Raportul anual al Consiliului Fiscal

,43 pp din PIB), cele din taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,26 pp din PIB, reducerea fiind în acest caz explicată de includerea în execuţia anului 2013 a încasărilor temporare provenind din închirierea benzilor de frecvență11), precum şi veniturile nefiscale (-0,10 pp din PIB). Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile bugetare au fost cu 0,47 pp din PIB mai reduse, în principal, ca urmare a nematerializării prognozei sumelor atrase din fonduri europene, la care diferența dintre valoarea finală și proiecția inițială a fost de -0,56 pp din PIB. Această nerealizare de venituri bugetare a fost atenuată de înregistrarea unui plus de 0,23% din PIB (1,52 mld. lei) din alte sume primite de la UE pentru programele operaţionale finanţate în cadrul obiectivului convergenţă, neincluse iniţial în construcţia bugetară. La nivelul veniturilor fiscale, ecartul dintre execuţie şi prognoză a atins -0,14 pp din PIB, cea mai mare diferență față de nivelul proiectat fiind înregistrată la nivelul TVA (-0,50 pp din PIB, respectiv un minus de 3,4 mld. lei), fenomen parțial explicat de rambursările mai ridicate de TVA realizate în anul 2014, îndeosebi în ultimul trimestru și de efectul de bază aferent reducerii TVA la făină și produse de panificație produsă începând cu 1 septembrie 2013. Dinamica veniturilor fiscale a fost 10 Subcapitol nou introdus in clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice (din luna octombrie 2014). 11 Aceste categorii de venituri sunt de tip venituri excepționale (engl. one-off). 38 influențată în mod pozitiv de încasările din impozite pe proprietate (+0,17 pp12 din PIB față de estimările inițiale), alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii la care s-a înregistrat un plus de venituri de +0,12 pp13 din PIB, precum şi de evoluţia peste aşteptările iniţiale a încasărilor din impozitul pe profit (+0,12 pp din PIB), în pofida introducerii măsurii privind scutirea pe profitul reinvestit de la 1 iulie 2014, aceasta afectând însă execuția în standarde cash aferentă anului trecut doar pentru un trimestru. Execuția bugetară în cazul veniturilor din accize14, din taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfăşurarea de activităţi şi în cazul celor din alte impozite şi taxe fiscale a fost în linie cu așteptările avute în vedere la fundamentarea proiectului de buget. Veniturile aferente impozitului pe venit şi contribuţiilor sociale au înregistrat deviaţii minore de la traiectoria anticipată de bugetul iniţial, ca urmare a plusului generat de decizia privind achitarea în avans față de eșalonarea programată inițial a unor drepturi de natură salarială câștigate în urma hotărârilor judecătorești, în cuantum de 2,4 mld. lei cu ocazia celei de a treia rectificări bugetare care a compensat impactul execuției sub așteptări în cazul impozitului pe venit sau a reducerii contribuțiilor sociale la angajator cu 5 pp de la 1 octombrie 2015 în cazul încasărilor din contribuții sociale. III.3.1. TVA și accize Încasările din TVA, nete de impactul schemelor de compensare, au înregistrat în anul 2014 un nivel de 50,4 mld. lei, respectiv 7,56% din PIB, fiind semnificativ inferioare sumei avute în vedere la fundamentarea proiectului de buget, respectiv cu circa 3,4 mld. lei, în pofida unui avans al bazei macroeconomice relevante (consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG15) de 5,8%. Mai mult, veniturile din TVA au înregistrat o diminuare și față de cele aferente anului 2013 în valoare de 0,53 mld. lei, corespunzătoare unei dinamici de -1,11%. Subperformanța semnificativă a