Raportul anual al Consiliului Fiscal

,0 PIB) Cheltuieli de 9,2 8 6,8 6,8 7,3 7,2 7,5 -0,1 0,3 -1,7 personal Bunuri și 5,5 5,6 5,6 5,8 6,1 5,9 5,9 -0,1 -0,1 0,4 servicii Dobânzi 1,2 1,4 1,6 1,8 1,7 1,7 1,5 0,0 -0,2 0,3 Subvenții 1,4 1,3 1,1 1,0 0,8 0,9 0,9 0,1 0,1 -0,5 Proiecte cu finanțare din fonduri externe 0,5 1,4 1,9 2,2 2,2 3,0 2,2 0,8 0,0 1,7 nerambursabile postaderare Asistență 12,5 12,8 12 11,2 10,7 10,7 10,7 0,0 0,0 -1,8 socială Cheltuieli de 4,3 3,6 4,1 3,2 2,8 2,7 2,6 -0,1 -0,2 -1,7 capital Deficit bugetar -7,2 -6,2 -4,2 -2,5 -2,5 -2,2 -1,9 0,3 0,6 5,3 Sursa: Ministerul Finanţelor Publice 33 În continuare, acest capitol va cuprinde o analiză a soldului bugetar structural în România având în vedere definirea țintelor fiscale în primul rând în termeni de deficit structural, iar mai apoi o investigare detaliată a evoluțiilor principalelor agregate bugetare de venituri și de cheltuieli, urmată de o evaluare a dinamicii datoriei publice în funcție de factorii determinanți și o proiecție a acesteia pe termen mediu. III.2. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare în anul 2012 statuează un cadru fiscal- bugetar bazat pe reguli, având drept reper în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB9. Prevederile TSCG au fost încorporate în legislația națională prin amendarea Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 în decembrie 2013. Având în vedere faptul că la momentul formulării bugetului pe anul 2014 această regulă nu era respectată și în contextul în care deficitul efectiv înregistrat în anul 2013 se plasa sub nivelul de 3% din PIB, pentru România se aplicau prevederile brațului preventiv al PSC, implicând respectarea calendarului de convergență către OTM. Astfel, proiectul de buget pe anul 2014 avea în vedere o țintă de deficit structural de 1,7% din PIB, respectiv un pas de ajustare structurală de 0,3 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2013 din acel moment (noiembrie 2013), respectiv de 2% din PIB. Rezultatele execuției bugetare pe anul 2013 au indicat însă un nivel al deficitului efectiv potrivit metodologiei europene de numai 2,2% din PIB, corespunzător unui deficit structural de 1,1%. În acest context, respectarea țintei de deficit pentru anul 2014 ar fi fost echivalentă cu o îmbunătățire ușoară a soldului bugetar structural, atingerea obiectivului pe termen mediu fiind prevăzută la acel moment pentru anul 2015, în contextul în care era previzionat un deficit de cerere agregată mai redus față de evaluarea din prezent. Rezultatele execuției bugetare pentru anul 2014 indică, însă, un nivel al deficitului structural de numai 0,6% din PIB, corespunzător atingerii obiectivului pe termen mediu, în condițiile în care deficitul bugetar efectiv, potrivit metodologiei europene a înregistrat un nivel de 1,4% din PIB, inferior țintei de 2,2% din PIB și totodată cu 0,8 pp mai redus față de anul precedent. 9 Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare obligă părțile contractante să asigure convergența către obiectivul pe termen mediu specific fiecărei țări, impunând o limită a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB. În cazul României, se aplică limita de 1% din PIB pentru deficitul structural. 34 Diminuarea peste așteptări a deficitului bugetar în anul 2014 este explicată preponderent de nerealizarea cheltuielilor de investiții, cu precădere a proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile. Practic, odată cu atingerea obiectivului pe termen mediu procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 a luat sfârșit, nefiind necesare alte ajustări fiscale. Totuși, trebuie avut în vedere faptul că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv corespunzător ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic. Astfel, având în vedere faptul că în anii următori nivelul output gap este previzionat a intra în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB va fi echivalentă cu