Raportul anual al Consiliului Fiscal

rea cheltuielilor cu bunuri și servicii a fost reevaluată la 38,5 mld. lei (-0,74 mld. lei față de prima rectificare). Este de menționat faptul c ă ambele rectificări au avut în vedere implementarea unei scheme de stingere în lanț a obligațiilor bugetare de tip swap (fiecare însumând 0,5 mld. lei), dar în execuția finală s-au regăsit doar 0,3 mld. lei aferenți acestor scheme. De altfel, Consiliul fiscal a atras atenția în februarie 2013, în opinia asupra Strategiei fiscal- bugetare 2013-2015 actualizată asupra faptului că sumele alocate prin proiectul de buget 24 Aceasta prevede că „în contractele între întreprinderi ar trebui să se prevadă termene de plată limitate, ca regulă generală, la 60 de zile calendaristice”. În plus, „ar trebui să se prevadă norme specifice în ceea ce privește tranzacțiile comerciale pentru furnizarea de bunuri sau servicii de către întreprinderi către autoritățile publice, norme care să stabilească, în special, termene de plată care să nu depășească în mod normal 30 de zile calendaristice, în afara cazului în care contractul prevede în mod expres dispoziții contrare, care trebuie să fie justificate în mod obiectiv de natura sau caracteristicile specifice ale contractului, dar care să nu depășească, în orice caz, 60 de zile calendaristice.” 60 capitolului de cheltuieli cu bunuri și servicii sunt subdimensionate, existând riscuri semnificative de depășire a acestora. Suma propusă inițial era cu atât mai dificil de respectat având în vedere impactul aplicării Directivei UE nr. 7/2011 privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale, efortul financiar estimat iniţial fiind de aproximativ 3,5 mld. lei (0,54% din PIB). La fel ca și în anii precedenți, și în 2013 nivelul cheltuielilor cu bunuri și serviciile considerat în proiectul de buget a fost depășit pe parcursul anului. Astfel, execuția finală a cheltuielilor cu bunuri și servicii a consemnat o creștere de 2,8 % față de nivelul proiectat inițial (dinamică totuși mai redusă decât cea de 7,2% din 2012, respectiv 10,63% în 2011). Majorarea cheltuielilor cu bunuri și servicii cu ocazia proiectelor de rectificare bugetare a fost justificată prin accelerarea plății arieratelor din sectorul sanitar, fiind susținută parțial pe partea de venituri bugetare din taxa clawback, încasări neincluse în proiectul de buget. Consiliul fiscal remarcă carențe serioase în procesul de programare bugetară, credibilitatea estimărilor inițiale în ceea ce privește traiectoria acestui capitol de cheltuieli fiind serios afectată de revizuirile operate pe parcursul anului. Tabelul 11: Evoluția cheltuielilor cu bunuri și servicii în perioada 2011-2013 (mld. lei) Prima A doua Prima A doua Execuție Program rectificare rectificare Execuție SFB schemă de schemă de (fără inițial (fără (fără swap compensare compensare swap) swap) swap) 2011 28,54 28,62 29,32 - 29,98 0,13 31,64 0,13 2012 31,26 31,74 32,78 0,25 33,18 0,50 34,04 0,41 2013 33,88 37,25 39,27 0,50 38,52 1,00 38,30 0,28 Sursa: Ministerul Finanțelor Publice Comparativ cu anul 2012, cheltuielile cu bunuri și servicii, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au crescut cu 12,52% (+4,26 mld. lei), majorare ce a inclus și plățile efectuate ca urmare a aplicării Directivei UE nr. 7/2011 privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților în tranzacțiile comerciale. La fundamentarea bugetului, aceste plăți au fost estimate la 3,5 mld. lei, în timp ce execuția finală a consemnat un nivel inferior (2,5 mld. lei), plățile fiind realizate în a doua jumătate a anului 2013 (1,37 mld. lei în trimestrul III, respectiv 