Raportul anual al Consiliului Fiscal

Sursa: Ministerul Finanţelor Publice De altfel, ajustarea cheltuielilor de capital a reprezentat pentru Guvern o modalitate de atingere a țintelor fiscale. Graficul 26: Proiecte cu finanţare din fonduri Graficul 27: Cheltuieli aferente programelor externe nerambursabile postaderare 2012 cu finanţare rambursabilă 2012 (mld. lei) (mld. lei) Sursa: Ministerul Finanţelor Publice România a avut în perioada 2001-2012 cea mai mare alocare ca procent din veniturile bugetare în ceea ce priveşte cheltuielile de investiții publice (standarde ESA95), în comparaţie cu ţările UE27. Cu toate acestea, rezultatele în termeni de îmbunătăţire a calităţii infrastructurii au fost modeste. 45 Graficul 28: Ponderea cheltuielilor de investiții publice în veniturile bugetare în ţările UE27 (medie pe perioada 2001-2012) 16 14.6 14 12 10 08 06 04 02 00 E… E… EE ES NL EL HU NO IT PL IS RO LT LV IE LU PT SK AT FR SE FI BG MT SI UK DE DK CZ CY CH BE Sursa: EUROSTAT Deşi România a avut în perioada 2001-2012 cele mai mari cheltuieli de investiții publice în cadrul ţărilor europene ca pondere în PIB, ţări precum Polonia, Ungaria, Bulgaria, Slovacia şi Slovenia, cu cheltuieli de investiții mai mici, au o calitate a infrastructurii mai bună, ceea ce demonstrează eficienţa scăzută a acestor cheltuieli în cazul României (Graficul 29). Graficul 29: Cheltuielile cu investiții publice şi calitatea infrastructurii 7 Indicele calităţii infrastructurii in 2012* 6.5 AT FI IS DK FR DE PT NL LU 6 BE SE ES 5.5 UK CY CZ SI EE NO IE LT 5 MT HU LV 4.5 GR SK 4 PL IT 3.5 BG 3 RO 2.5 01 02 02 03 03 04 04 05 05 Cheltuieli cu investiţii (% din PIB, medie anuală 2002-2012) Sursa: EUROSTAT, World Competitiveness Report 2012-2013 46 În pofida recomandărilor anterioare ale Consiliului fiscal privind necesitatea prezentării unei liste de priorităţi investiţionale la nivel naţional, lipsesc în continuare informaţii concrete privind: distribuţia investiţiilor pe politici sectoriale, detalierea proiectelor de investiţii considerate prioritare, precum şi alocările multi-anuale de fonduri pentru acestea. În opinia Consiliului fiscal, formularea transparentă a bugetului de investiţii pornind de la o analiză a portofoliului existent de proiecte şi raţionalizarea acestuia prin identificarea celor prioritare, concomitent cu alocarea pe bază multi-anuală a finanţărilor aferente, este esenţială pentru utilizarea eficientă a resurselor disponibile. În plus, o astfel de abordare ar fi consistentă cu principiul eficienţei definit de Legea responsabilităţii fiscal - bugetare, conform căruia „politica fiscal-bugetară a Guvernului va avea la bază utilizarea eficientă a resurselor publice limitate, va fi definită pe baza eficienței economice, iar deciziile de alocare a investițiilor publice, inclusiv cele finanțate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeană și alți donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economică, precum și pe evaluarea capacității de absorbție”. În plus, și noile constrângeri bugetare impuse de pactul fiscal ne obligă la o cheltuire mult mai eficientă a banilor publici. Cu aceleași resurse bugetare, limitarea deficitului bugetar ne forțează să găsim soluţii pentru obținerea unor efecte mai mari în economie prin cheltuirea banilor publici. III.3.3. Fondul de rezervă bugetară și fondul de intervenție la dispoziția Guvernului În conformitate cu art. 30, alin. (2) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Legea nu precizează însă explicit categoriile de cheltuieli care pot fi angajate din fondul de rezervă și nici nu există limitări legate de cuantumul sumelor alocate, ceea ce oferă spațiu pentru alocări discreționare și netransparente. Potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 8/2012 pentru stabilirea unor măsuri financiare se prevede că, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului pot fi alocate sume, prin hotărâri ale Guvernului, și pentru plata arieratelor, dar numai până la sfârșitul anului 2012. Trebuie menționat faptul că, și în anul 2011, Guvernul a apelat la o derogare similară de la Legea finanțelor publice, inițiind o ordonanță care prevedea posibilitatea alocării de sume din fondul de rezervă pentru stingerea arieratelor. Cu toate că eliminarea plăților restante ale statului față de agenții economici reprezintă un element important pentru îmbunătățirea poziției lichidității acestora și promovarea creșterii economice, alocarea de sume din fondul de rezervă pentru acest scop poate fi justificată doar pe termen scurt. Pe termen mediu, soluția 47 este reprezentată de îmbunătățirea procesului de programare bugetară și găsirea de soluții viabile pentru eliminarea cauzelor structurale care au condus la acumularea de arierate. Oportunitatea includerii în buget a unui fond de rezervă (engl. contingency reserve fund) este confirmată de literatura de specialitate privind programarea bugetară, care subliniază însă totodată necesitatea identificării unui echilibru în legătură cu dimensiunea unui astfel de fond. Astfel, un nivel prea scăzut al rezervei ar putea fi insuficient pentru a acoperi în mod operativ cheltuielile neprevăzute, în timp ce un fond de rezervă supradimensionat ar putea conferi o autoritate prea mare executivului în angajarea unor cheltuieli în exces, fără aprobarea Parlamentului. În practica internațională13, bugetele naționale includ un nivel al fondului de rezervă cuprins de regulă între 1 și 3% din totalul cheltuielilor publice, limită stabilită de Parlamentele naționale care sunt informate în mod regulat de către Guvern privind cuantumul și destinația cheltuielilor angajate din acest fond. Cele mai bune practici din domeniul programării bugetare, potrivit unui studiu al FMI14, prevăd condiționalități ferme privind accesul la fondul de rezervă, natura cheltuielilor care pot fi aprobate, frecvența raportării către legislativ a gradului de utilizare al fondului de rezervă. Prezentul raport studiază utilizarea fondului de rezervă la dispoziția Guvernului pe parcursul anului 2012, pe baza identificării hotărârilor de Guvern publicate în Monitorul Oficial al României prin care se alocă sume din fondul de rezervă bugetară, pe ordonatori de credite şi destinaţii. Lista detaliată a hotărârilor de Guvern menționate, se regăseşte în anexa raportului. 13 Potter şi Diamond (1999), „Guidelines for Public Expenditure Management”, International Monetary Fund 14 Ian Lienert (2010), „Role of the Legislature in Budget Processes”, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund 48  Graficul 30: Total alocări din fondul de rezervă la Graficul 31: Număr hotărâri de Guvern dispoziţia Guvernului (mld. lei) privind alocările din fondul de rezervă 120 99 100 90 80 56 66 40 59 56 60 28 15 20 39 40 14 50 20 43 44 38 36 25 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Central Local Sursa: calcule Consiliul fiscal Astfel, în anul 2012, au fost alocate din fondul de rezervă bugetară aproximativ 1,38 miliarde lei (0,7% din cheltuielile totale), din care 0,58 miliarde lei pentru administraţia centrală şi aproximativ 0,79 miliarde lei pentru administraţia locală. În cadrul alocărilor din fondul de rezervă, cea mai mare pondere o au plățile de arierate împreună cu asigurarea cofinanțării unor proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile, acestea însumând 884 de milioane de lei sau 64,23% din total alocări. Comparativ cu anul precedent, alocările din fondul de rezervă bugetară au fost mai mici cu 750 de milioane de lei, respectiv cu 35,27%, în contextul diminuării sumelor redirecţionate către autorităţile centrale cu 1,32 de miliarde lei și majorării transferurilor