Raportul anual al Consiliului Fiscal

1,9 asigurări sociale Alte venituri 1,6 2,7 2,3 1,9 1,7 1,8 1,9 0,1 0,3 curente Total cheltuieli 40,9 39,6 39,1 37,1 35,2 34,3 35,5 1,2 -5,4 (% din PIB) Consum 6,3 5,4 5,7 6,0 5,7 5,7 5,6 -0,02 -0,6 intermediar Remunerarea 10,7 9,5 7,8 7,8 8,1 7,7 7,6 -0,1 -3,1 salariaților Dobânzi 1,5 1,5 1,6 1,8 1,7 1,7 1,6 0,0 0,1 Asistență socială 13,2 13,7 13,1 12,1 11,7 11,5 11,5 0,0 -1,7 33 Subvenții 1,1 1,0 0,9 0,7 0,5 0,5 0,5 0,0 -0,6 Alte cheltuieli 1,8 1,9 2,1 2,5 1,9 2,3 2,4 0,1 0,6 curente Formarea brută 6,0 5,7 5,4 4,8 4,5 4,3 5,1 0,8 -0,9 de capital fix Sold bugetar -9,5 -6,9 -5,4 -3,7 -2,1 -0,9 -0,7 0,2 8,8 Sursa: Eurostat Notă: *cifrele aferente anului 2015 nu sunt încă disponibile, iar diferenţa 2015-2009 se referă la 2014-2009. Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă de timp relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 9,5% din PIB în anul 2009 la 0,7% din PIB în 2015. Ajustarea fiscală de 8,8 pp din PIB, conform standardului ESA 2010, din această perioadă s-a realizat prin reducerea cheltuielilor bugetare cu 5,4 pp din PIB simultan cu creșterea veniturilor bugetare cu 3,3 pp din PIB. Categoriile de venituri bugetare care au înregistrat o evoluţie pozitivă în acest interval de timp au fost veniturile fiscale15 (+3,1 pp din PIB), pe seama creşterii încasărilor din impozite indirecte (+2,6 pp din PIB), impozite directe (+0,5 pp din PIB), evoluţii negative fiind localizate la contribuţii sociale (-1,9 pp din PIB, și ca urmare a reducerii cotei de contribuţii sociale de stat la angajator cu 5 pp de la 1 octombrie 201416 ori a creșterii sumelor transferate către Pilonul II17). Ajustarea la nivelul cheltuielilor bugetare s-a realizat la nivelul consumului intermediar (-0,6 pp din PIB), formării brute de capital fix (-0,9 pp din PIB), asistenţei sociale (-1,7 pp din PIB) şi cheltuielilor de personal (-3,1 pp din PIB), ultimele 2 categorii fiind afectate de aplicarea unor politici restrictive în anii 2010-2012, respectiv: reduceri salariale, regula de angajare a unei persoane la 7 plecări din sistemul bugetar, îngheţarea punctului de pensie etc. Categoriile de cheltuieli care au înregistrat creșteri în acest interval sunt alte cheltuieli curente (+0,6 pp din PIB) şi cheltuielile cu dobânzi (+0,1 pp din PIB ca efect al creșterii stocului de datorie publică, parțial atenuate de traiectoria descendentă a ratei dobânzii aferente din ultimii 2 ani). 15 În cadrul acestei categorii se evidențiază încasările din TVA cu +1,6 pp din PIB și ca urmare a creşterii cotei de TVA de la 19% la 24% de la 1 iulie 2010. 16 De la 1 februarie 2009 cota de CAS la angajator era de 20,8%, ajungând la 15,8% de la 1 octombrie 2014. 17 Acestea s-au majorat cu 0,5 pp pe an de la nivelul de 2% din salariul brut în anul 2009 la 5% în anul 2015. 34  Tabelul 5: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde cash (% din PIB) Modif. Modif. Modif. program Program 2015 2015 Execuție inițial 2009 2010 2011 2012 2013 2014 inițial față față 2015 2015 2015 de de față de 2014 2009 2014 Venituri totale 30,8 31,6 32,1 32,4 31,4 32,0 31,6 32,6 -0,3 0,7 1,8 Venituri fiscale 17,1 17,4 18,5 19,2 18,7 18,6 18,6 19,4 0,0 0,7 2,3 Impozit pe 2,1 1,9 1,8 1,8 1,7 1,8 1,8 1,9 0,0 0,1 -0,2 venit Impozit pe 3,6 3,4 3,4 3,5 3,6 1,8 3,6 3,7 0,0 0,2 0,1 profit Impozite și taxe 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,9 0,9 0,8 0,0 -0,1 0,1 pe proprietate TVA 6,7 7,4 8,5 8,5 8,1 7,6 7,7 8,0 0,1 0,4 1,3 Accize 3,1 3,3 3,4 3,4 3,3 3,6 3,6 3,6 0,0 0,0 0,5 CAS 9,4 8,6 9 8,7 8,5 8,6 7,8 8,0 -0,8 -0,5 -1,4 Venituri 3,3 3,7 3,2 3,1 2,7 2,6 2,5 2,7 -0,1 0,1 -0,6 nefiscale Donații 0,6 0,8 0,1 0,1 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,6 Sume primite de la UE în 0,4 1,0 1,1 1,3 1,4 1,7 2,6 2,4 0,9 0,7 2,0 contul plăților efectuate Cheltuieli 38,0 37,8 36,3 34,9 33,9 33,7 33,5 34,1 -0,2 0,4 -3,9 totale Cheltuieli de 9,2 8 6,8 6,9 7,3 7,5 6,8 7,3 -0,8 -0,2 -1,9 personal Bunuri și 5,5 5,6 5,6 5,8 6,1 5,8 5,6 5,7 -0,3 -0,1 0,2 servicii Dobânzi 1,2 1,4 1,6 1,8 1,7 1,5 1,5 1,3 0,0 -0,2 0,1 Subvenții 1,4 1,3 1,1 1,0 0,8 0,9 0,7 0,9 -0,2 0,0 -0,5 Proiecte cu finanțare din fonduri externe 0,5 1,4 1,9 2,2 2,2 2,2 3,3 3,4 1,1 1,2 2,9 nerambursabile postaderare Asistență 12,5 12,8 12 11,3 10,7 10,7 10,4 10,7 -0,2 0,0 -1,8 socială Cheltuieli de 4,3 3,6 4,1 3,2 2,8 2,6 2,6 2,5 0,0 -0,1 -1,8 capital Sold bugetar -7,2 -6,2 -4,2 -2,5 -2,5 -1,7 -1,8 -1,5 -0,1 0,3 5,7 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare 35 Din perspectiva metodologiei cash, comparativ cu anul anterior, în anul 2015 s-a consemnat o îmbunătățire a deficitului bugetar de 0,37 pp din PIB, veniturile bugetare înregistrând o creștere de 0,7 pp din PIB, superioară majorării cheltuielilor bugetare (+ 0,4 pp din PIB). Faţă de anul 2014, principalele categorii de venituri bugetare au avut o evoluție favorabilă, remarcându-se sumele primite de la UE în contul plăților efectuate (+0,7 pp din PIB, acestea situându-se însă sub program, respectiv cu 0,25% din PIB), încasările din TVA (+0,4 pp din PIB, chiar și în condiţiile extinderii aplicabilității cotei reduse de TVA la alimente, servicii de restaurant și catering de la 1 iunie 2015), încasările din impozitul pe venit (+0,2 pp din PIB) şi impozitul pe profit (+0,1 pp din PIB), în timp ce evoluții negative semnificative au înregistrat încasările din contribuţii sociale (-0,5 pp din PIB) şi impozite şi taxe pe proprietate (-0,1 pp din PIB). Pe partea de cheltuieli, comparativ cu anul anterior s-au redus cheltuielile de personal, alte transferuri și cheltuieli cu dobânzile (cu câte 0,2 pp din PIB fiecare), cheltuieli cu bunuri şi servicii şi cheltuieli de capital (-0,1 pp din PIB) compensând creșterea cheltuielilor pentru proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (+1,2 pp din PIB), a transferurilor între unități ale administrației publice (+0,2 pp din PIB). Considerând perioada 2009-2014, ajustarea fiscală după standarde cash s-a efectuat prin reducerea cheltuielilor bugetare cu 3,9 pp din PIB și prin creșterea veniturilor bugetare cu 1,8 pp din PIB. În continuare, acest capitol va cuprinde o analiză a soldului bugetar structural în România având în vedere definirea țintelor fiscale în primul rând în termeni de deficit structural, iar mai apoi o investigare detaliată a evoluțiilor principalelor agregate bugetare de venituri și de cheltuieli, urmată de o evaluare a dinamicii datoriei publice în funcție de factorii determinanți și o proiecție a acesteia pe termen mediu. III.2. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a TSCG în anul 2012 statuează un cadru fiscal-bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB18. Prevederile TSCG şi ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea LRFB nr. 69/2010 în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară pe termen mediu este constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar prevăzută de TSCG începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. 18 Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări, impunând o limită a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB. În cazul României, se aplică limita de 1% din PIB pentru deficitul structural. 