Raportul anual al Consiliului Fiscal

crescut cu 5,5 mld. lei, respectiv cu 13,5%. Din această majorare, 10,5 pp sunt explicate prin reîntregirea salariilor din sistemul bugetar, în timp ce 1,1 pp sunt datorate dublării plăților în contul titlurilor executorii aferente obligațiilor statului față de anumite categorii de salariați, acestea din urmă însumând 900 de mil. lei în anul 2013. În urma acestor majorări, salariul mediu în sistemul public a ajuns la 2.287 lei, cu 12% mai mult decât în 2012 și aproximativ egal cu cel din semestrul I al anului 2010. 51  Graficul 16: Câştigul mediu brut în sectorul privat şi public în perioada 2005-2013 (lei/lună) 3500 3235 3000 2500 2321 2000 2097 2039 1500 1000 2312 500 0 Sectorul privat Sectorul public Administraţie publică Învăţământ Sănătate Sursa: INS, calcule Consiliul fiscal Numărul total de angajaţi în sectorul guvernamental a scăzut cu 215.903 de persoane în intervalul decembrie 2008 – decembrie 2013, ajungând la un nivel de 1,18 mil. de angajați la sfârșitul anului trecut (Graficul 17), după o creştere cu 165.600 de persoane înregistrată în perioada 2005-2008. Ajustarea înregistrată în perioada 2008-2013 s-a datorat, în principal, introducerii regulii de „1 angajat nou la 7 plecări din sistem” și s-a produs în special la nivelul autorităţilor executive locale20 (-88.487 de persoane), învăţământului preuniversitar (-37.481 de persoane), sistemului sanitar(-25.626 de persoane), Ministerului Afacerilor Interne (-10.694 de persoane), Ministerului Finanţelor Publice (-7.842 de persoane) şi Ministerului Agriculturii (-3.708 de persoane). Pe de altă parte, în aceeaşi perioadă au fost înregistrate creşteri la nivelul Secretariatului General al Guvernului (+3.121 de persoane), Ministerului Justiţiei (+2.327 de persoane), Ministerului Muncii (+1.734 de persoane) şi Ministerului Economiei (+1.644 de persoane). În bugetul inițial pe anul 2013 s-a avut în vedere finanțarea unui număr maxim de 1.187.000 de posturi în sectorul bugetar, iar media lunară a posturilor ocupate în decursul anului precedent a fost 1.186.233 de posturi ocupate, ceea ce consemnează încadrarea în limita inițială. Numărul de salariați înregistrat la sfârșitul anului 2013 s-a diminuat față de aceeași perioadă a anului precedent cu 7.393 de persoane, în principal ca urmare a reducerilor operate la nivelul 20 Este posibil ca o parte din aceste reduceri să se regăsească în externalizarea unor servicii explicabilă prin creșterea semnificativă a cheltuielilor cu bunuri și servicii. 52 Ministerului Finanțelor Publice (-2.370 de persoane) și al autorităților executive locale (-1.149 de persoane), în timp ce majorări ale numărului de posturi ocupate au fost înregistrate la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (+857 de persoane), Ministerul Justiției (+538 de persoane) și la Ministerul Apărării Naționale (+258 de persoane). O situație aparte se regăsește la Ministerul Sănătății unde numărul de salariați a crescut cu 10.931 de persoane ca urmare a reorganizării ministerului și a instituțiilor din subordine, în timp ce la unitățile sanitare, posturile ocupate s-au redus cu 13.236 de persoane. Astfel, aceste din urmă modificări ale numărului de salariați reflectă în principal un transfer de personal. Este de menționat faptul că, începând cu anul 2013, regula de 1 angajat nou la 7 plecări a fost înlocuită de regula 1 la 1, politica de personal a statului devenind mai flexibilă, semnalând astfel încheierea ciclului de reducere accelerată a numărului de salariați bugetari. De altfel, numărul mediu de angajați din sectorul bugetar a fost în anul 2013 doar cu 0,3% mai mic decât în anul precedent. Reducerea din ultimii ani a fost operată doar într-o mică măsură pornind de la criterii calitative, cum ar fi diminuarea personalului acolo unde se identifică un excedent de salariați concomitent cu noi angajări în zonele deficitare pe baza unor standarde de cost riguros definite. Astfel, ajustarea pare a fi