1,2 mld. lei în trimestrul IV). Excluzând majorarea cheltuielilor cu bunuri și servicii datorată aplicării Directivei UE nr. 7/2011, această categorie de cheltuieli a crescut cu aproximativ 5%, avans inferior PIB nominal. Este de menționat faptul că implementarea acestei măsuri a avut un impact semnificativ, dar temporar (engl. one-off) asupra bugetului general consolidat, iar punctul de pornire al analizelor viitoare privind evoluția acestei categorii de cheltuieli va fi reprezentat de valoarea netă de impactul aplicării Directivei UE nr. 7/2011. 61  Graficul 25: Evoluția cheltuielilor cu bunuri și servicii în perioada Trim. I 2012 – Trim. IV 2013 (mld. lei) Sursa: Ministerul Finanțelor Publice Traiectoria înregistrată de cheltuielile cu bunuri și servicii reflectă carențe semnificative în procesul de programare bugetară, chiar dacă majorările operate pe parcursul anului au fost parțial justificate de accelerarea plății arieratelor din sectorul sanitar și au fost susținute de încasările din taxa clawback, neincluse în proiectul de buget. Începând cu anul 2014, aceste venituri se regăsesc în proiecția bugetară inițială, fapt care ar trebui să contribuie la crearea premiselor pentru o dimensionare adecvată a cheltuielilor cu bunuri și servicii. De asemenea, unele progrese au fost înregistrate în ultimii ani, în condițiile în care execuția finală a consemnat realizări din ce în ce mai apropiate de prognoza inițială. Totuși, pe termen mediu, eficientizarea cheltuielilor cu bunurile și serviciile nu este posibilă, în opinia Consiliului fiscal, fără reforme structurale foarte profunde, în special în sistemul de sănătate, şi fără eficientizarea sistemului de achiziţii publice în general. III.3.3. Cheltuieli de investiții publice Cheltuielile de investiţii cuprind, conform clasificaţiei bugetare, cheltuieli de capital (active nefinanciare), proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare, cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă, transferuri de capital şi alte transferuri de natura investiţiilor. 62 Raportat la anul anterior, în anul 2013, Graficul 26: Cheltuieli de investiții 2013 (mld. cheltuielile cu investițiile statului, lei) considerând toate capitolele bugetare 40.00 incluse în această categorie, s-au diminuat de la 35,5 mld. lei la 31,6 mld. lei în 35.00 standarde cash, descreșterea în termeni 30.00 reali fiind de peste 17% (respectiv de la 36.9543 37.3578 36.1826 6,05% din PIB la 5% din PIB). Reducerea 25.00 35.4555 31.6137 cheltuielilor de investiții a continuat să 20.00 reprezinte o modalitate de atingere a ţintelor fiscale pe termen scurt, dar cu 15.00 Executie Prima Executie posibile repercusiuni negative pe termen 2012 rectificare 2013 mediu și lung. Sursa: Ministerul Finanţelor Publice În bugetul iniţial pentru 2013 se intenţiona o creştere a ponderii absorbţiei fondurilor UE în total cheltuieli de investiţii, respectiv o substituție între cheltuielile de capital (surse interne) și fonduri UE (surse externe), o abordare corectă şi binevenită în opinia Consiliului fiscal. Adoptarea unei astfel de strategii contribuie la reducerea deficitului bugetar, cheltuielile de investiții urmând să fie susținute de venituri din fonduri UE, eliberându-se astfel resurse proprii care pot fi utilizate ca modalitate de consolidare fiscală sau în alte scopuri. Planul iniţial de substituire a cheltuielilor de capital cu fonduri europene nerambursabile nu a funcţionat, cheltuielile de investiții fiind cu 5,4 mld. lei mai mici față de suma prevăzută în propunerea de buget, în principal ca urmare a nerealizării veniturilor din fonduri europene nerambursabile postaderare cu 3,3 mld. lei (circa 0,53% din PIB) comparativ cu planul bugetar iniţial. 