Raportul anual al Consiliului Fiscal

nt în anii 2010 și 2011 când deficitul bugetar structural s-a redus în medie cu 2,9 pp anual, consolidarea fiscală fiind realizată, în principal pe partea de cheltuieli prin intermediul reformelor în domeniul salarizării personalului bugetar, al sistemului public de pensii și al programării bugetare. Totodată, pe partea de venituri, cea mai importantă măsură a fost reprezentată de majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% începând cu iulie 2010. În schimb, în anul 2015 conduita politicii fiscale a fost stimulativă, impulsul fiscal fiind pozitiv, însumând 0,5 pp din PIB, fără însă a depăși limitele impuse de respectarea OTM. În perioada 2016-2017, politica fiscală își amplifică caracterul expansionist, impulsul fiscal fiind de circa 2,2% din PIB în anul 2016 și circa 0,6% din PIB în anul 2017, chiar dacă acest lucru implică depășirea cu mai mult de 2 pp din PIB a nivelului de deficit structural permis de OTM. În plus, în anul 2017 proiecțiile CE indică și reintrarea în procedura de deficit excesiv, în contextul plasării deficitului efectiv peste nivelul de 3% din PIB. Trebuie menționat că proiecția MFP inclusă în Programul de convergență 2016-2019 diferă de cea a CE, anticipându-se deficite ușor sub pragul de 3% din PIB pentru perioada 2016-2017, fără a fi însă detaliate și măsurile care contribuie la un deficit de 2,9% din PIB în anul 2017 în condițiile aplicării ultimei etape de reducere a taxelor prevăzută în noul Cod Fiscal. România a practicat în perioada 2006-2014 o politică fiscală puternic prociclică, stimulând intens, dar inutil şi contraproductiv economia în perioadele de expansiune (2006-2008) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2014), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie (vezi Graficul 4). Practic, prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre-criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost anulată de politica discreţionară prociclică. 39  Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016f 2017f 0 10 -1,1 -0,8 -1,1 -0,9 -0,7 -0,17 -0,63 -1,4 -1,9 -2,1 -2,1 -2,1 -1 -2,6 -2,7 -2,8 8 -2,8 -2,8 -3,0 -3,4 -3,4 -3,7 -4,1 -2 -5,4 -4,7 6 -5,5 -5,6 -3 -6,9 4 -8,0 -4 -8,8 -9,5 -5 2 -6 0 -7 -2 -8 -4 -9 -10 -6 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule proprii În continuare, aplicarea relaxării fiscale începând cu anul 2016 în condiţiile unui decalaj de producție foarte aproape de zero nu face decât să contribuie la menținerea caracterului prociclic al politicii fiscale și la vulnerabilizarea poziției finanțelor publice în fața manifestării unor șocuri, nefiind deloc exclusă necesitatea unor corecții în perioade economice dificile ca urmare a epuizării spațiului fiscal. Mai mult, având în vedere și plasarea nivelului datoriei publice la finele anului 2015 un nivel semnificativ mai ridicat față de anul 2007, respectiv 38,4% din PIB comparativ cu 13,2%, este dificil de imaginat existența unui spațiu fiscal pentru stimularea economiei în perioadele de recesiune, existând chiar riscuri și la adresa sustenabilității datoriei publice. Mai mult, o astfel de politică este în flagrantă contradicție cu regulile instituite de TSCG precum și de către LRFB, renunţându-se la menţinerea ţintei de deficit structural în perioada 2016-2018. În plus nu este indicată nici calea de ajustare către OTM, mecanismul de corecție automată prezent în lege nefiind în acest moment funcțional de facto. 40 III. 3. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap, au crescut în anul 2015 cu circa 9% față de anul precedent, până la un nivel de 232,46 mld. lei, reprezentând 32,6% din PIB. Comparativ cu anul 2014, ponderea veniturilor bugetare în PIB s-a majorat în mod semnificativ, respectiv cu 0,66 pp din PIB, creșterea fiind localizată la nivelul încasărilor din sume de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente cadrului financiar 2007-2013 (+0,68 pp din PIB), anul 2015 reprezentând de altfel termenul limită până la care puteau fi atrase fonduri aferente acestui exercițiu financiar, precum și la nivelul veniturilor fiscale (+0,74 pp din PIB). În cazul acestora din urmă, majorări mai semnificative ale