Raportul anual al Consiliului Fiscal

finanțare din fonduri externe 0,5 1,4 1,9 2,3 2,8 2,2 0,5 0,0 1,7 nerambursabile postaderare Asistență 12,8 13,1 12,2 11,4 11,2 10,9 -0,2 -0,5 -1,9 socială Cheltuieli de 4,4 3,7 4,0 3,2 2,8 2,8 -0,4 -0,4 -1,6 capital Deficit bugetar -7,3 -6,4 -4,3 -2,5 -2,1 -2,5 0,4 0,0 4,8 Sursa: Ministerul Finanţelor Publice În continuare, acest capitol va cuprinde o analiză detaliată a evoluțiilor principalelor agregate bugetare de venituri și de cheltuieli, urmată de o evaluare a dinamicii datoriei publice în funcție de factorii determinanți și o proiecție a acesteia pe termen mediu. III. 2. Veniturile bugetare Veniturile bugetului general consolidat, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au crescut în anul 2013 cu 4,25% față de încasările din anul precedent, până la un nivel de 199,04 mld. lei, respectiv 31,67% din PIB. Comparativ cu anul 2012, ponderea veniturilor bugetare în PIB a scăzut cu 0,88 pp în contextul unei dinamici superioare a PIB nominal (+7,12%), reducerea fiind localizată la nivelul încasările din TVA (-0,23 pp), accize (-0,09 pp), impozit pe profit (-0,1 pp), contribuții de asigurări sociale (-0,09 pp) ca urmare a deciziei de 35 restituire către pensionari a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate colectate ilegal precum și a majorării programate a sumelor transferate către Pilonul II de pensii7. Pe de altă parte, evoluții pozitive din perspectiva ponderii în PIB au înregistrat veniturile aferente impozitului pe venit (+0,6 pp), sumele primite de la UE în contul plăților efectuate (+0,6 pp), precum și agregatul bugetar taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități pe baza încasărilor provenind din închirierea benzilor de frecvență (+0,13 pp), însă acestea din urmă au avut un caracter excepțional. Totodată, veniturile bugetare au fost cu 1,47 pp din PIB mai reduse față de nivelul considerat la fundamentarea proiectului de buget, în principal, ca urmare a nematerializării prognozei veniturilor fiscale, diferența dintre valoarea finală și proiecția inițială fiind 0,67 pp din PIB. Această nerealizare semnificativă a veniturilor fiscale poate fi justificată și prin faptul că avansul economic înregistrat în anul 2013 nu a fost unul de tipul tax rich (creștere economică favorabilă majorării încasărilor bugetare), fiind determinat, în principal de evoluția favorabilă a exporturilor, cât și de producția agricolă foarte bună. Astfel, cele mai mari diferențe față de nivelul proiectat inițial s-au regăsit la nivelul încasărilor din accize (-0,2 pp din PIB), TVA (-0,16 pp din PIB), precum și celor aferente impozitului pe profit (-0,13 pp din PIB). De asemenea, o evoluție sub așteptări a fost înregistrată și la nivelul absorbției de fonduri europene, diferența dintre valoarea efectivă și cea prognozată fiind de aproximativ -0,37 pp din PIB. Execuția bugetară în cazul contribuțiilor sociale, subvențiilor, veniturilor de capital și impozitelor pe proprietate a fost în linie cu așteptările avute în vedere la fundamentarea proiectului de buget. Dinamica veniturilor bugetare a fost influențată în mod pozitiv de încasările din taxa clawback neincluse în proiectul de buget, astfel că, la categoria alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii s-a înregistrat un plus de venituri de 0,09 pp din PIB față de estimările inițiale. 7 Acestea au fost înregistrate la nivelul execuției bugetare ca venituri negative. 