Raportul anual al Consiliului Fiscal

octombrie 2014 a cotei de contribuții sociale la angajator (cu 5 pp), care generează un impact brut la nivelul încasărilor din contribuții sociale evaluat la -1 mld. lei, corespunzător incidenței sale pe parcursul a două luni de execuție în bază cash. Revizuiri descendente mai importante au fost operate la nivelul estimărilor de venituri (nete de impactul schemelor de compensare în lanț) aferente categoriilor venituri nefiscale (-451 mil. lei), sume de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări (-300 mil. lei). Aceste revizuiri negative la nivelul unor categorii de venituri altele decât contribuțiile sociale au fost însă compensate 27 aproape în întregime de modificările ascendente (nete de impactul schemelor de compensare în lanț) operate la nivelul estimărilor de venituri aferente categoriilor TVA (+544,8 mil. lei) și impozit pe profit (+ 190,5 mil. lei). Consiliul fiscal a exprimat în opinia sa asupra celei de-a doua rectificări bugetare rezerve serioase cu privire la revizuirea ascendentă propusă pentru proiecția încasărilor din TVA și cu privire la nivelul estimat al intrărilor din fonduri UE post- aderare al căror beneficiar final este sectorul public. Eliminând influența schemelor de compensare în lanț a arieratelor bugetare, reducerea de cheltuieli a fost localizată la nivelul a trei categorii, mai precis, proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (-2.455 mil. lei), cheltuieli cu dobânzile (-572 mil. lei), respectiv cheltuieli aferente proiectelor cu finanțare rambursabilă (-451 mil. lei). Au crescut însă semnificativ alocările aferente categoriilor cheltuieli cu bunuri și servicii (netă de impactul swap-urilor creșterea era de 993 mil. lei), cheltuieli de capital (+370 mil. lei, exclusiv impactul swap-urilor) și fonduri de rezervă (+367 mil. lei). În esență, comparativ cu nivelurile programate în prima rectificare bugetară, au fost revizuite negativ alocările pentru cheltuieli de investiții (-2.381 mil. lei), sumele eliberate fiind utilizate parțial pentru suplimentarea unor categorii de cheltuieli curente, în principal a alocărilor pentru cheltuieli cu bunurile și serviciile la nivelul bugetelor locale; diferența, căreia i se alătură economiile realizate la capitolul cheltuieli cu dobânzile, a fost utilizată pentru compensarea impactului asupra veniturilor bugetare al reducerii contribuției la bugetul asigurărilor sociale de stat (CAS) în vederea asigurării convergenței cu ținta de deficit. În opinia sa referitoare la proiectul celei de-a doua rectificări bugetare, Consiliul fiscal a semnalat din nou încălcarea regulilor (prin derogare) cu privire la rectificările bugetare statuate de art. 12 lit. b) şi c), art. 24 și art. 26 alin. (5) ale LRFB ce stipulează obligativitatea plafoanelor statuate prin Strategia fiscal-bugetară și legea companion privind plafoanele bugetare pentru soldul BGC, soldul primar al BGC, cheltuielile totale nete de asistența financiară din partea Uniunii Europene și a altor donatori, precum și pentru cheltuielile de personal, posibilitatea majorării cheltuielilor totale cu ocazia rectificărilor bugetare fiind prevăzută doar în cazul în care aceasta se referă exclusiv la plata serviciului datoriei publice, respectiv plata contribuției către bugetul UE. Mai mult, deși art. 23, alin. (2) din LRFB interzice aprobarea a mai mult de două rectificări bugetare pe parcursul unui an, Guvernul a hotărât în luna decembrie din anul 2014 operarea unei a treia rectificări bugetare. Comparativ cu bugetul aprobat în urma celei de-a doua