rezultatul aplicării regulii de „1 la 7” în condițiile în care cea mai mare parte a ieșirilor din sistem s-a realizat prin plecări voluntare sau pensionare. Abandonarea acestei reguli este menită să reducă selecția adversă și să permită operarea unor modificări în structura personalului angajat. Consiliul fiscal apreciază drept adecvată această abordare, dar atrage atenția asupra faptului că noile angajări operate în zonele deficitare trebuie să aibă în vedere încadrarea strictă în anvelopa salarială aprobată anterior. Graficul 17: Evoluția numărului de personal în sectorul bugetar 1,450,000 1,398,222 -215.903 1,400,000 - 88.487 Autorităţi executive locale - 37.481 Învăţământ preuniversitar 1,350,000 - 25.626 Sistem sanitar 1,300,000 -10.694 Ministerul Afacerilor Interne -7.842 Ministerul Finanţelor Publice 1,250,000 -3.708 Ministerul Agriculturii 1,232,622 1,190,319 1,182,926 1,200,000 1,150,000 1,100,000 1,050,000 Sursa: Ministerul Finanţelor Publice 53 În comparaţie cu alte ţări europene, poziţia României în ceea ce privește cheltuielile cu salariile în sectorul bugetar ca procent din total venituri încasate s-a îmbunătățit pe fondul măsurilor de consolidare fiscală inițiate la jumătatea anului 2010. Dacă în 2010 ponderea cheltuielilor cu salariile ne plasa în prima jumătate a clasamentului, în 2013 datele conform standardelor ESA95 ne plasează pe o poziţie mai favorabilă, însă, comparativ cu anul 2012, România a pierdut patru poziții în acest clasament, pe fondul recuperărilor salariale. De asemenea, România a înregistrat un nivel al cheltuielilor cu salariile mai mari în termeni relativi decât economii comparabile, precum Ungaria, Republica Cehă sau Slovacia. Graficul 18: Ponderea cheltuielilor cu salariile în total venituri încasate la buget în ţările din UE27 Sursa: EUROSTAT, date 2012 Cheltuielile cu asistența socială au Graficul 19: Asistenţa socială 2013 (mld. lei) înregistrat în 2013 un nivel inferior celui avut în vedere în proiectul de buget, fiind revizuite în scădere cu ocazia celor două rectificări bugetare. Estimate în bugetul inițial la un nivel de 70 mld. lei, acestea au înregistrat o valoare finală, netă de impactul schemelor de compensare, de 68,4 mld. lei, cu 2,3% mai puțin decât în programul inițial. Comparativ cu anul 2012, cheltuielile cu asistența socială s-au majorat cu 2%, ponderea în PIB a acestora scăzând cu Sursa: Ministerul Finanțelor Publice 54 0,55 pp, respectiv până la un nivel de 11%,în condițiile unui avans al PIB nominal de 7,12%. Ponderea cheltuielilor cu asistența socială în România este însă semnificativă, iar problema deficitului structural al sistemului public de pensii nu este rezolvată. Astfel, cheltuielile bugetare cu pensiile sunt nesustenabile în raport cu contribuţiile încasate, chiar dacă s-au luat unele măsuri în vederea ameliorării acestei deficiențe pe termen mediu şi lung21. Graficul 20: Evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetului de asigurări sociale de stat în absența reducerii CAS la angajator cu 5 pp (mld. lei) Sursa: Ministerul Finanțelor Publice, date după standarde cash Notă: Proiecțiile aferente perioadei 2014-2017 nu includ impactul reducerii CAS la angajatori cu 5 pp. Începând cu anul 2009, deficitul bugetului de asigurări sociale s-a adâncit semnificativ, până la un nivel maxim de 12,8 mld. lei în 2011, iar tendința estimată pentru anii următori este de menținere a acestuia în intervalul 11,7-13,3 mld. lei. Este adevărat că, din perspectiva exprimării deficitului ca procent în PIB, proiecțiile indică o diminuare de la 2,3% în anul 2011 la 1,7% în anul 2017, efortul bugetar în termeni reali fiind ceva mai redus. Majorarea excesivă a cheltuielilor bugetului de asigurări sociale (+70,5% în 2009 față de 2007) a avut loc în contextul unei dinamici favorabile a încasărilor din contribuții în perioada premergătoare crizei financiare, 21 În Legea 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, prin care a fost modificat sistemul de indexare, a fost mărită vârsta standard de pensionare şi au fost introduse criterii mai restrictive pentru pensionarea anticipată. 