Raportul anual al Consiliului Fiscal

zonelor vizate; adoptarea unor instrumente eficiente de coordonare la nivel național şi sub-naţional; coordonarea orizontală la nivel sub-naţional. Pilonul II: consolidarea capacităţilor pentru investiţii publice şi a bunelor practici la toate nivelurile de guvernare: evaluarea impactului pe termen lung si riscurile investiţiilor publice; implicarea tuturor părţilor interesate în ciclul de investiţii, mobilizarea investitorilor privaţi si a instituţiilor finanţatoare pentru diversificarea surselor de finanţare, dezvoltarea expertizei funcţionarilor, instituţiilor implicate în procesul investiţional, concentrarea pe rezultate şi promovarea învăţării din experienţă. Pilonul III: asigurarea unui cadru adecvat la toate nivelurile de guvernare: dezvoltarea unui cadru fiscal adecvat obiectivelor urmărite, cerinţa unui management financiar puternic şi transparent la toate nivelurile de guvernare, promovarea transparenţei privind achiziţiile publice, accent pe calitatea şi consistenţa actului legislativ la toate nivelurile de guvernare. Comparativ cu evaluarea Consiliului fiscal din Raportul pe anul 2012, se poate aprecia că s-au făcut unele progrese în sensul creării cadrului legal asociat reformei managementului investiţiilor publice prin aprobarea OUG 88/2013 şi a Normelor aferente, dar obținerea beneficiilor scontate rămâne deocamdată un deziderat. Evaluarea rezultatelor trebuie să aibă în 29 OECD (2013), “Draft OECD Recommendation on Principles for Effective Public Investment – A Shared Responsibility Across Levels of Government” şi OECD (2013), Investing Together: Working Effectively across Levels of Government. 67 vedere obligatoriu o perioadă mai lungă, ori până în prezent efectele noului cadru legal nu s-au materializat, România aflându-se la început în ceea ce privește implementarea reformei în domeniul managementului investițiilor publice şi adoptarea bunelor practici de la nivel european. III.3.4. Fondul de rezervă bugetară și fondul de intervenție la dispoziția Guvernului În conformitate cu art. 30, alin. (2) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Legea nu precizează însă explicit categoriile de cheltuieli care pot fi angajate din fondul de rezervă și nici nu există limitări legate de cuantumul sumelor alocate, ceea ce oferă spațiu pentru alocări discreționare și netransparente. Pe parcursul ultimilor ani, Guvernul a emis o serie de ordonanțe de urgență prin care se stabilesc utilizări ale sumelor din fondul de rezervă dincolo de cadrul statuat în Legea finanțelor publice nr. 500/2002. Astfel, potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2013 pentru stabilirea unor măsuri financiare se prevede că, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) și (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului pot fi alocate sume, prin hotărâri ale Guvernului, și pentru plata arieratelor înregistrate de spitalele din subordinea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, dar numai până la sfârșitul anului 2013. Mai mult, în conformitate cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul cheltuielilor publice, prin hotărâri de Guvern pot fi alocate sume din fondul de rezervă și pentru plata arieratelor aferente bugetelor locale, precum și pentru finanţarea unor cheltuieli ce decurg din obligaţiilor de plată restante care nu pot fi asigurate din bugetul aprobat. Trebuie menționat faptul că, și în anul 2012, Guvernul a apelat la o derogare similară de la Legea finanțelor publice, inițiind o ordonanță care prevedea posibilitatea alocării de sume din fondul de rezervă pentru stingerea arieratelor. Cu toate că eliminarea plăților restante ale statului față de agenții economici reprezintă un element important pentru îmbunătățirea poziției lichidității acestora și promovarea creșterii economice, alocarea de sume din fondul de rezervă pentru acest scop poate fi justificată doar pe termen scurt. Pe termen mediu, soluția este reprezentată de îmbunătățirea procesului de programare bugetară și găsirea de soluții viabile pentru eliminarea cauzelor structurale care au condus la acumularea de arierate. De asemenea, în conformitate cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2013 