Raportul anual al Consiliului Fiscal

de 12 luni, în timp ce pe termene mai lungi (mai mari de 5 ani) scăderea costurilor de finanțare este mai redusă, respectiv până la un nivel de circa 5%. În ceea ce privește costul atragerii de resurse noi în valută de pe piețele externe, acesta s-a aflat de asemenea pe un trend descendent în 2013 față de 2012, randamentele la titlurile de stat denominate în euro (engl. medium term notes) diminuându-se de la 5,10% în septembrie 2012 și 5,04% în noiembrie 2012, la 4,77% în septembrie 2013, respectiv la 4,15% în octombrie 2013, iar la cele denominate în dolari americani reducându-se de la 6,88% în februarie 2012 și 6,45% în martie 2012, la 4,5% în februarie 2013. 33 Potrivit datelor estimate de Ministerul Finanțelor Publice în raportul privind datoria publică la 31 decembrie 2013. Produsul intern brut pentru 2013: 628.581,3 mil. lei. 73  Graficul 33: Evoluția costurilor de finanțare în monedă națională în perioada 2010-2013 Sursa datelor: Banca Națională a României Datoria publică guvernamentală reprezintă 93,64%34 din total, comparativ cu 93,14% în 2012, în timp ce ponderea datoriei publice locale este de 6,36%, în ușoară scădere față de nivelul de 6,86% din anul precedent. Obligațiunile de stat dețin ponderea cea mai mare în totalul datoriei publice, cumulând 38,9% din total (față de 32,1% în 2012), fiind urmate de împrumuturile de stat cu 31,2% (față de 34,5% în 2012), eurobonduri 18,2% (față de 14% în 2012) și certificate de trezorerie prin care se asigură 4,1% din finanțarea datoriei publice (în comparație cu 12% în anul 2012). Se remarcă astfel două tendințe în ceea ce privește administrarea datoriei publice: pe de o parte, o proporție mai mare din datoria ajunsă la scadență este refinanțată prin intermediul piețelor financiare, fiind preferate scadențele mai îndelungate, iar pe de altă parte sumele atrase de pe piețele externe au cunoscut o majorare importantă din dorința de diversificare a surselor de finanțare. În ceea ce privește structura pe scadențe a titlurilor de stat nou emise în 2013, se remarcă modificări substanțiale față de anul precedent, Ministerul Finanțelor Publice reușind să atragă într-o pondere mai mare resurse pe termene mai îndelungate. Astfel, certificatele de trezorerie cu scadenţe de până la 1 an însumează în 2013 doar 19% din valoarea împrumuturilor noi, față de 47% în 2012, în timp ce ponderea finanțării pe perioade mai lungi a avansat semnificativ, obligațiunile pe termen mai mare de 1 an cumulând 81% din valoarea împrumuturilor. În aceste condiții, maturitatea medie reziduală a titlurilor de stat a crescut în 2013 la 4,4 ani față de 3,9 34 Potrivit metodologiei europene ESA95. 74 ani la sfârșitul anului 201235. Creșterea ponderii finanțării statului pe termene mai lungi a fost favorizată atât de randamentele în scădere, cât și de îmbunătățirea percepției de risc asociată României. Structura pe valute relevă o ușoară creștere a ponderii aferentă împrumuturilor în monedă națională la 43,4% în 2013 de la 41,1% în 2012, în timp ce finanțările în euro au înregistrat o ușoară diminuare la 46,8% din total în 2013 de la aproximativ 47,5% în 2012. Împrumuturile contractate de stat de pe piața americană au determinat creșterea ponderii finanțărilor în dolari de la 5,5% în 2012 la 6,6% în 2013, în condițiile materializării intenției de diversificare a surselor de finanțare a datoriei publice. Evoluția datoriei publice în anii următori, din perspectiva exprimării acesteia ca procent în PIB poate fi previzionată pornind de la următoarea relaţie, derivată din identitatea bugetară: ( ) unde este stocul datoriei publice în momentul t, desemnează PIB nominal la momentul t, – reprezintă deficitul primar al perioadei t, - ajustarea stoc-flux în perioada t, iar ( ) ( ) unde - rata de creștere a PIB real în perioada t , - rata dobânzii la momentul t, iar - inflaţia în perioada t. În esență, relația ne arată faptul că ponderea datoriei publice în PIB la momentul t depinde de ponderea din perioada precedentă ajustată