înregistrarea unor niveluri ale deficitului efectiv mai mici decât acest nivel (componenta ciclică a soldului bugetar va fi pozitivă). Soldul bugetar structural, în pofida faptului că reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă și o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul output gap, la rândul său dependent de PIB potenţial, o mărime neobservabilă care este supusă deseori unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative în funcţie de revizuirea datelor statistice şi de metodologia folosită. Față de varianta precedentă a raportului anual al Consiliului fiscal, deficitul structural în cazul României a fost reevaluat de către Comisia Europeană de la 3,8 la 3% din PIB pentru anul 2011, de la 2,5 la 2% din PIB pentru anul 2012, de la 1,7 la 1,1% din PIB pentru anul 2013, ca urmare a reevaluării output gap în sensul unui decalaj de cerere agregată mai ridicat decât estimările anterioare, ceea ce a implicat o componentă ciclică negativă a soldului structural mai ridicată în termeni absoluți și implicit un nivel al deficitului structural mai redus. Având în vederea ultima proiecție a CE privind nivelul output gap aferent anului 2014 de -2,3%, corespunzător unei componente ciclice de -0,8%, înregistrarea unui deficit efectiv de 1,4% din PIB potrivit metodologiei europene implică practic depășirea în sens pozitiv a obiectivului pe termen mediu de 1% din PIB deficit structural, respectiv atingerea unui deficit structural de 0,6% din PIB. În perioada 2009-2014, deficitul bugetar structural s-a redus de la 8,4% din PIB la 0,6%, ritmul mediu de ajustare de 1,56 pp pe an fiind unul foarte rapid (vezi Graficul 4); în același timp trebuie avut în vedere și faptul că nivelul de pornire a fost unul ridicat, care a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale. Este de menționat faptul că această ajustare s-a făcut preponderent în anii 2010 și 2011 când deficitul bugetar structural s-a redus în medie cu 2,73 pp anual, consolidarea fiscală fiind realizată, în principal pe partea de cheltuieli prin intermediul reformelor în domeniul salarizării personalului bugetar, al sistemului public de pensii și al programării bugetare. Totodată, pe partea de venituri, cea mai importantă măsură a fost reprezentată de majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% începând cu iulie 2010. 35  Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015f 2016f 0 10 -1,1 -0,6 -0,8 -1,2 -1,2 -1,2 -1,4 -1,5 -2,0 -2,0 -2,2 -1 -2,2 -2,5 -2,7 -2,8 8 -2,9 -2,9 -3,0 -3,2 -2 -4,3 -4,8 -5,4 6 -5,6 -5,6 -3 -6,9 4 -4 -8,1 -8,4 -9,1 -5 2 -6 0 -7 -2 -8 -4 -9 -10 -6 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% of PIB) Exces/Deficit de cerere Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule proprii România a practicat în ultimii 10 ani o politică fiscală puternic prociclică, stimulând puternic, dar inutil şi contraproductiv economia în perioadele de expansiune (2004-2008) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2014), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie (Graficul 4). Practic, prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre- criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost anulată de politica discreţionară prociclică. 36 Este foarte important de menționat faptul că, în luna septembrie a anului 2015 a intrat în vigoare noul Cod Fiscal care, chiar dacă diferă de variantele adoptate de către Guvern în luna martie precum și față de cea adoptată de Parlament în iunie 2015 (prin amânarea unor măsuri de relaxare fiscală pentru anul 2017 în loc de anul 2016, cum ar fi: eliminarea impozitului pe construcții cu excepția construcțiilor agricole, eliminarea supraaccizei la carburanți, reducerea impozitului pe dividende la 5%; în plus, TVA se va reduce de la 24% la 20% de la 1 ianuarie 2016, iar mai apoi la 19% de la 1 ianuarie 2017), implică un risc semnificativ de deteriorare a poziției finanțelor publice în lipsa unor