către autoritățile locale cu 0,52 de miliarde de lei. În ultimii ani, se poate remarca o îmbunătățire a procesului de programare bugetară în legătură cu fondul de rezervă, atât cheltuielile angajate, cât și numărul hotărârilor de Guvern promovate în scopul utilizării resurselor destinate acoperirii cheltuielilor neprevăzute fiind în scădere. Sumele prevăzute inițial pentru fondul de rezervă au însumat circa 227 de milioane de lei, reprezentând aproximativ a șasea parte din totalul sumelor cheltuite în anul 2012 prin alocări din acest fond. Această situație a fost posibilă ca urmare a alimentării fondului de rezervă la dispoziția Guvernului prin anularea creditelor bugetare de la unii ordonatori de credite și alocarea către acest fond. 49 Curtea de Conturi, în Raportul public pe anul 2011, a identificat unele practici de supradimensionare a necesarului de credite bugetare în cazul anumitor ordonatori de credite, resursele suplimentare fiind direcționate către fondul de rezervă, urmând ca ulterior să fie cheltuite discreționar. De altfel, Curtea de Conturi a identificat, în cadrul raportului anterior menționat, și alte disfuncționalități privind utilizarea sumelor din fondul de rezervă: inexistenţa unor criterii clare şi formalizate de încadrare a cheltuielilor care au fost finanţate din fondul de rezervă bugetară în categoria cheltuielilor urgente sau neprevăzute; perpetuarea situaţiei constatate în anii precedenţi de a aloca sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului fără a exista un control privind atingerea obiectivului final prevăzut în actul normativ prin care au fost alocate; majorarea de mai multe ori comparativ cu alocările inițiale a sumelor care pot fi cheltuite din fondul de rezervă. Având în vedere toate acestea, Curtea de Conturi constată că „Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului a beneficiat de alimentări prin renunțări netransparente și a fost utilizat de asemenea într-o manieră netransparentă, prin hotărâri de Guvern, fără control parlamentar, funcționând practic asemenea unui buget paralel”. Considerând cele mai bune practici pe plan internațional în domeniu precum și concluziile formulate de Curtea de Conturi, Consiliul fiscal recomandă identificarea explicită a cheltuielilor care pot fi angajate din fondul de rezervă împreună cu o mult mai mare transparență, inclusiv prin raportarea periodică către Parlament a nivelului de utilizare al fondului. Astfel, se impune detalierea alocărilor din Fondul de rezervă bugetară, cu precizarea condițiilor și a criteriilor de alocare, precum și defalcarea pe ordonatori de credite. De asemenea, Consiliul fiscal recomandă plafonarea sumelor ce pot fi repartizate și utilizate din fondul de rezervă, ca procent din totalul cheltuielilor, un nivel de 1% fiind aparent suficient, având în vedere evoluțiile anterioare. În conformitate cu art. 30, alin. (4) din Legea finanţelor publice numărul 500/2002, fondul de intervenție la dispoziția Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamități naturale și sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Spre deosebire de destinațiile posibile ale alocărilor din fondul de rezervă care lasă loc de interpretări, în cazul fondului de intervenție la dispoziția Guvernului acestea sunt clar precizate în textul de lege, oportunitatea existenței unui astfel de fond fiind justificată. În anul 2012, sumele alocate din fondul de intervenție la dispoziția Guvernului au însumat 63,45 milioane de lei, destinația sumelor fiind în conformitate cu prevederile Legii finanțelor publice. Lista completă a hotărârilor de Guvern prin care se decide utilizarea fondului de intervenție, se regăseşte în anexa raportului. 50 III.4. Datoria publică Cheltuielile cu dobânzile au crescut cu 1,8 mld. lei (respectiv cu +20,6%) faţă de 2011, ca urmare a creşt