acestei categorii de venituri bugetare poate fi doar parțial explicată prin nerealizarea cheltuielilor de investiții ale statului comparativ cu nivelul programat (-7,4 mld. lei), rambursările mai ridicate de TVA realizate în anul 2014 (+3,24 mld. lei, respectiv 12 Pe fondul unei diferenţe pozitive dintre proiecţia încasărilor din impozitul pe construcții speciale, comparativ cu realizările, de circa 1 mld. lei. 13 Un decalaj dintre estimările iniţiale pentru veniturile suplimentare obţinute ca urmare a dereglementării preţurilor din sectorul gazelor naturale și cele din taxa clawback din sănătate şi realizările efective, de circa 0,8 mld. lei. 14 Deşi, în acest caz, a fost decisă, ulterior aprobării bugetului iniţial, amânarea cu 3 luni a introducerii accizei majorate la combustibili. 15 Instituții fără scop lucrativ aflate în serviciul gospodăriilor populației. 39 cu 19,74% mai mult comparativ cu anul 2013), amânarea cu trei luni a majorării accizelor la benzină (accizele intră în baza de impozitare a TVA), precum și prin efectul de bază aferent reducerii TVA la făină și produse de panificație produsă începând cu 1 septembrie 2013. Dacă excludem impactul rambursărilor mai mari, încasările brute din TVA s-au majorat în 2014 față de 2013 cu 3,36%. Trebuie menționat și faptul că, în programul inițial aferent anului 2014 schema de compensare „în lanț” care urma să afecteze veniturile din TVA a fost proiectată la 0,85 mld. lei. Ulterior, prin intermediul celor trei rectificări bugetare această sumă a fost majorată la 1,35 mld. lei, însă această modificare nu s-a regăsit și la nivelul execuției finale, încasările din TVA aferente schemei swap însumând doar 0,5 mld. lei. Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2014 (mld. lei) 55 0,85 1,35 1,35 1,5 0,47 50 45 40 55,86 53,77 52,02 52,57 52,56 50,41 35 30 25 SFB 2014-2016 Program initial Prima A doua A treia Execuția rectificare rectificare rectificare Swap proiectat Prima schemă de compensare A doua schemă de compensare Execuție swap A treia schemă de compensare Sursa: Ministerul Finanțelor Publice De asemenea, este de interes și realizarea unei analize ex-post a măsurii referitoare la reducerea TVA la făină și produse de panificație, cu atât mai mult cu cât estimările Guvernului indicau o acoperire a reducerii de taxă prin creșterea conformării voluntare/reducerea evaziunii fiscale. Această analiză este cu atât mai relevantă cu cât sursele de acoperire a golului de venituri generate de reducerile ample de taxe avute în vedere în perioada 2015-2019 sunt reprezentate preponderent tocmai de veniturile suplimentare din reducerea economiei subterane. Astfel, analizând numărul de deconturi depuse de agenții economici afectați de reducerea TVA la pâine și produse de panificație, se remarcă o scădere a acestora de 1,1% în anul 2014 față de anul precedent, până la un nivel de 2.340, ceea ce nu este de natură să 40 confirme o majorare a numărului contribuabililor din economia fiscalizată, aşa cum ar fi fost de aşteptat dacă existau efecte de creştere a conformării la plata taxelor. De asemenea, media veniturilor lunare din TVA aferente produselor vizate de diminuarea taxei a scăzut în perioada octombrie 2013 – decembrie 2014 față de perioada septembrie 2012 – septembrie 2013 cu -54,5%, fiind în linie cu impactul estimat de runda întâi al reducerii cotei de TVA. Este adevărat însă că măsura poate fi privită mai degrabă ca având un caracter social (în urma aplicării acesteia prețurile s-au redus corespunzător) și totodată ca o modalitate de a îi sprijini pe agenții economici corecți în fața concurenței neloiale din partea celor din