63 În anul 2013, cheltuielile de capital, cu o Graficul 27: Cheltuieli de capital 2013 (mld. lei) pondere de peste 50% din totalul cheltuielilor de investiții, au fost proiectate încă din bugetul inițial la un nivel semnificativ mai mic (-1 miliard lei) comparativ cu sumele cheltuite efectiv în 2012, în contextul intenției de substituție a surselor interne de finanțare a investițiilor cu fonduri europene. Execuția finală aferentă anului 2013 a consemnat o reducere a cheltuielilor de capital cu aproximativ 0,2 mld. lei faţă de nivelul programat inițial (17,7 mld. lei, exclusiv impactul swap-urilor), acestea fiind însă superioare proiecţiilor aferente Sursa: Ministerul Finanţelor Publice rectificărilor bugetare (cu +0,3 mld. lei). Proiectele cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare, deşi în creştere comparativ cu anul 2012 (+0,8 mld. lei) au avut o evolu ţie mult sub aşteptări, fiind net inferioare atât nivelului stabilit prin bugetul iniţial (-3,3 mld. lei) cât şi nivelului programat prin a doua rectificare bugetară (-2,6 mld. lei). Este de remarcat menţinerea estimării nerealiste de la a doua rectificare bugetară, operată la finele lunii octombrie, în condițiile în care realizările operative la 9 luni (cu doar 0,8% mai mari decât cele realizate în primele 9 luni ale anului 2012) indicau, fără echivoc, ratarea ţintei iniţiale cu peste 2 mld. lei. Estimarea privind cheltuielile aferente proiectelor cu finanțare din fonduri europene nerambursabile ar trebui să fie strâns legată de evoluția absorbției de fonduri europene, nerealizarea la nivelul veniturilor din anul 2013 față de programarea inițială fiind de circa 3,31 mld. lei sau 0,53% din PIB. Cheltuielile aferente programelor cu finanţare rambursabilă, care au o pondere extrem de redusă în totalul cheltuielilor de investiţii, s-au situat la nivelul programat prin a doua rectificare bugetară, dar reprezintă doar 56% din realizările anului 2012. 64  Graficul 28: Proiecte cu finanţare din fonduri Graficul 29: Cheltuieli aferente programelor externe nerambursabile postaderare 2013 cu finanţare rambursabilă 2013 (mld. lei) (mld. lei) Sursa: Ministerul Finanţelor Publice În ultimii zece ani, România s-a clasat pe primul loc între statele membre UE din perspectiva ponderii investițiilor publice atât în PIB, cât şi în veniturile bugetare totale, dar calitatea infrastructurii ne plasează pe ultimul loc în cadrul aceluiași grup de țări, ceea ce demonstrează eficienţa scăzută a acestor cheltuieli. Conform Raportului Competitivităţii Globale 2013-2014 România este pe locul 106 (din 148 ţări) în ceea ce priveşte calitatea globală a infrastructurii, respectiv pe locul 145 (din 148 ţări) privind calitatea drumurilor. Graficul 30: Cheltuielile cu investiții publice şi calitatea infrastructurii 7 Indicele calităţii infrastructurii in 6.5 AT FI FR IS DE PT NL 6 ES LU BE DK SE 5.5 NO UK IE 2013* MT SI CZ EE 5 CY IT LV LT HU 4.5 GR 4 SK PL 3.5 BG RO 3 1.000 1.5000 2.000 2.5000 3.000 3.5000 4.000 4.5000 5.000 5.5000 Cheltuieli cu investiţii (% din PIB, medie anuala 2003-2013) Sursa: EUROSTAT, World Competitiveness Report 2013-2014 65 Managementul defectuos al investiţiilor publice, lipsa unui sistem transparent pentru prioritizarea investiţiilor au fost semnalate şi în rapoartele întocmite de experți FMI 25 şi ai Băncii Mondiale (BM)26. În urma acestor analize, s-au făcut recomandări autorităţilor române în sensul unei mai bune prioritizări a proiectelor de investiţii, iar Guvernul şi-a asumat îndeplinirea mai multor angajamente prin Scrisorile