36 III.2.1. TVA și accize Încasările din TVA, nete de impactul schemelor Graficul 4: Venituri din TVA în anul 2013 de compensare, au înregistrat în anul 2013 un (mld. lei) nivel de 50,97 mld. lei, respectiv 8,11% din PIB, fiind inferioare cu circa 0,97 mld. lei sumei avute în vedere la fundamentarea proiectului de buget. Acestea au fost revizuite în scădere cu ocazia rectificărilor bugetare pe fondul unei dinamici nefavorabile a consumului privat în primul semestru, la care s-a adăugat efectul reducerii TVA la pâine, făină și grâu (estimat de MFP la 90 mil. lei). Este de menționat faptul că prin intermediul celor două rectificări bugetare a fost majorată schema de compensare „în lanț” (impact suplimentar la nivelul veniturilor din TVA de 1,1 mld. lei), majorare care nu s-a regăsit la nivelul execuției finale. Comparativ cu anul 2012, veniturile din TVA, nete de Sursa: Ministerul Finanțelor Publice impactul schemelor de compensare, s-au majorat cu 2,03 mld. lei (4,14%). Evaluând eficienţa colectării impozitelor prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare (definită ca raport între veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit şi baza macroeconomică de impozitare corespunzătoare) şi rata legală de impozitare, observăm că gradul de eficienţă a taxării pentru TVA a scăzut substanţial în România comparativ cu perioada anterioară crizei economice, fenomen însă comun la nivelul grupului noilor state membre UE din Europa Centrală și de Est (NSM10). Se remarcă totuși o relativă stabilitate a indicelui în perioada 2010-2013. Execuția bugetară la finalul anului 2013, exprimată potrivit standardelor ESA95, indică o ușoară reducere a nivelului eficienței taxării comparativ cu anul precedent (scădere a indicelui de eficiență de la 57% în 2012, la 56% în 2013), dinamica veniturilor din TVA fiind ușor inferioară dinamicii bazei macroeconomice relevante (consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG8). Considerând structura bazei macroeconomice, anul agricol bun a avut un impact pozitiv asupra componentei „autoconsum și piață țărănească”, care nu este susceptibilă a genera venituri din impozitare. Astfel, izolând efectul acestei componente, eficiența colectării s- a menținut la nivelul din anul 2012. 8 Instituții fără scop lucrativ aflate în serviciul gospodăriilor populației. 37 Pe de altă parte, dinamica veniturilor din TVA a fost influențată în mod negativ de reducerea cotei TVA la pâine începând cu luna septembrie, însă efectul acestei măsuri asupra valorii indicelui de eficiență la nivelul anului 2013 este nesemnificativ, ținând cont de impactul marginal asupra încasărilor bugetare, determinat și de intervalul de timp scurt rămas de la momentul implementării și până la finalului anului. Graficul 5: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente TVA în România Sursa: calcule Consiliul fiscal, * ajustat cu componenta de autoconsum și piaţă țărănească Gradul de eficienţă a taxării în cazul TVA la nivelul anului 2013, de 56%, este semnificativ inferior celui înregistrat în Estonia (83%), Slovenia (71%) și Republica Cehă (71%). România a colectat în 2013, 8,47% din PIB din venituri din TVA (execuție ESA95), faţă de 8,45% din PIB în Estonia, 8,64% în Slovenia și 9,22% în Bulgaria, în condiţiile în care cota standard de TVA în aceste țări era de 20% (comparativ cu un nivel de 24% în România). La nivelul anului 2013, o eficiență mai redusă a taxării conform definiției de mai sus era observabilă în Slovacia, Letonia și Polonia. Trebuie însă precizat faptul că diferențele la nivelul indicelui de eficiență a taxării relevă și diferențele structurale dintre economii, având în vedere că procentul mai ridicat al populației din mediul rural din România se reflectă într-o pondere mai ridicată a componentei 38 autoconsum şi piaţa ţărănească (netaxabilă). De altfel, Aizenmann J. și Y. Jinjarak (2005) 9, examinând un panel de 44 de țări în perioada 1970-1999, conchid că eficiența colectării TVA este invers proporțională cu ponderea în PIB a agriculturii, și direct proporțională cu gradul de urbanizare și gradul de deschidere al economiei (engl. trade openness) – indicatorii aferenți României fiind nefavorabili în cazul celor trei variabile. Trebuie menţionat în plus că metoda de calcul a indicatorului de eficienţă la TVA nu ia în considerare impactul cotelor reduse de TVA şi nu ia în calcul alte componente ale PIB care sunt supuse TVA (o parte a consumului intermediar şi o parte din formarea brută de capital fix - a se vedea capitolul de evaziune fiscală). Tabelul 6: Eficiența taxării - TVA Cota standard a Rata de taxare Indice de eficiență Țara Poziție TVA* implicită** a taxării*** 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 BG 20,0 20,0 20,0 14,0 14,3 14,6 0,70 0,71 0,73 3 4 4 CZ 20,0 20,0 21,0 14,0 14,7 15,4 0,70 0,74 0,73 4 2 3 EE 20,0 20,0 20,0 16,6 16,9 16,2 0,83 0,85 0,81 1 1 1 LV 22,0 21,5 21,0 10,9 11,4 11,6 0,49 0,53 0,55 10 8 9 LT 21,0 21,0 21,0 12,6 12,1 11,8 0,60 0,58 0,56 6 6 6 HU 25,0 27,0 27,0 16,2 17,1 17,2 0,65 0,63 0,64 5 5 5 PL 23,0 23,0 23,0 13,2 11,9 12,0 0,57 0,52 0,52 9 10 10 RO 24,0 24,0 24,0 13,9 13,6 13,5 0,58 0,57 0,56 8 7 7 SI 20,0 20,0 20,0 14,4 14,4 15,4 0,72 0,72 0,77 2 3 2 SK 20,0 20,0 20,0 11,9 10,5 11,2 0,59 0,53 0,56 7 9 8 Sursa: Comisia Europeană, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal * Acolo unde cotele standard au fost modificate pe parcursul anului au fost raportate mediile ponderate ale cotelor standard. ** Calculată ca raport între „venituri din TVA” (cod ESA D211R) și „consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG”(cod ESA P31_S14_S15). În cazul României, veniturile aferente anilor 2011, 2012, 2013 includ veniturile temporare suplimentare obținute ca urmare a implementării schemei de compensare „în lanț” a arieratelor (+1.709 mil. lei în 2011, +1.571 mil. lei în 2012, respectiv +854,7 mil, lei în 2013). *** Calculat ca raport între rata de taxare implicită și cota legală standard. 9 Aizenmann J., Jinjarak Y, ”The Collection Efficiency of the Value Added Tax: Theory and International Evidence”, National Bureau of Economic Research Working Paper no. 11539, August 2005. 39 Veniturile colectate din accize au însumat în Graficul 6: Venituri din accize în anul 2013 anul 2013, 21,1 mld. lei (3,36% din PIB), ceea (mld. lei) ce indică o realizare sub așteptări a acestor încasări, nivelul bugetat inițial fiind de 22,4 mld. lei. Similar evoluției încasărilor din TVA, veniturile provenind din accize au fost revizuite descendent cu prilejul celor două rectificări bugetare (-1,5 mld. lei față de proiecția inițială), ca urmare a dinamicii negative a consumului, dar dimensiunea revizuirilor ar putea sugerea și o diminuare a eficienței colectării. Comparativ cu anul precedent, plusul de venituri provenit din Sursa: Ministerul Finanțelor Publice colectarea accizelor a înregistrat un nivel de 0,88 mld. lei (+3,36%), reflectând majorări ale nivelului accizei aferente anumitor produse (benzină, motorină, țigarete, alcool și produse de lux) la care se adaugă efectul pozitiv generat de creșterea cu 5,2% a cursului de schimb valutar utilizat pentru calculul accizelor. Este de menționat faptul că, majorarea accizelor la produse de lux și alcool a reprezentat o măsura introdusă în vederea compensării efectului reducerii cotei TVA la pâine, făină și grâu asupra încasărilor bugetare. 40 III.2.2. Impozite directe Încasările din impozitul pe profit în Graficul 7: Venituri din impozitul pe profit în standarde cash, în cuantum de 10,92 mld. anul 2013 (mld. lei) lei, nete de impactul schemelor de compensare implementate (în sumă de 8,8 mil. lei), au înregistrat o creștere modestă, de 1,46% în 2013, comparativ cu anul anterior (+157mil. lei), fiind cu mult inferioare față de estimările din bugetul inițial (aproximativ cu 805 mil. lei), dinamica slabă a acestora fiind determinată atât de regularizările efectuate la impozitul pe profit datorat de către băncile comerciale10, dar și de o evoluție foarte slabă a încasărilor de la agenții economici nefinanciari, acestea Sursa: Ministerul Finanţelor Publice din urmă fiind influențate negativ de performanța financiară slabă a companiilor11. Nivelul nominal al veniturilor încasate din impozitul pe profit rămâne semnificativ sub cel înregistrat în perioada pre-criză, această evoluție fiind ilustrată și de nivelul indicelui de eficiență a colectării (calculat conform metodologiei ESA95), care a înregistrat o reducere semnificativă în perioada 2008-2012 (în linie cu evoluțiile din NSM10), Graficul 8 sugerând o legătură directă între