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) din 68 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se pot aloca, pe bază de hotărâri ale Guvernului, sume şi pentru suplimentarea cheltuielilor bugetului fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate pe anul 2013. În plus, pe baza Ordonanței de urgență nr. 107/2013 pentru stabilirea unor măsuri bugetare, prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, din fondul de rezervă bugetară pot fi alocate sume pentru finanțarea unor cheltuieli de investiții ale regiilor autonome aeroportuare cu specific deosebit, de interes local, prin majorarea transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Transporturilor, până la data de 31 decembrie 2014. Tot pe baza ordonanței de urgență nr. 107/2013, din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prin hotărâre a Guvernului, pot fi alocate sume Ministerului Educaţiei Naţionale pentru instituţiile de învăţământ universitar de stat pentru plata titlurilor executorii având ca obiect drepturi salariale. Se remarcă astfel apelul repetat al Guvernului la derogări de la legea finanțelor publice prin care se stabilesc utilizări ale fondului de rezervă care nu pot fi catalogate drept cheltuieli urgente sau neprevăzute. Deși reducerea stocului de arierate sau plata titlurilor executorii reprezintă obiective valide, acestea ar trebui cuprinse în proiectul de buget sau cu ocazia rectificărilor bugetare la capitolele de cheltuieli corespunzătoare și nu ar trebui să afecteze fondul de rezervă bugetară. Utilitatea unui fond de rezervă (engl. contingency reserve fund) constă în flexibilitatea pe care o conferă guvernului în executarea bugetului anual, în special pentru acoperirea unor cheltuieli neprevăzute sau urgente. Oportunitatea includerii în buget a unui fond de rezervă este confirmată de literatura de specialitate privind programarea bugetară care subliniază însă totodată necesitatea identificării unui echilibru în legătură cu dimensiunea unui astfel de fond. Astfel, un nivel prea scăzut al rezervei ar putea fi insuficient pentru a acoperi în mod operativ cheltuielile neprevăzute, în timp ce un fond de rezervă supradimensionat ar putea conferi o autoritate prea mare executivului în angajarea unor cheltuieli în exces, fără aprobarea Parlamentului. Potrivit unui studiu al FMI privind transparența fiscală30, utilizarea excesivă a fondului de rezervă reduce transparența fiscală. Reglementările legale în vigoare la nivel național ar trebui să precizeze condiții clare și stringente privind accesarea acestui fond, natura cheltuielilor care pot fi aprobate, precum și să impună necesitatea raportărilor periodice către legislativ și către public a gradului de utilizare a fondului de rezervă. 30 Manual on Fiscal Transparency (2007), International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department. 69 În practica internațională31, bugetele naționale includ un fond de rezervă al cărui nivel este limitat, aflându-se de regulă, între 1% și 3% din cheltuielile publice totale, nivelul acestuia fiind stabilit de Parlamentele naționale care sunt informate periodic de către Guvern cu privire la utilizarea fondului, dimensiunea și destinația cheltuielilor angajate din acesta. Astfel, în Marea Britanie, utilizarea fondului de rezervă este reglementată prin intermediul United Kingdom’s Contingency Fund Act 1974, iar nivelul acestuia este limitat la 2% din cheltuielile publice înregistrate în anul precedent. În Spania, sunt definite în mod explicit tipurile de cheltuieli care pot fi accesate din fondul de rezervă, printre care se numără cheltuielile de personal, serviciul datoriei, transferurile și cheltuielile de investiții; fondul de rezervă nu poate să depășească 2% din cheltuielile publice totale. De asemenea, și în alte țări europene există prevederi legislative privind utilizarea fondului de rezervă: în Suedia se stabilește anual o sumă fixă pentru cheltuielile care pot fi accesate din acest fond, în Danemarca există o lege care reglementează accesarea fondului de rezervă. De altfel, în țările nordice (Danemarca, Suedia, Finlanda, Norvegia) sunt definite explicit tipurile de cheltuieli care pot fi angajate din acest fond, precum și condițiile