de intenție transmise către FMI în cadrul pachetelor de asistenţă financiară de tip preventiv. Aceste angajamente s-au materializat, cu o întârziere considerabilă, prin adoptarea OUG nr. 8827/23 septembrie 2013 şi a Normelor metodologice privind prioritizarea proiectelor de investiții publice în aprilie 201428. Caseta 1: Reforma managementului investițiilor publice Reforma managementului investiţiilor publice a fost demarată în anul 2013 cu sprijinul experţilor Băncii Mondiale, în scopul optimizării proceselor de planificare bugetară şi de prioritizare a proiectelor de investiții publice precum și pentru a spori absorbţia fondurilor europene structurale şi de coeziune. Obiectivele principale au fost reprezentate de armonizarea portofoliului proiectelor de investiţii finanţate din fonduri publice cu obiectivele Guvernului precum şi finanţarea cu prioritate a proiectelor de investiţii publice cu impact economic şi social major. În acest sens a fost înfiinţată Unitatea de evaluare a investiţiilor publice în cadrul MFP şi s-a încercat o prioritizare pilot în execuţia bugetului pentru anul 2013, precum şi în programarea bugetului pentru anul 2014. Actul normativ adoptat în septembrie 2013, completat ulterior cu normele metodologice, şi- a propus crearea cadrului legal necesar pentru prioritizarea investiţiilor publice, prin stabilirea unor criterii de evaluare cuantificabile precum şi analiza sustenabilităţii şi suportabilităţii proiectelor noi de investiţii. Acesta se aplică obligatoriu proiectelor de investiţii a căror valoare depăşeşte suma de 100 mil. lei şi după caz, investiţiilor cu o valoare cuprinsă între 30 şi 100 mil. lei, fiind vizate instituţiile publice centrale şi locale, respectiv cele autofinanţate, companiile cu capital majoritar de stat precum şi investițiile realizate în parteneriat public-privat. Criteriile de prioritizare se referă în principal la:oportunitatea proiectului în contextul 25 Rapoartele misiunilor de evaluare în cadrul Acordului Stand-by încheiat cu FMI. 26 Reviving Romania’s Growth and Convergence Challenges and Opportunities - A Country Economic Memorandum, Banca Mondiala, iunie 2013. 27 Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru îndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaționale, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative. 28 Hotărârea Guvernului nr. 225/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind prioritizarea proiectelor de investiţii publice. 66  strategiilor sectoriale sau naţionale; justificarea economică şi socială; suportabilitatea şi sustenabilitatea financiară; aranjamente pentru implementare şi performanţa în implementare. Instituțiile financiare internaționale (FMI, BM, Organizaţia Economică pentru Cooperare şi Dezvoltare - OECD) realizează de asemenea analize privind cele mai bune practici în domeniul investițiilor publice. De exemplu, OECD a publicat29 în anul 2013 o amplă sinteză a celor mai bune practici sub forma unor principii de bază pentru un management eficient al investiţiilor publice rezultate din experienţa altor statele membre OECD. Cele 12 principii, structurate pe 3 piloni, au menirea de a contrabalansa efectele nedorite ale potenţialelor neajunsuri inerente procesului investiţional la scară naţională privind coordonarea, capacitatea de proiectare - implementare şi mediul legislativ. Caseta 2: Principii identificate de OECD pentru un management eficient al investițiilor publice, structurate pe 3 piloni Pilonul I: coordonarea investiţiilor publice la toate nivelurile administraţiei publice şi domeniilor politice utilizând strategii integrate de investiţii adecvate