55 ca urmare a boom-ului economic, dar și anticipând menținerea acestui trend în viitor. Din nefericire, o parte semnificativă din majorarea veniturilor din contribuții s-a dovedit a fi ciclică, evoluțiile ulterioare infirmând prognozele optimiste care au stat la baza creșterii substanțiale a punctului de pensie. Astfel, decizia de majorare a unor cheltuieli permanente cum sunt cele aferente pensiilor ar trebui să aibă în vedere trendul încasărilor din contribuții precum și prognozele privind raportul salariați-pensionari. De asemenea, a devenit evidentă necesitatea de a găsi o regulă de indexare care să asigure sustenabilitatea pe termen lung a bugetului de asigurări sociale în locul abordării discreționare din trecut. Noua lege a pensiilor poate contribui pe termen lung la acest deziderat în condițiile unei stabilități legislative și a aplicării riguroase a prevederilor acesteia. În ultimii doi ani, deficitul bugetului de asigurări sociale s-a ameliorat ușor, ajungând la un nivel de 12,5 mld. lei în 2012, respectiv 11,7 mld. lei în 2013. Reducerea deficitului bugetului de asigurări sociale cu 0,83 mld. lei din ultimul an a fost determinată de avansul contribuțiilor de asigurări cu 2,15 mld. lei în timp ce majorarea cheltuielilor cu pensiile a însumat doar 1,32 mld. lei. În ciuda îmbunătățirilor înregistrate anul trecut, pe termen mediu și lung există riscuri importante cu privire la sustenabilitatea bugetului de asigurări sociale, iar oportunitatea unor eventuale majorări suplimentare de cheltuieli sau reduceri de contribuții trebuie analizată numai în contextul identificării unor soluții alternative de reducere a deficitului, în special prin lărgirea bazei de impozitare. Este de menționat faptul că în contextul materializării proiectului legislativ de reducere a contribuțiilor sociale la angajator cu 5 pp. începând cu 1 octombrie 2014 – aprobat de Parlament, dar nepromulgat de Președinte, deficitul sistemului de pensii publice aferent intervalului 2015-2017 s-ar majora cu circa 7 mld. lei, fiind situat între 19 și 21,1 mld. lei, comparativ cu situația menținerii cotelor actuale. În ceea ce privește impactul măsurii legislative la nivelul anului 2014, pierderea de venituri din contribuții de asigurări sociale este estimată 1,11 mld. lei. Situația financiară a sistemului de pensii s-a deteriorat după 1990, raportul dintre numărul de contributori şi numărul de beneficiari scăzând foarte puternic, de la 2,3 salariați la un pensionar în 1990 la doar 0,83 salariați la un pensionar în 2013, numărul de pensionari de asigurări sociale de stat având o tendință crescătoare, în timp ce numărul de salariați a avut o tendință descrescătoare, în special până în 1999-2000. Totuși, în ultimii ani, raportul s-a îmbunătățit de la nivelul de 0,77 salariați la un pensionar din 2010 la 0,83 salariați la un pensionar la sfârșitul anul trecut, situându-se însă sub nivelul de 0,88 din anul 2008. 56  Graficul 21: Evoluţia numărului de pensionari vs. numărul de salariaţi Sursa: INS O măsură destinată îmbunătățirii pe termen mediu și lung a situației financiare a bugetului de asigurări sociale este noua lege a pensiilor (Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice) prin intermediul căreia s-au urmărit o serie de obiective având ca scop corectarea unor dezechilibre înregistrate de sistemul de pensii:  decuplarea evoluției punctului de pensie în funcție de evoluția salariului nominal 22, prin indexarea punctului de pensie anual cu 100% din rata inflaţiei, la care se adaugă 50% (acest procent scade la 45% începând cu 2021 şi ulterior cu 5 pp pe an, până în 2030, când ajunge la 0%) din creşterea reală a câştigului salarial mediu brut, realizat pe anul precedent;  integrarea în sistemul unitar de pensii publice a persoanelor care aparțineau unor sisteme speciale (pensiile militare), precum şi a persoanelor care realizează venituri din profesii liberale;  introducerea unor condiții mai restrictive privind accesul la pensia anticipată şi la pensia de invaliditate; 22 Valoarea unui punct de pensie se stabilea anterior pe baza legii 19/2000 prin actualizarea lui cu cel puțin rata inflației, dar valoarea punctului de pensie nu putea fi mai mică de 37,5% din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, începând cu 1 ianuarie 2008, respectiv de 45% din salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, începând cu 1 ianuarie 2009. 