cu diferența dintre rata reală a dobânzii și creșterea economică, la care se adaugă deficitul primar al bugetului general consolidat exprimat ca procent din PIB. În condițiile unei rate de creștere economică superioară ratei reale a dobânzii la datoria publică, aceasta din urmă exprimată ca procent din PIB va avea o tendință de scădere chiar și în condițiile unui deficit primar egal cu 0. Prin urmare, este posibilă reducerea datoriei publice ca procent din PIB și în situația în care soldul bugetului general consolidat înregistrează un surplus primar inferior nivelului cheltuielilor cu dobânzile dacă rata de creștere economică este mai mare decât rata reală a dobânzii aferentă datoriei publice. Coeficientul poate fi interpretat astfel ca rată reală a dobânzii ajustată cu creșterea economică. 35 Conform datelor disponibile în Strategia de Administrare a Datoriei Publice Guvernamentale 2014- 2016, Direcția Generală Trezorerie și Datorie Publică. 75  Graficul 34: Contribuţii la modificarea ponderii datoriei publice în PIB- prognoză 2013-2017 Sursa: Comisia Națională de Prognoză, Ministerul Finanțelor Publice, calcule Consiliul fiscal Utilizând prognozele oficiale ale Guvernului pentru factorii determinanţi ai evoluţiei datoriei publice, au fost calculate contribuţiile acestora la variaţia ponderii în PIB a datoriei publice, în intervalul 2013-2017. În anul 2013 cea mai mare contribuție la majorarea stocului de datorie a fost generată de deficitul primar (0,9% din PIB), urmată de ajustarea stoc-flux (0,5% din PIB), în principal ca urmare a deciziei Ministerului Finanțelor Publice de a împrumuta în avans o parte din sumele necesare finanțării deficitului bugetar, majorându-se astfel suplimentar rezervele din Trezorerie. Avansul economic peste așteptări de 3,5% din anul 2013 a acționat în sensul reducerii ponderii datoriei publice în PIB cu 1,3 pp, fiind superior ratei reale de dobândă de 1%, ceea ce conduce la o valoare negativă a coeficientului . În perioada 2014-2017, potrivit scenariului de bază, datoria publică este proiectată a se situa la un nivel inferior celui înregistrat la sfârșitul anului 2013, contribuția negativă a ratei reale de dobândă fiind contrabalansată de accelerarea creșterii economice. Procesul de consolidare fiscală din perioada 2010-2013 s-a concretizat în reducerea semnificativă a deficitului primar, contribuția acestuia la majorarea stocului de datorie în perioada 2014-2017 fiind negativă în ipoteza atingerii țintelor bugetare. Rezultatele obținute depind într-o măsură importantă de prognozele folosite pentru rata reală a dobânzii și rata de creștere a PIB real. O rată reală a dobânzii mai mare decât cea previzionată presupune costuri suplimentare pentru finanțarea datoriei și poate conduce la creșteri ale datoriei raportată la PIB. De asemenea, o rată de creștere economică mai mică, poate determina o majorare a ponderii datoriei publice față de estimările inițiale. În contextul 76 incertitudinii cu privire la realizarea efectivă a prognozelor, este oportună realizarea unei analize de senzitivitate care să evalueze impactul modificării variabilelor utilizate asupra evoluţiei datoriei publice. Graficul 35: Scenarii de evoluţie a datoriei publice (% din PIB) Sursa: Comisia Națională de Prognoză, Ministerul Finanțelor Publice, calcule Consiliul fiscal Potrivit scenariului de bază, datoria publică va înregistra o scădere în perioada 2014-2017, la finalul intervalului fiind proiectată o valoare de 36,7% din PIB. Un scenariu optimist, caracterizat de o creștere economică mai mare decât cea previzionată cu un 1 pp și o rată reală de dobândă mai mică cu aceeași valoare conduce la diminuarea datoriei la 34,1% din PIB în 2017. În schimb, considerând un scenariu pesimist, în care rata de creștere a PIB real este mai mică cu 1 pp, coroborat cu o rată reală a dobânzii mai ridicată cu 1 pp, ponderea datoriei publice în PIB se va majora la 39,5%. Având în vedere reducerea semnificativă a costurilor de finanțare din ultima perioadă al cărei efect nu este încă