36 Astfel, proiectul de buget pe anul 2015 avea în vedere o țintă de deficit structural de 1% din PIB (respectiv de 1,25% din PIB cu includerea ajustorului de 0,25% din PIB pentru cofinanţarea proiectelor susţinute din fonduri europene), ceea ce echivala cu un pas de ajustare structurală de 0,6 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2014 din acel moment (decembrie 2014), respectiv de 1,6% din PIB. Rezultatele execuției bugetare pe anul 2014 19 au indicat însă un nivel al deficitului efectiv potrivit metodologiei europene de numai 1,4% din PIB, astfel că respectarea țintei de deficit pentru anul 2015 ar fi fost echivalentă cu o deteriorare a soldului bugetar structural, OTM fiind deja atins. Mai mult, în anul 2016 a avut loc o nouă revizuire a soldului BGC pentru anii 2012 și 2014, în condițiile adoptării deciziei de înregistrare în totalitate a sumelor provenite din închirierea benzilor de frecvență către operatorii de telefonie mobilă la nivelului anului 2014, astfel că deficitul efectiv în acest din urmă an a fost reevaluat la 0,9% din PIB, ceea ce corespunde unui deficit structural de 0,2% din PIB. Rezultatele execuției bugetare pe anul 2015 publicate în luna mai a.c. de Eurostat indică un nivel al deficitului efectiv potrivit metodologiei europene de numai 0,74% din PIB, corespunzător unui deficit structural de 0,63% din PIB, acesta fiind semnificativ mai mic atât față de ținta inițială cât și față de nivelul statuat de OTM, în principal ca urmare a supraperformanței veniturilor, ca rezultat al unei combinații între o creștere economică semnificativ superioară celei prognozate inițial și o îmbunătățire a eficienței colectării. Este de remarcat evaluarea diferită față de cea a CE pentru deficitul structural din anul 2015 realizată de CNP, respectiv de 0,3% din PIB, explicată de faptul că estimarea CE încorporează și un element de natura măsurilor temporare și excepționale (engl. one-off) la nivelul veniturilor bugetare estimat la 0,3% din PIB, care nu se regăsește și în estimarea CNP. Practic, odată cu atingerea în anul 2014 a OTM procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat, nefiind necesare alte ajustări fiscale. Este adevărat că, trebuie avut în vedere și faptul că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv corespunzător ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că odată cu reintrarea decalajului de producție (engl. output gap), în teritoriu pozitiv, proiectată pentru perioada 2016-2017, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB ar fi echivalentă cu înregistrarea unor niveluri ale deficitului efectiv mai mici decât acest nivel (componenta ciclică a soldului bugetar va fi pozitivă). Procesul de consolidare fiscală derulat pe perioada 2010-2015 a fost reversat parțial și de o manieră abruptă începând cu anul 2016 ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod Fiscal care presupune o amplă relaxare fiscală20 concomitent cu legiferarea simultană a unor majorări 19 Publicate în mai 2015. 