rectificări bugetare, cea de-a treia rectificare bugetară a prevăzut o creștere a veniturilor BGC cu 1.796,6 mil. lei și a cheltuielilor cu 1.797,5 mil. lei, atrăgând o majorare marginală a deficitului BGC, cu 1 milion lei. Modificarea principală introdusă de a treia rectificare bugetară a constat în folosirea spațiului fiscal creat de o reducere cu circa 1,8 mld. lei a capitolului 28 cheltuieli de capital pentru achitarea în avans față de eșalonarea programată inițial a unor drepturi de natură salarială câștigate în urma hotărârilor judecătorești, generând o majorare a cheltuielilor de personal cu 2,4 mld. de lei comparativ cu nivelul avut în vedere în rectificarea bugetară de la finele lunii septembrie. Achitarea acestor drepturi salariale a generat și venituri suplimentare la nivelul categoriilor impozit pe salarii și venit (307,3 mil. lei) și contribuții sociale (1.091,4 mil. de lei), acestea fiind de altfel și categoriile care au explicat aproape în totalitate majorarea de la nivelul veniturilor totale. La nivelul cheltuielilor bugetare, dincolo de cele două categorii de cheltuieli deja menționate, au intervenit suplimentări de cheltuieli de circa 1,1 mld. lei la nivelul cheltuielilor curente. Majorările au fost localizate la capitolele bunuri și servicii, alte cheltuieli, transferuri între unități ale administrației publice și proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile și au fost compensate parțial de reducerea nivelului estimat al cheltuielilor cu dobânzile și de utilizarea alocărilor din fondul de rezervă bugetară. În opinia sa cu privire la propunerea de rectificare, Consiliul fiscal și-a menținut rezervele deja formulate în contextul celei de-a doua rectificări bugetare cu privire la nivelul foarte optimist estimat al încasărilor din TVA și al absorbției de fonduri post-aderare. Astfel, cea de-a treia rectificare bugetară a atras fie noi încălcări ale regulilor fiscale (art. 12 lit. a), b), c) și g), art. 17 alin. (2) și art. 23 alin. (2) ale LRFB), fie o majorare a dimensiunii încălcărilor deja existente, Guvernul derobându-se de responsabilitatea respectării acestora prin recursul la derogări de la cvasitotalitatea prevederilor legale care instituie reguli. Modul în care s-a desfășurat procesul bugetar și în anul 2014 pune sub semnul întrebării relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale. Eficiența unei reguli fiscale este determinată de gradul de constrângere pe care-l exercită asupra modului de formulare a politicii fiscal-bugetare. Ușurința cu care regulile fiscale au putut fi în mod repetat eludate și în acest an, alături de încălcările consemnate și în anii ce s-au scurs de la adoptarea Legii responsabilității fiscal-bugetare în 2010 pun în evidență slăbiciunea constrângerilor exercitate de regulile fiscale din LRFB și ridică dubii serioase asupra angajamentului față de respectarea în viitor a regulilor fiscale instituite prin preluarea în legislația națională a prevederilor Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (Compactul fiscal). Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2014 în standarde cash este prezentată în Tabelul 3. 