vizibil pe deplin precum și accelerarea creșterii economice comparativ cu prognozele oficiale, o evoluție mai apropiată de cea descrisă de scenariul optimist pare plauzibilă la momentul redactării acestui raport. Trendul de majorare a datoriei publice de la nivelul 13,4% din PIB în 2008 la 38,4% din PIB în 2013, atât ca urmare a crizei economice și financiare, dar și din cauza practicării unei politici fiscal-bugetare nesustenabile în perioada pre-criză, se va încheia cel mai probabil în 2014, prognoza pentru anii următori fiind de reducere treptată a gradului de îndatorare, condiționat 77 însă de menținerea angajamentul pentru traiectoria de consolidare fiscală. În următorii ani, datoria publică se va situa potrivit proiecțiilor curente la un nivel inferior pragului de atenție de 45%, definit de Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 cu modificările și completările ulterioare. Legea anterior menționată a fost amendată la sfârșitul anului 2013, una dintre modificări fiind reprezentată de introducerea unor praguri pentru datoria publică care declanșează acțiuni din partea Guvernului. Astfel, dacă datoria publică depășește 45% din PIB, Ministerul Finanțelor Publice redactează un raport privind justificarea creşterii datoriei şi prezintă propuneri pentru menţinerea acestui indicator la un nivel sustenabil; dacă gradul de îndatorare depășește 50% din PIB, Guvernul procedează la înghețarea salariilor din sectorul public și eventual adoptă măsuri suplimentare de reducere a datoriei; dacă indicatorul este mai mare de 55% se îngheață automat și cheltuielile cu asistența socială din sistemul public. Toate aceste noi prevederi au ca scop prevenirea situației în care datoria publică ar depăși pragul de 60% din PIB, stipulat în Tratatul de la Maastricht. 78  IV. Absorbția fondurilor europene În exercițiul financiar 2007-2013, României i-au fost alocate fonduri europene structurale şi de coeziune în sumă de 19,2 mld. euro, la care se adaugă cele 13,8 mld. euro din cadrul Politicii Agricole Comune. Coordonate prin politica de coeziune a UE, fondurile structurale sunt destinate pentru a sprijini convergenţa ţărilor membre, creşterea competitivităţii şi ocuparea forţei de muncă. Ținând cont de aceste aspecte, raportul de față analizează absorbția fondurilor europene în România considerând exclusiv fondurile structurale și de coeziune. Având în vedere obligația statelor membre de a contribui la îndeplinirea obiectivelor strategiei Europa 2020, fiecare țară elaborează un Program Național de Reforme (PNR) prin care se transpun obiectivele globale ale UE în obiective naţionale. Acest document este redactat pentru o perioadă de trei ani și reprezintă o platformă cadru pentru definirea şi aplicarea politicilor de dezvoltare economică în concordanţă cu politicile UE, având ca priorităţi realizarea unei economii inteligente, durabile şi favorabile incluziunii, cu niveluri ridicate de ocupare a forţei de muncă, productivitate şi de coeziune socială. În cadrul PNR 2011-2013 transmis de România CE în aprilie 2011, au fost identificate și direcțiile de acțiune în ceea ce privește creșterea gradului de absorbție a fondurilor europene. Evaluarea anuală realizată de Comisia Europeană (mai 2013) a progreselor avute în vedere prin Programul Naţional de Reforme 2011-201336, a evidențiat mai mulți factori care au contribuit la o rată redusă de absorbţie a fondurilor europene în România:  administrație publică lipsită de competențe, cu transparență deficitară în procesul de recrutare și gestionare a personalului şi cu rate ridicate de fluctuație a personalului de conducere;  cadru legal deficitar în ceea ce priveşte managementul financiar;  neregularităţi întâmpinate în procedurile de achiziţii publice;  dificultăţi asociate disponibilităţii liniilor de finanțare corespunzătoare în bugetul național. De altfel, în actuala perioadă de programare financiară, România se situează pe ultimul loc în rândul țărilor europene. Totuşi, în ianuarie 2014 faţă de decembrie 2012, România a înregistrat o creştere semnificativă a ratei de absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune, respectiv de la 21,85% la 36,65%, conform datelor furnizate de Ministerul Fondurilor Europene. Chiar şi 36 Commission Staff Working Document, Assessment of the 2013 national reform programme and convergence programme for ROMANIA, Brussels, 29.5.2013, SWD(2013) 373 final. 