privind raportarea ex-post către Parlament32. Curtea de Conturi, în Raportul public aferent anului 2012, a constatat următoarele aspecte privind alocările din fondul de rezervă: inexistența unor criterii clare și formalizate de clasificare a cheltuielilor care au fost finanțate din fondul de rezervă bugetară, funcționarea necorespunzătoare a sistemelor de control intern, absența unui control din partea MFP pentru verificarea gradului de atingere a obiectivului final prevăzut în actul normativ prin care au fost alocate. De asemenea, s-a constatat că nu au existat modificări semnificative în desfășurarea procesului legislativ prin care se alocă fondurile, repartizarea și utilizarea acestor fonduri fiind realizate, la fel ca și în perioada anterioară prin lăsarea la latitudinea inițiatorilor de proiecte de hotărâri ale Guvernului a evaluării și încadrării cheltuielilor ce urmează a fi finanțate din aceste fonduri. Concluzia raportului Curții de Conturi este că „fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului nu a fost utilizat în scopul pentru care a fost creat, fapt ce a dat posibilitatea ca, în anumite situații, acest fond să poată fi utilizat și ca o modalitate de a suplimenta bugetele unor ordonatori de credite, fără a fi nevoie ca alocările să fie cuprinse în buget și aprobate de Parlament”. Prezentul raport studiază utilizarea fondului de rezervă la dispoziția Guvernului pe parcursul anului 2013, pe baza hotărârilor de Guvern publicate în Monitorul Oficial al României prin care 31 Ian Lienert (2010), „Role of the Legislature in Budget Processes”, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund. 32 OECD Journal on Budgeting Vol. 4 No. 3 (2004), The Legal Framework for Budget Systems – An International Comparison. 70 se alocă sume din fondul de rezervă bugetară, pe ordonatori de credite şi destinaţii. Lista detaliată a hotărârilor de Guvern menționate, se regăseşte în anexa raportului. Graficul 31: Total alocări din fondul de Graficul 32: Număr hotărâri de Guvern rezervă la dispoziţia Guvernului (mld. lei) privind alocările din fondul de rezervă Sursa: calcule Consiliul fiscal pe baza datelor Sursa: calcule Consiliul fiscal pe baza datelor din Hotărârile de Guvern privind alocarea de din Hotărârile de Guvern privind alocarea de sume din fondul de rezervă sume din fondul de rezervă Astfel, în anul 2013, au fost alocate din fondul de rezervă bugetară aproximativ 950 mil. lei (0,4% din cheltuielile totale), din care aproximativ 800 mil. lei către administrația centrală și 150 mil. lei către cea locală. Comparativ cu anul precedent, alocările din fondul de rezervă au scăzut cu aproximativ 425 mil. lei, respectiv cu 30,95%, în contextul diminuării transferurilor către autoritățile locale cu 645 mil. lei, precum și a majorării cu 219 mil. lei a sumelor redirecționate către administrația centrală. Și în acest an se poate constata o îmbunătățire la nivelul utilizării fondului de rezervă, atât din perspectiva totalului cheltuielilor angajate, cât și din cea a numărului hotărârilor de Guvern adoptate în vederea alocării unor sume din fondul de rezervă. În anul 2013, pentru fondul de rezervă au fost alocate inițial aproximativ 207 mil. lei, ceea ce reprezintă aproximativ 20% din totalul cheltuielilor efectuate din acest fond. Această situație a fost posibilă prin majorarea fondului de rezervă la dispoziția Guvernului prin anularea unor credite bugetare de la unii ordonatori de credite. Această practică face și mai dificilă urmărirea sumelor cheltuite din fondul de rezervă bugetară și constituie un argument în plus cu privire la caracterul discreționar al constituirii și utilizării acestui fond. 71 Considerând cele mai bune practici pe plan internațional în domeniu, precum și concluziile formulate de Curtea de Conturi, Consiliul fiscal reia recomandarea privind identificarea explicită a cheltuielilor care pot fi angajate din fondul de rezervă împreună cu o mult mai mare transparență, inclusiv prin raportarea periodică către Parlament a nivelului de utilizare al fondului. Astfel, se impune detalierea alocărilor din Fondul de rezervă bugetară, cu precizarea condițiilor și a criteriilor de alocare, precum și defalcarea pe ordonatori de credite. De