economia nefiscalizată. Totuși, aplicarea acestei măsuri a demonstrat faptul că simpla reducere a cotei de TVA nu reduce evaziunea fiscală, în acest sens fiind absolut necesare măsuri eficiente de control. Evaluând eficienţa colectării impozitelor prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare (definită ca raport între veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit şi baza macroeconomică de impozitare corespunzătoare) şi rata legală de impozitare, observăm că gradul de eficienţă a taxării pentru TVA a scăzut substanţial în România comparativ cu perioada anterioară crizei economice, fenomen însă comun la nivelul grupului noilor state membre UE din Europa Centrală și de Est (NSM10). După o relativă stabilitate a indicelui în perioada 2010-2013, se remarcă o deteriorare semnificativă a acestuia în anul 2014, probabil pe fondul creşterii evaziunii fiscale. Execuția bugetară la finalul anului 2014, exprimată potrivit standardelor ESA 2010, indică de asemenea o dinamică anuală nefavorabilă semnificativă şi contrară a veniturilor din TVA (-1,67% faţă de 2013) față de baza macroeconomică relevantă (+5,8%). Astfel, nivelului eficienței taxării comparativ cu anul precedent a cunoscut o descreștere importantă de la 0,56 în 2013, la 0,52 în 2014. Practic, România încasa la nivelul anului 2014 din taxarea consumului prin TVA doar 12,38%, față de o cotă legală standard de 24%. Dacă excludem impactul reducerii TVA la pâine și produse de panificație (circa 241 mil. lei în 2014 față de 2013 considerând și aplicarea măsurii de la 1 septembrie 2013), cota implicită de impozitare se majorează marginal cu 0,02 pp până la un nivel de 12,4%, iar indicele de eficiență rămâne practic acelaşi. 41  Graficul 6: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente TVA în România 14 13,61 0,80 14 13,28 13,33 0,75 13 12,38 0,70 13 12,21 12 11,81 0,65 12 0,64 11 0,60 10,64 11 0,55 0,56 0,57 10 0,55 0,55 0,56 0,50 10 0,52 9 0,45 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rata implicită de taxare la TVA Indice de eficiență (scala din dreapta) Sursa: calcule Consiliul fiscal Gradul de eficienţă a taxării în cazul TVA la nivelul anului 2014, de 0,52, este semnificativ inferior celui înregistrat în Estonia (0,84), Bulgaria (0,74), Republica Cehă (0,74) și Slovenia (0,73). România a colectat în 2014 7,6% din PIB din venituri din TVA (execuție ESA 2010), faţă de 8,76% din PIB în Estonia, 8,47% în Slovenia și 9,19% în Bulgaria, în condiţiile în care cota standard de TVA în aceste țări era de 20%, respectiv 22% (comparativ cu un nivel de 24% în România). La nivelul anului 2014, o eficiență mai redusă a taxării conform definiției de mai sus era observabilă doar în Polonia. Trebuie însă precizat faptul că diferențele la nivelul indicelui de eficiență a taxării relevă și diferențele structurale dintre economii, având în vedere că procentul mai ridicat al populației din mediul rural din România se reflectă într-o pondere mai ridicată a componentei autoconsum şi piaţa ţărănească (netaxabilă). De altfel, Aizenmann J. și Y. Jinjarak (2005)16, examinând un panel de 44 de țări în perioada 1970-1999, conchid că eficiența colectării TVA este invers proporțională cu ponderea în PIB a agriculturii, și direct proporțională cu gradul de urbanizare și gradul de deschidere al economiei (engl. trade openness) – indicatorii aferenți României fiind nefavorabili în cazul celor trei variabile. Trebuie menţionat în plus că metoda de calcul a indicatorului de eficienţă la TVA nu ia în considerare impactul cotelor reduse de TVA 16 Aizenmann J., Jinjarak Y, “The Collection Efficiency of the Value Added Tax: Theory and International Evidence”, National Bureau of Economic Research Working Paper no. 11539, August 2005. 