măsuri coerente de compensare a pierderii semnificative de venituri aferentă reducerilor de taxe. În plus față de acesta, anterior a fost adoptată o ordonanță de urgență care vizează extinderea sferei de aplicare a cotei reduse de TVA de 9% la toate produsele alimentare și serviciile de restaurant și catering începând cu 1 iunie 2015, al cărei impact bugetar cel puțin pe anul 2015 ar urma să fie acoperit în viziunea Guvernului de sumele colectate în plus față de program de către ANAF în prima parte a anului curent. De asemenea, în luna octombrie a a.c., Codul Fiscal a fost amendat din nou, forma curentă implicând aplicarea cotei de 5% asupra veniturilor din dividende pentru persoane fizice și juridice începând cu un an mai devreme, respectiv de la 1 ianuarie 2016, diferențierea cotelor de impozitare aplicabile cifrei de afaceri a microîntreprinderilor la un nivel mai mic sau egal cu cel din prezent, extinderea aplicabilității cotei reduse de TVA de 9% în cazul apei potabile și celei pentru irigații în agricultură. Având în vedere aceste măsuri, pentru anul 2015 CE prognozează o variație redusă a deficitului structural (+0,2 pp din PIB), nivel inferior ajustorului de 0,25 pp din PIB permis pentru proiectele finanțate în comun și o deviație semnificativă a deficitului structural în anul 2016 faţă de OTM de +1,7 pp din PIB, în condițiile în care deficitul efectiv este proiectat să se mărească cu 1,6 pp din PIB la finalul anului 2016, exclusiv pe seama înrăutățirii componentei structurale ca urmare a adoptării noului Cod Fiscal, reversând parțial progresele semnificative înregistrate în ultimii ani. Este de remarcat și faptul că prognozele CE diferă de cele ale autorităților române incluse în Programul de Convergență 2015-2018, care au în vedere respectarea obiectivului pe termen mediu și în anul 2016. Mai precis, măsurile importante cu efect de creștere a deficitului incluse în proiectul de Cod Fiscal aprobat în luna martie de guvern au fost incluse în previziunile Comisiei Europene din primăvara anului 2015, însă nu se regăsesc în Programul de Convergență, deși acest lucru ar fi impus de Codul de conduită. În esență, România inițiază din nou o politică fiscală expansionistă în condițiile în care nivelul output gap va fi cel mai probabil pozitiv începând cu anul 2016, iar Codul Fiscal a intrat în vigoare pe data de 10 septembrie 2015. Având în vedere și faptul că, față de anul 2008 nivelul datoriei publice este semnificativ mai ridicat (39,8% din PIB la finele lui 2014 comparativ cu 13,2%), este dificil de imaginat existența unui spațiu fiscal pentru stimularea economiei în perioadele de recesiune, existând chiar riscuri și la adresa sustenabilității datoriei publice. 37 Mai mult, o astfel de politică este în flagrantă contradicție cu regulile instituite de Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare precum și de către Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 cu modificările și completările ulterioare. III. 3. Veniturile bugetare Veniturile bugetului general consolidat, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap, au crescut în anul 2014 cu 6,91% față de anul precedent, până la un nivel de 212,81 mld. lei, reprezentând 31,92% din PIB. Comparativ cu anul 2013, ponderea veniturilor bugetare în PIB s-a majorat cu 0,7 pp din PIB, creșterea fiind localizată la nivelul încasărilor din accize (+0,30 pp din PIB), sumelor primite de la UE în contul plăților efectuate (+0,27 pp din PIB), la care se adaugă încasările din alte sume primite de la UE pentru programele operaţionale finanţate în cadrul obiectivului convergenţă10 (+0,23 pp din PIB), veniturilor din impozite și taxe din proprietate (+0,24 pp din PIB), a celor din alte taxe şi impozite pe proprietate (+0,15 pp din PIB) şi a celor din impozitul pe profit (+0,11 pp din PIB). Pe de altă parte, evoluții negative din perspectiva ponderii în PIB au înregistrat veniturile aferente încasărilor din TVA (-0