asemenea, Consiliul fiscal recomandă plafonarea sumelor ce pot fi repartizate și utilizate din fondul de rezervă, ca procent din totalul cheltuielilor, un nivel de 1% fiind aparent suficient, având în vedere evoluțiile anterioare. Este adevărat că în ultimii ani s-a remarcat o îmbunătățire importantă în ceea ce privește utilizarea fondului de rezervă, dar aceasta trebuie însoțită de o creștere a transparenței - eventual prin implementarea unor principii de tipul celor enunțate în manualul FMI privind transparența fiscală precum și de remedierea definitivă a deficiențelor semnalate atât de Curtea de Conturi cât și de Consiliul fiscal. În conformitate cu art. 30, alin. (4) din Legea finanţelor publice numărul 500/2002, fondul de intervenție la dispoziția Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamități naturale și sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Spre deosebire de destinațiile posibile ale alocărilor din fondul de rezervă care lasă loc de interpretări, în cazul fondului de intervenție la dispoziția Guvernului acestea sunt clar precizate în textul de lege, oportunitatea existenței unui astfel de fond fiind justificată. Pe parcursul unui an, acest fond poate fi majorat cu sume din fondul de rezervă, în funcție de necesitățile privind asigurarea sumelor necesare pentru înlăturarea calamităților naturale. În anul 2013, alocările din fondul de intervenție totalizează aproximativ 33 mil. lei, destinația sumelor fiind în conformitate cu prevederile Legii finanțelor publice. Lista completă a hotărârilor de Guvern prin care se decide utilizarea fondului de intervenție, se regăseşte în anexa raportului. III.4. Datoria publică Cheltuielile cu dobânzile au crescut în 2013 cu 45,4 mil. lei (respectiv cu +0,42%) față de anul 2012, ponderea acestora în PIB diminuându-se de la 1,83% la 1,72%, în condițiile unui avans al PIB nominal de 7,13%. Valoarea finală a acestui capitol de cheltuieli a fost mai mică decât cea proiectată în bugetul inițial cu circa 626 de mil. lei (0,1% din PIB) pe fondul scăderii semnificative a costurilor de finanțare înregistrată în anul 2013, al cărei efect se va manifesta pe deplin în timp, pe măsură ce datoria emisă în trecut va ajunge la scadență și va fi refinanțată la costurile mai avantajoase din prezent. În sens negativ reducerii cheltuielilor cu dobânzile a acționat decizia Ministerului de Finanțe de a majora suplimentar rezervele de lichiditate din Trezorerie, cu scopul finanțării în avans a deficitului bugetar şi creării unui tampon de siguranţă 72 (engl. buffer) pentru condiţii adverse pe pieţele financiare. Astfel, se are în vedere asigurarea în avans a necesarului de finanțare pentru o perioadă de cel puțin 4 luni, Consiliul fiscal apreciind această abordare ca fiind una prudentă și adecvată. Datoria publică a continuat să se majoreze și în 2013, dar cu un ritm mult diminuat, ponderea acesteia în PIB crescând, potrivit metodologiei europene ESA95, la 38,4%33 de la nivelul de 37,9% înregistrat la sfârșitul anului 2012, în contextul unui deficit bugetar mai scăzut în 2013, de 2,27% din PIB. Ritmul de creștere al datoriei publice a încetinit comparativ cu avansul de 3,3 pp din PIB din 2012 și datorită unei creșteri economice peste așteptări, dar și ca urmare a diminuării dobânzii plătite pentru atragerea de împrumuturi. Astfel, dobânda medie plătită în contul datoriei publice a scăzut de la 5,2% în 2012 la 4,5% în 2013. Potrivit metodologiei naționale, datoria publică s-a majorat la 42,47% din PIB la sfârșitul anului 2013 față de 41% în 2012 și 40,1% în 2011. Costul atragerii de resurse noi în monedă națională a cunoscut o evoluție pozitivă, randamentele titlurilor de stat coborând semnificativ față de nivelul de circa 6% înregistrat la sfârșitul anului 2012, pe fondul includerii obligațiunilor emise de statul român în calculul seriei de indici GBI-EM Global Diversified de către JP Morgan dar și atingerii țintelor fiscale și a unei lichidități excedentare pe piețele financiare. Astfel, considerând condițiile de la sfârșitul anului 2013, se poate observa o scădere considerabilă a randamentelor titlurilor de stat pe termene mai scurte (mai mici de 1 an), la circa 3%, acestea înjumătățindu-se într-un interval