gradul de eficiență a colectării și poziția ciclică a economiei. Odată cu reluarea creșterii economice în anul 2011, indicatorul de eficiență a consemnat o relativă 10 Contribuabilii societăți comerciale bancare – persoane juridice române și sucursalele din România ale băncilor – persoane juridice române străine au obligația, conform Codului fiscal de a declara și plăti impozit pe profit anual (cu depunerea declarației până la data de 25 martie a anului următor), cu plăți anticipate efectuate trimestrial actualizate cu indicele de inflație. Dat fiind faptul că anul 2012 a consemnat o pierdere agregată a sistemului bancar de 2,347 mld. lei față de una de 0,786 mld. lei în 2011, regularizarea efectuată în prima parte a anului 2013 pentru plățile efectuate în avans în 2012 a însemnat rambursări de impozit pe profit plătit în plus în 2012. De asemenea, plățile efectuate în 2013 au avut drept bază profiturile slabe înregistrate în 2012. 11 Conform datelor Oficiului Național al Registrului Comerțului (ONRC), numărul de companii intrate în insolvență în anul 2013 a fost cu +10,37% mai mare față de anul 2012. De altfel, conform unui studiu Coface privind rata insolvențelor – numărul de insolvențe nou deschise raportat la numărul de companii active – pe parcursul anului 2013 în cadrul țărilor din Europa Centrală și de Est, România se remarcă cu a doua cea mai mare rată a insolvențelor, respectiv 6,44%, singura țară cu un procent mai ridicat fiind Serbia, cu 7,61%. 41 stabilizare, astfel că, dacă în termeni cash dinamica încasărilor din impozitul pe profit a fost de doar 0,58%, conform metodologiei ESA95 acestea au avansat cu 10,16% în 2013, față de 2012, remarcându-se o ușoară creștere a indicelui de eficiență a taxării la nivelul anului 2013, datorită faptului că veniturile din impozitul pe profit au evoluat într-un ritm superior celui aferent bazei macroeconomice relevante (excedentul brut din exploatare). Graficul 8: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente impozitului pe profit în România Sursa: calcule Consiliul fiscal Comparativ cu celelalte ţări din Europa Centrală şi de Est12, la nivelul anului 2013, România se situa pe poziţia a șaptea în cadrul eşantionului (aceeași poziție ca în 2012), cu un grad de eficienţă a impozitării de 20% şi o rată implicită de impozitare de 3,2% (calculată ca raport între impozitele directe plătite de întreprinderi și excedentul brut din exploatare din conturile naţionale, ca aproximare pentru baza de impozitare propriu-zisă). Se poate remarca faptul că, România, ca și majoritatea țărilor din regiune, a înregistrat o ușoară creștere a eficienței colectării comparativ cu anul precedent, excepție făcând doar Slovacia, care a înregistrat o scădere a indicelui de eficiență a colectării impozitului pe profit, în contextul majorării cotei de impozitare, de la 19% în 2012 la 23% în 2013. Pe de altă parte, Bulgaria este singura țară care a înregistrat o îmbunătățire considerabilă a eficienței colectării impozitului pe profit, de la 37% în 2012, la 45% în 2013. Este foarte probabil ca îmbunătățirea acestui indicator să depindă de poziția economiei în cadrul ciclului economic, dar și de măsurile întreprinse de Ministerul 12 Polonia nu este inclusă în clasamentul aferent anului 2013 datorită indisponibilității datelor privind nivelul excedentului brut din exploatare din conturile naționale. 42  Finanțelor Publice în vederea combaterii evaziunii fiscale sau în direcția îmbunătățirii legislației privind impozitul pe profit. Tabelul 7: Eficiența taxării – impozitul pe profit Cota standard de Rata de impozitare Indice de eficiență a Poziție impozit pe profit implicită* impozitării** Țara 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 2011 2012 2013 BG 10,0 10,0 10,0 3,8 3,7 4,5 0,38 0,37 0,45 1 1 1 CZ 19,0 19,0 19,0 7,0 7,0 7,0 0,37 0,37 0,37 2 2 2 EE 21,0 21,0 21,0 3,0 3,5 4,4 0,14 0,17 0,21 8 9 6 LV 15,0 15,0 15,0 2,8 3,2 3,3 0,19 0,21 0,22 7 5 3 LT 15,0 15,0 15,0 1,6 2,6 2,7 0,11 0,17 0,18 10 8 8 HU 20,6 20