79 în aceste condiţii, fondurile absorbite reprezintă doar puţin peste o treime din fondurile alocate pentru perioada 2007-2013. Tabelul 12: Situaţia absorbţiei fondurilor structurale pe programe operaţionale (mil. euro) Total alocări Absorbtie Rata 2007-2013 Plăţi ianuarie 2014 exclusiv absorbţie (cumulat) prefin. Total, Ramb. Prefin.37 din care: UE Dezvoltare 3.966,0 1.830,6 551,9 1.278,8 46,16% 32,24% regională Mediu 4.412,5 1.434,9 574,7 860,1 32,52% 19,49% Transport 4.425,9 1.064,1 - 1.064,1 24,04% 24,04% Competitivitate 2.554,2 938,0 191,1 746,9 36,72% 29,24% Resurse Umane 3.476,1 1.622,3 548,9 1.073,4 46,67% 30,88% Dezvoltarea capacităţii 208,0 104,9 5,6 99,3 50,45% 47,74% administrative Asistenţă tehnică 170,2 47,7 1,2 46,5 28,00% 27,30% Total 19.213,0 7.042,4 1.873,4 36,65% 26,90% 5.169,0 Sursa: Autoritatea de Coordonare a Instrumentelor Structurale, calcule Consiliul fiscal Cu cea mai mare rată a absorbţiei (50,45%) în cazul Programului Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative în condițiile unei alocări inițiale de numai 208 mil. euro şi cea mai mică rată (24,04%) în cazul Programul Operaţional Sectorial Transport corespunzătoare celei mai mari alocări inițiale de 4,4 mld. euro, România se confruntă în continuare cu provocări serioase în ceea ce privește capacitatea de absorbție a fondurilor europene. Absorbția fondurilor structurale și de coeziune ale UE a stagnat în cea de-a doua jumătate a anului 2012, ca urmare a deficiențelor sistemice identificate în sistemul de management și control al fondurilor structurale. Anumite programe operaționale (parțial – cele de transport și dezvoltare regională, și integral – cele de competitivitate, mediu și resurse umane) au fost pre- 37 Conform OUG nr. 64/2009, prefinanțarea este acea sumă transferată din instrumente structurale către beneficiari, prin plată directă ori prin plată indirectă, în stadiul inițial pentru susținerea începerii derulării proiectelor și/sau pe parcursul implementării acestora, în condițiile prevăzute în contractul/decizia/ordinul de finanțare încheiat între un beneficiar și Autoritatea de management/organismul intermediar responsabilă/responsabil, în vederea asigurării derulării corespunzătoare a proiectelor finanțate în cadrul programelor operaționale. 80 suspendate, autoritățile române trebuind să ia măsuri și să accepte corecțiile financiare propuse de Comisia Europeană. În urma validării de către Comisia Europeană a acțiunilor întreprinse, plățile au fost deblocate în decembrie 2012 pentru Programul Operaţional Regional, în februarie 2013 pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, în martie 2013 pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu, iar pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice și Programul Operaţional Sectorial Transport, plățile au fost reluate în a doua jumătate a anului 2013. Astfel, la 31 august 2013 corecțiile financiare se ridicau la 253 mil. euro, din care 87,9 mil. euro erau pentru Fondul European de Garantare în Agricultură (FEGA) și 35,6 mil. euro pentru Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR). Cu 1.064,1 mil. euro cheltuite până în ianuarie 2014 (aproximativ 24% din alocarea totală pentru 2007-2013), Programul Operaţional Sectorial Transport rămâne în continuare unul dintre cele mai puţin performante programe operaţionale. Se observă, totuși o îmbunătăţire comparativ cu anul 2012, când s-a înregistrat o rată de absorbţie de aproximativ 9%, 2013 fiind anul în care au fost atrase cele mai multe fonduri pe Programul Operaţional Sectorial Transport. Programul Operaţional Regional şi Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resur