29  Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2014 (mld. lei) SFB Program Prima A doua A treia Execuţie 2014- iniţial rectificare rectificare rectificare 2014 2016 Venituri totale 223,8 216,0 216,7 215,6 217,4 212,8 Venituri fiscale 128,5 125,3 124,8 125,4 125,7 124,4 Contribuţii de asigurări 58,2 57,8 57,3 56,3 57,4 57,3 sociale Fonduri UE post- aderare, pre-aderare și 14,4 14,8 14,8 14,5 14,8 11,1 asistență financiară din partea altor donatori Cheltuieli totale, din 236,0 230,4 231,5 230,3 232,1 225,3 care: Cheltuieli curente, din 217,1 212,7 214,0 212,4 216,0 209,1 care Proiecte din fonduri 22,9 20,3 20,3 17,8 18,2 14,7 UE Cheltuieli de capital 18,9 17,8 17,6 17,9 16,1 17,1 Deficit bugetar -12,2 -14,5 -14,8 -14,7 -14,7 -12,5 Sursa: Ministerul Finanțelor Publice Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare Rezultatele execuției bugetare din anul fiscal 2014 au fost inferioare prognozelor de la cea de-a treia rectificare bugetară, atât veniturile cât și cheltuielile înregistrând evoluții sub așteptări. Pe partea de venituri, diferența față de suma estimată a fi încasată a fost de circa -4,6 mld. lei, în principal ca urmare a performanței foarte slabe a absorbției de fonduri europene (-3,7 mld. lei, confirmând astfel rezervele exprimate de Consiliul fiscal cu prilejul celor de-a doua și de-a treia rectificări bugetare asupra proiecției acestui agregat bugetar) și a nerealizării în totalitate a veniturilor fiscale (-1,3 mld. lei) – în special a încasărilor din TVA, confirmând de asemenea rezervele exprimate de Consiliul fiscal cu prilejul celei de-a doua și a treia rectificări bugetare asupra proiecției acestui agregat bugetar, a veniturilor nefiscale (-0,6 mld. lei) și a veniturilor din capital (-0,6 mld. lei), fiind însă parțial compensate de alte sume primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență (+1,5 mld. lei). În ceea ce privește cheltuielile, acestea s-au redus cu 6,8 mld. lei, principalele categorii la nivelul cărora s-au înregistrat diminuări fiind cheltuielile pentru proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare (-3,5 mld. lei, reducere operată pentru a acomoda nerealizarea veniturilor din fonduri UE), cheltuieli cu bunuri și servicii (-2,4 mld. lei), transferuri între unităţi ale administraţiei publice (-0,53 mld. lei), alte transferuri (-0,38 mld. lei), asistenţă socială (-0,3 30 mld. lei). Astfel, deficitul bugetar în termeni cash înregistrat la finalul anului a fost semnificativ mai redus față de nivelul estimat în cea de-a treia rectificare. Tabelul 4: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde ESA 2010 Modificări Modificări 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 față 2014 față de 2013 de 2009 Total venituri (% din PIB) 31,7 32,9 33,8 33,5 33 33,4 0,4 1,7 Venituri fiscale 17,1 17,7 19,1 19,1 18,6 19 0,4 1,9 Impozite indirecte, din 10,7 11,8 13 13,1 12,8 12,8 0 2,1 care: TVA 6,5 7,5 8,6 8,4 8,3 7,8 -0,5 1,3 Accize* 3,1 3 3,1 3,1 3,1 : : 0 Impozite directe, din care: 6,4 6 6,1 6 5,9 6,2 0,3 -0,2 impozit pe venit 3,6 3,4 3,4 3,6 3,5 3,6 0,1 0 impozit pe profit 2,4 1,8 1,8 1,7 1,7 1,8 0,1 -0,6 Contribuții asigurări sociale 10 9,3 9 8,8 8,7 8,6 -0,1 -1,4 Alte venituri curente 1,6 2,7 2,3 2,5 2,6 2,9 0,3 1,3 Total cheltuieli (% din PIB) 40,6 39,6 39,1 36,4 35,2 34,9 -0,3 -5,7 Consum intermediar 6,3 5,4 5,7 5,8 5,6 5,2 -0,4 -1,1 Remunerarea salariaților 10,7 9,5 7,8 7,7 8 7,7 -0,3 -3 Dobânzi 1,5 1,5 1,6 1,7 1,7 1,6 -0,1 0,1 Asistență socială 13,2 13,7 13,1 12,1 11,7 11,9 0,2 -1,3 Subvenții 1,1 1 0,9 0,7 0,6 0,5 -0,1 -0,6 Alte cheltuieli curente 1,5 1,9 2,1 2,5 1,9 2,2 0,3 0,7 Formarea brută de capital 6 5,7 5,4 4,8 4,5 4,3 -0,2 -1,7 fix Sold bugetar -8,9 -6,6 -5,3 -2,9 -2,2 -1,5 0,7 7,4 Sursa: Eurostat Notă: *cifrele aferente anului 2014 nu sunt încă disponibile, iar diferenţa 2009-2014 se referă la 2009-2013. Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 8,9% din PIB în 2009 la 1,5% din PIB în 2014. Ajustarea fiscală din perioada 2009-2014 de 7,4 pp din PIB după standarde ESA 2010 s-a efectuat prin reducerea cheltuielilor bugetare cu 5,7 pp din PIB şi prin creşterea veniturilor bugetare cu 1,7 pp din PIB. Reduceri de cheltuieli bugetare s-au operat în 31 principal la nivelul cheltuielilor de personal (-3 pp din PIB), formării brute de capital fix (-1,7 pp din PIB) şi asistenţei sociale (-1,3 pp din PIB). Pe partea de venituri bugetare, creşterea acestora cu 1,7 pp din PIB în perioada 2009-2014 s-a produs în principal ca urmare a creşterii cotei legale de TVA de la 19% la 24% în 2010, veniturile din TVA crescând în perioada 2009-2014 cu 1,3 pp din PIB, compensând astfel scăderea încasărilor din CAS (-1,4 pp din PIB) şi din impozitul pe profit (-0,6 pp din PIB). Reducerea din 2014 a deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 2,2% la 1,5% din PIB s-a realizat prin diminuarea cheltuielilor bugetare cu 0,3% din PIB și prin creșterea veniturilor cu 0,4% din PIB. Astfel, veniturile au fost mai mari cu 0,4% din PIB, în principal ca urmare a majorării veniturilor fiscale cu 0,4 pp din PIB, în timp ce ajustările la nivelul cheltuielilor bugetare au avut loc preponderent la nivelul consumului intermediar (-0,4 pp din PIB), remunerării salariaților (-0,3 pp din PIB), formării brute de capital fix (-0,2 pp din PIB), dobânzilor (-0,1 pp din PIB) și subvențiilor (-1 pp din PIB). Anul 2014 a consemnat o îmbunătățire a deficitului bugetar exprimat ca pondere în PIB potrivit metodologiei cash comparativ cu anul anterior de 0,6 pp din PIB, veniturile înregistrând o creștere de 0,7 pp din PIB, iar cheltuielile o creștere de 0,2 pp din PIB. Faţă de anul 2013, principalele categorii de venituri bugetare au avut o evoluţie favorabilă, remarcându-se în acest sens sumele primite de la UE în contul plăților efectuate (+0,3 pp din PIB, acestea situându-se însă semnificativ sub program, respectiv cu 0,56% din PIB), încasările din accize (+0,3 pp din PIB), impozite și taxe pe proprietate (+0,2 pp din PIB), în timp ce o evoluție negativă semnificativă au înregistrat încasările din TVA (-0,5 pp din PIB). Pe partea de cheltuieli, reducerea cheltuielilor de investiţii cu 0,2 pp din PIB, a cheltuielilor cu bunuri și servicii cu 0,1 pp din PIB și a cheltuielilor cu dobânzile cu 0,2 pp din PIB au compensat creşterea cheltuielilor de personal (+0,3 pp din PIB) și a subvențiilor (+0,1 pp din PIB). Considerând perioada 2009- 2014, ajustarea fiscală după standarde cash s-a efectuat prin reducerea cheltuielilor bugetare cu 4 pp din PIB şi prin creşterea veniturilor bugetare cu 1,3 pp din PIB. 32  Tabelul 5: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde cash Modif. program Modif. Modif. Program Execuție inițial 2014 2014 2009 2010 2011 2012 2013 inițial 2014 2014 față de față de 2014 față de 2013 2009 2013 Venituri totale 30,8 31,6 32,1 32,4 31,4 32,5 32,1 1,1 0,7 1,3 (% din PIB) Venituri fiscale 17,1 17,4 18,5 19,1 18,7 18,9 18,7 0,2 0,1 1,6 Impozit pe 3,6 3,4 3,4 3,5 3,6 3,6 3,6 0,0 0,0 0,0 venit Impozit pe 2,1 1,9 1,8 1,8 1,7 1,7 1,8 0,0 0,1 -0,3 profit Impozite și taxe 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,8 0,9 0,1 0,2 0,2 pe proprietate TVA 6,7 7,4 8,5 8,5 8,1 8,2 7,6 0,1 -0,5 0,9 Accize 3,1 3,3 3,4 3,4 3,3 3,6 3,6 0,3 0,3 0,5 CAS 9,4 8,6 9 8,7 8,5 8,7 8,6 0,1 0,1 -0,8 Venituri 3,3 3,7 3,2 3,1 2,7 2,6 2,6 -0,1 -0,1 -0,7 nefiscale Donații 0,6 0,8 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,6 Sume primite de la UE în 0,4 1 1,1 1,3 1,4 2,2 1,7 0,8 0,3 1,3 contul plăților efectuate Cheltuieli totale (% din 38,0 37,8 36,3 34,8 33,8 34,7 34,0 0,9 0,2 -4