42 precum şi alte componente ale PIB care sunt supuse TVA (o parte a consumului intermediar şi a formării brute de capital fix în cazul neplătitorilor de TVA care nu au drept de deducere şi TVA-ul respectiv este TVA final de plată). Tabelul 6: Eficiența taxării -TVA Cota standard a Rata de taxare Indice de eficiență Țara TVA* implicită** Poziție a taxării*** (%) (%) 2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014 BG 20,0 20,0 20,0 14,0 15,1 14,8 0,70 0,75 0,74 4 2 2 CZ 20,0 21,0 21,0 14,3 15,0 15,5 0,72 0,71 0,74 2 4 3 EE 20,0 20,0 20,0 16,7 16,1 16,8 0,84 0,81 0,84 1 1 1 LV 21,5 21,0 21,0 11,6 11,8 12,1 0,54 0,56 0,58 8 8 7 LT 21,0 21,0 21,0 12,1 11,9 11,9 0,58 0,57 0,57 6 6 8 HU 27,0 27,0 27,0 17,1 17,1 18,7 0,63 0,63 0,69 5 5 5 PL 23,0 23,0 23,0 11,5 11,3 11,6 0,50 0,49 0,50 10 10 10 RO 24,0 24,0 24,0 13,3 13,3 12,4 0,55 0,56 0,52 7 9 9 SI 20,0 20,0 22,0 14,3 15,6 16,0 0,71 0,74 0,73 3 3 4 SK 20,0 20,0 20,0 10,4 11,3 11,8 0,52 0,56 0,59 9 7 6 Sursa: Comisia Europeană, Eurostat, MFP, calcule Consiliul fiscal * Acolo unde cotele standard au fost modificate pe parcursul anului au fost raportate mediile ponderate ale cotelor standard. ** Calculată ca raport între „venituri din TVA” (cod ESA D211R) și „consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG”(cod ESA P31_S14_S15). În cazul României, veniturile aferente anilor 2012, 2013, 2014 includ veniturile temporare suplimentare obținute ca urmare a implementării schemei de compensare „în lanț” a arieratelor (+1.571 mil. lei în 2012, +854,7 mil, lei în 2013, respectiv 473,1 mil. lei în 2014). *** Calculat ca raport între rata de taxare implicită și cota legală standard. Veniturile colectate din accize au însumat 24,1 mld. lei (3,6% din PIB) în anul 2014, în linie cu așteptările avute în vedere la fundamentarea proiectului de buget, fiind totodată cu 14,16% sau cu 2,9 mld. lei mai mari față de cele din anul precedent. Această evoluție reflectă majorarea accizei la carburanți prin introducerea unei taxe de 7 eurocenți/litru de combustibil (impact anual evaluat de Guvern la 1,84 mld. lei), abandonarea de la 1 octombrie a practicii utilizării cursului de referință EUR/RON anunțat de Banca Centrală Europeană în calculul accizelor și indexarea nivelului cursului utilizat în 2013 cu rata inflației medii la nivelul lunii septembrie 2013 de 4,77% (impact bugetar estimat de 0,89 mld. lei), precum și majorarea programată a accizei la țigarete. Trebuie menționat și faptul că acciza majorată la combustibili a fost aplicată 43 cu o întârziere de 3 luni (de la 1 aprilie 2014), dar încasările din accize s-au situat la nivelul estimărilor inițiale, cel mai probabil ca urmare a unei evaluări conservatoare a impactului bugetar al acestei măsuri discreționare. Graficul 7: Venituri din accize în anul 2014 (mld. lei) 25 0,0002 24 23 22 21 23,64 24,10 24,11 24,11 24,11 24,09 20 19 18 17 SFB 2014- Program Prima A doua A treia Execuția 2016 initial rectificare rectificare rectificare Fără scheme de compensare Execuție swap Sursa: Ministerul Finanțelor Publice III.3.2. Impozite directe Încasările din impozitul pe profit în standarde cash, în cuantum de 12,18 mld. lei, nete de impactul schemelor de compensare implementate (în sumă de 57,2 mil. lei), au înregistrat o majorare importantă de 11,57% în 2014 comparativ cu anul anterior (+1,26 mld. lei), fiind superioare şi estimărilor din bugetul inițial (cu aproximativ 802,6 mil. lei), creșterea acestora fiind determinată de o evoluție mai bună a încasărilor de la agenții eco