,581.3 21.85% 13.43% Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul fiscal Cu o rată a absorbţiei la nivelul lunii decembrie 2012 de numai 21,85% din bugetul total alocat (34,53% cea mai mare rată în cazul Programului Operaţional Regional şi 9,15% cea mai mică în cazul Programului Operaţional Sectorial Transport), România se confruntă cu provocări serioase şi riscul de a pierde aceste oportunităţi în condițiile în care în mod normal, sumele alocate mai pot fi contractate doar încă un an de la încheierea exercițiului financiar. Însă, România şi Slovacia au primit un an suplimentar pentru atragerea fondurilor europene, respectiv până în 2015, diminuându-se astfel riscul de pierdere a banilor în cadrul procedurii dezangajării automate. Cu doar 417,9 milioane de euro cheltuite până la sfârşitul anului 2012 (aproximativ 9% din alocarea totală pe 2007-2013), Programul Operaţional Sectorial Transport rămâne cel mai puţin performant program operaţional. Programul Operaţional Regional şi Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane sunt în continuare programele cele mai performante în absorbţia de fonduri structurale în România. Cu plăţi de 1.286,4 milioane euro, respectiv 1.112,6 milioane euro, acestea înregistrează grade de absorbţie de 34,53% şi respectiv 32,01%. Este adevărat că în multe state noi membre, absorbţia fondurilor UE a fost destul de lentă după aderare, astfel încât în această privinţă, România nu este atipică. Cu toate acestea, România este în 2013 în al şaptelea an în calitate de stat membru al UE, iar fondurile disponibile au o dată limită. 55  Tabelul 11: Absorbția fondurilor structurale – comparație cu alte state membre UE Total alocări 2007- Plăţi iunie Rata Total Total 2013 2013 Absorbţie alocări/locuitor plăţi/locuitor mld. euro mld. euro euro euro Estonia 3.4 2.41 70.95% 2538 1801 Letonia 4.5 2.64 58.65% 2204 1293 Polonia 67.2 39.74 59.14% 1744 1031 R. Cehă 26.5 11.12 41.95% 2523 1058 Bulgaria 6.7 2.68 40.00% 914 366 România 19.2 5.03 26.20% 899 236 Ungaria 24.9 11.88 47.71% 2501 1193 Lituania 6.8 4.82 70.83% 2261 1601 Slovenia 4.1 2.15 52.41% 1995 1045 Slovacia 11.5 5.23 45.51% 2128 968 Sursa: Comisia Europeană Comparativ cu alte state noi membre, gradul de absorbţie din România este cel mai redus, de numai 26,2% după şase ani și jumătate de la aderare, cu mult sub Bulgaria care a înregistrat o rată de absorbţie de 40%. Nivelul redus al absorbţiei este explicat și de blocajele survenite în atragerea fondurilor europene în perioada 2011-2013. Acestea au apărut, în principal, din cauza deficienţelor constatate în cadrul autorităților de management în ceea ce privește derularea achiziţiilor publice. O situație aparte s-a înregistrat pe Programul Operaţional Regional, axa numărul 6 Asistenţă tehnică, unde au fost descoperite fraude şi falsuri care au condus la un blocaj de durată, acesta persistând și în prezent. În vederea deblocării fondurilor europene au fost adoptate o serie de măsuri, precum revizuirea metodologiilor de evaluare şi selecţie, revizuirea procedurilor de verificare a cererilor de rambursare, vizite la faţa locului, revizuirea cadrului legislativ şi procedural. Comisia Europeană a evaluat în general pozitiv acțiunile întreprinse de autoritățile române și a decis reluarea rambursărilor în cazul mai multor programe operaționale, în timp ce pentru altele nu a adoptat încă o decizie finală. În regulamentul UE nr. 1311/2011 este prevăzută posibilitatea ca statele membre care se confruntă cu dificultăţi grave cu privire la stabilitatea lor financiară să ceară majorarea plăţilor intermediare şi a plăţilor soldului final din fondurile structurale şi din Fondul de coeziune, cu o sumă echivalentă cu zece puncte procentuale în plus faţă de rata de cofinanţare aplicabilă pentru fiecare axă prioritară. În cazul României, apelul la această facilitate a însemnat reducerea ratei de cofinanțare cu zece puncte procentuale (în general de la 15% la 5%) pentru declaraţiile de cheltuieli transmise către Comisia Europeană în perioada 1 ianuarie 2010 – 56 martie 2013 (respectiv până la finalizarea acordului încheiat de România cu FMI, Comisia Europeană și Banca Mondială), sprijinindu-se astfel creşterea absorbţiei fondurilor europene. Din punct de vedere al gradului de absorbţie, Estonia ocupă primul loc dintre ţările analizate, cu o rată de 70,95%, ceea ce înseamnă că a utilizat 2,41 miliarde euro din cele 3,40 miliarde euro alocate pe perioada 2007-2013. Situaţii similare se înregistrează şi în cazul Lituaniei, Poloniei, Letoniei şi Sloveniei care au reuşit până în prezent să cheltuiască 70,83% (aproximativ 4,82 mld. euro), 59,14% (circa 39,74 mld. euro), 58,65% (aproximativ 2,64 mld. euro) şi 52,41% (circa 2,15 mld. euro) din banii alocaţi. Fondurile UE raportate la numărul de locuitori absorbite de România sunt, de asemenea, cele mai mici din UE, 236 euro/locuitor faţă de 1801 euro în Estonia sau 366 euro în Bulgaria. Graficul 34: Absorbţia de fonduri: plăţi şi contractare 2011 2012 Sursa: calcule Consiliul fiscal În schimb, în anul 2012, se poate constata o îmbunătăţire a procesului de contractare a fondurilor structurale şi de coeziune, rata de contractare fiind de 78%, faţă de 65% în anul 2011. Cu toate acestea, există diferenţe semnificative între cele şapte programe operaţionale, cele mai performante fiind Programul Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative cu 116% sume contractate din total fonduri alocate, Programul Operaţional de Dezvoltare Regională şi Programul Operaţional Sectorial Mediu cu câte 93%, respectiv 91%. Rata de contractare aferentă unui anumit program operațional poate depăși 100% având în vedere faptul că autoritățile de management sunt autorizate să încheie contracte suplimentare ca 57 urmare a materializării unor economii, reduceri procentuale sau a rezilierii altor contracte de finanţare. La polul opus, cele mai puțin performante programe sunt Programul Operaţional Sectorial pentru Creşterea Competitivităţii Economice, cu o rată de co