57   stabilirea pensiei pe principiul contributivităţii, în directă corelație cu nivelul veniturilor asigurate pentru care s-au achitat contribuțiile de asigurări sociale;  creșterea vârstelor de pensionare ca urmare a creșterii speranței de viață a populației şi egalizarea graduală – până în anul 2030 – a stagiului complet de cotizare pentru femei şi bărbaţi. Graficul 22: Evoluția pensiei medii (lei) Sursa: INS În anul 2013, pensia medie lunară a fost de 805 lei, în creștere cu 4,1% față de anul precedent, ca urmare a indexării punctului de pensie cu 3,8%23, respectiv cu 29,3 lei. Pensiile plătite din bugetul de asigurări sociale s-au situat la un nivel mediu de 809 lei, iar cele corespunzătoare pensionarilor agricultori au fost în medie de 327 lei. Totodată, pensiile acordate militarilor au atins un nivel mediu lunar egal cu 2.446 lei, cu 2% mai puțin decât în anul 2012. În ciuda acestei reduceri, este de remarcat faptul că pensia medie lunară corespunzătoare beneficiarilor proveniţi din sistemul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională a înregistrat o creștere de aproximativ 30% în intervalul 2010-2012, în urma recalculării conform prevederilor Legii nr. 119/2010 și ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2011 și în condițiile în care prognozele inițiale indicau o scădere a acestora în urma aplicării principiului contributivităţii. 23 Majorarea cu 3,76% a punctului de pensie a fost determinată pe baza ratei medii a inflației din anul 2011 (3,33%) la care s-a adăugat 0,43%, ce reprezintă 50% din creșterea reală a câștigului salarial mediu brut din același an. 58 La nivelul anului 2013, România și-a menținut poziția din 2012 în ceea ce privește ponderea cheltuielilor cu asistența socială în total venituri, situându-se în a doua jumătate a clasamentului statelor din UE. Totuși, acestea înregistrează un nivel semnificativ mai ridicat decât contribuțiile sociale încasate. Graficul 23: Ponderea cheltuielilor cu asistență socială în total venituri încasate la buget în ţările din UE27 Sursa: EUROSTAT 59 III.3.2. Cheltuieli cu bunuri și servicii Execuția cheltuielilor cu bunuri și servicii Graficul 24: Cheltuieli cu bunuri și servicii netă de impactul schemelor de 2013 (mld. lei) compensare a consemnat un nivel superior celui avut în vedere în proiectul de buget (+1 mld. lei), depășind cu 4,4 mld. lei și nivelul considerat la fundamentarea Strategiei fiscal-bugetare pe perioada 2013 – 2015, respectiv 33,9 mld. lei, în condițiile în care proiecțiile aferente SFB nu includeau impactul implementării Directivei UE 7/201124. Estimată inițial la 37,3 mld. lei, valoarea finală a acestei categorii de cheltuieli, a atins un nivel de 38,3 mld. lei, respectiv Sursa: Ministerul Finanțelor Publice 6,09% din PIB. Cheltuielile cu bunuri și servicii cu fost revizuite în creștere cu ocazia primei rectificări bugetare (+2 mld. lei), în pofida faptului că majorarea acestui capitol de cheltuieli, ulterior aprobării bugetului și fără operarea unei reduceri de aceeași valoare la nivelul altor cheltuieli bugetare, este interzisă de Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010. Chiar dacă încasările din taxa clawback, neincluse în bugetul inițial, au fost utilizate pentru finanțarea cheltuielilor suplimentare cu bunuri și servicii, dimensiunea revizuirii nu poate fi explicată doar de acest factor. În schimb, la cea de-a doua rectificare bugetară, valoa