20 Principale măsuri din perspectiva impactului bugetar se referă la: extinderea sferei de aplicare a cotei reduse de TVA de 9% la toate produsele alimentare și serviciile de restaurant și catering, reducerea cotei 37 importante de cheltuieli, în special de natură salarială. Această evoluție este în flagrantă contradicție cu principiile21 și regulile fiscale instituite de LRFB, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european al căror semnatar România este. Astfel, conform prognozei CE, începând cu anul 2016 sunt estimate deviații de proporții de la obiectivul bugetar pe termen mediu, respectiv, niveluri ale soldului structural -2,8% din PIB în 2016 şi -3,4% din PIB în 201722. De altfel, se constată o schimbare de paradigmă privind orientarea politicii fiscale şi bugetare pe termen mediu între SFB 2015-2017 (aferentă construcţiei bugetare pentru anul 2015) care prevedea ca repere: „prudenţa macroeconomică şi responsabilitatea fiscal-bugetară” cu menţinerea OTM la -1% din PIB şi SFB 2016-2018 care se bazează pe „un angajament ferm în favoarea schimbării care să stimuleze creșterea economică” şi care consfinţeşte abaterea de la OTM în perioada 2016-2019 şi reîntoarcerea pe o traiectorie de convergență către OTM începând cu anul 2018. În acest context, este relevant de evidențiat și menționarea agențiilor de rating în comunicatele lor recente a faptului că evaluările sunt condiționate de menţinerea progreselor în ceea ce privește poziția structurală a finanțelor publice23. Este de amintit și experiența recentă a Bulgariei care, în contextul lărgirii considerabile a deficitului bugetar la finele anului 2014 (de la 0,4% în 2013 la 5,4% din PIB în anul 2014) s-a confruntat cu un salt de circa 100 de puncte de bază al primei de risc şi, implicit, cu creşterea semnificativă a costurilor de finanţare. Soldul bugetar structural, în pofida faptului că reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă și o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul decalajului de producţie, la rândul său dependent de PIB potenţial, o mărime neobservabilă care este supusă deseori unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative în funcţie de revizuirea datelor statistice şi de metodologia folosită. Față de varianta precedentă a raportului anual al standard de TVA la 20% în 2016, respectiv 19% în 2017, reducerea taxei pe construcții speciale la 1% în anul 2016 și eliminarea acesteia în anul 2017, diminuarea la 5% a impozitului pe dividende începând cu anul 2016 și renunțarea la supraaciza la carburanți începând cu anul 2017. 21 Principiul responsabilității fiscale statuat de art. 4 al LRFB impune guvernului „să gestioneze politica fiscal-bugetară în mod prudent”. 22 Conform Programului de convergenţă 2016-2019, MFP prognozează pentru soldul structural valori de -2,7% din PIB în anul 2016 şi respectiv -2,9% din PIB în anul 2017 (ca urmare a unor estimări diferite de ale CE privind nivelul decalajului de producție precum și pentru soldul bugetar efectiv în anul 2017). 23 Comunicatele din a doua parte a anului 2015 ale agenţiilor Fitch, Standard & Poor’s și Moody’s menționau în mod explicit printre factorii care ar putea determina o revizuire negativă a rating-ului României o relaxare fiscală de proporții care să afecteze stabilitatea finanțelor publice. 38 Consiliului fiscal, traiectoria decalajului de producție a fost revizuită doar marginal de către CE, în sensul unui decalaj de cerere agregată în perioada 2013-2015 mai redus cu circa 0,2 pp față de estimările anterioare, ceea ce implică o contribuție de sub 0,1 pp în ceea ce privește reevaluarea deficitului structural în această perioadă. În perioada 2009-2014, deficitul bugetar structural s-a redus de la 8,8% din PIB la 0,2%, ritmul mediu de ajustare de 1,72 pp pe an fiind unul foarte rapid (vezi Graficul 4); în același timp trebuie avut în vedere și faptul că nivelul de pornire a fost unul ridicat, care a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale. Este de menționat faptul că această ajustare s-a făcut prepondere