ponderii în PIB au înregistrat încasările din TVA (+0,44 pp, chiar și în condițiile în care a avut loc și extinderea sferei de aplicare a cotei reduse de TVA de 9% la alimente și servicii de restaurant începând cu 1 iunie 2015), încasările din impozitul pe salarii și venit (+0,19 pp), din impozitul pe profit (+0,11 pp), din accize (+0,04 pp). În schimb, CAS au înregistrat o diminuare cu 0,53 pp a ponderii în PIB, în contextul deciziei de reducere a acestora cu 5 pp începând cu 1 octombrie 2014 precum și a majorării cotei transferate către Pilonul II de pensii cu 0,5 pp, la 5%, sumele primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență, un subcapitol nou în execuția bugetară aferentă anului 2014, nu s-au mai regăsit și la nivelul anului 2015 (ceea ce echivalează cu un impact negativ de 0,25 pp din PIB la nivelul veniturilor bugetare), în timp ce impozitele și taxele pe proprietate și-au diminuat ponderea în PIB cu 0,12 pp ca urmare a reducerii taxei pe construcții speciale de la 1,5% în anul 2014 la 1% în anul 2015. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile bugetare au fost cu 0,98 pp din PIB mai mari, ca urmare a unei evoluții peste așteptări a economiei comparativ cu proiecțiile inițiale, a unei compoziții a creșterii economice favorabilă încasărilor bugetare (engl. tax rich), dar și a unei îmbunătățiri a eficienței colectării, în special la nivelul încasărilor din TVA. Astfel, evoluții superioare estimărilor inițiale au înregistrat încasările din TVA (0,32 pp din PIB, respectiv un plus de 2,3 mld. lei), chiar și în condițiile în care reducerea cotei standard de TVA pentru alimente și servicii de restaurant începând cu 1 iunie 2015 nu fusese inclusă în bugetul inițial, încasările din impozitul pe salarii și venit (+0,17 pp din PIB), din CAS (+0,28 pp), aceste din urmă două categorii beneficiind de avansul numărului mediu de salariați cu 2,8% și a câștigului salarial mediu brut cu 8,5%, valori superioare prognozelor inițiale. Un plus de venituri s-a înregistrat și la nivelul încasărilor din impozitul pe profit (+0,16 pp), atribuibil unei elasticități ridicate a acestui agregat bugetar la dinamica PIB. Un decalaj negativ față de proiecția inițială a fost consemnat ca de fiecare dată nivelul agregatului sume de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări (-0,25 pp), țintele de absorbție fiind în mod sistematic ratate, dar trebuie 41 menționat faptul că în anul 2015 ecartul față de țintă a fost semnificativ inferior celui înregistrat în anul 2014, de -0,56 pp din PIB. În acest context, este de interes realizarea unei analize cu privire la modificarea eficienței colectării în perioada 2014-2015, în condițiile în care execuțiile bugetare sugerează o creștere semnificativă a acesteia în anul 2015, și o evoluție de sens contrar în anul 2014. Această analiză comportă unele provocări generate de deciziile de modificare a unor taxe din această perioadă și care trebuie luate în considerare. Raționamentul utilizat în tabelul de mai jos are în vederea determinarea încasărilor realizate ajustate cu impactul măsurilor de politică fiscală (la cifrele efective privind veniturile se adaugă/scade impactul estimat al reducerilor/majorărilor de taxe) din care ulterior sunt deduse încasările care ar fi trebuit să se realizeze în absența măsurilor de politică fiscală și ținând cont de datele efective privind evoluția bazelor macroeconomice corespunzătoare. Altfel spus, se va determina diferența între ce s-a încasat efectiv și ce ar fi trebuit să se încaseze, o diferență pozitivă reprezentând o creștere a eficienței colectării în timp ce o diferență negativă semnifică o evoluție negativă a acesteia. Astfel, se remarcă o menținere a eficienței colectării relativ constantă pe parcursul anilor 2014- 2015, dar aceasta a fost realizată în condițiile descreșterii cu circa 1 pp din PIB în anul 2014 care a fost recuperată integral în anul următor. Se poate observa că, într-adevăr, în anul 2015 au fost colectate cu circa 7 mld. lei mai mult decât ceea ce ar fi fost justificat de dinamica bazelor macroeconomice în special ca urmare a plusului de venituri înregistrat la nivelul TVA (+5,67 mld. lei) și la nivelul CAS (+1,08 mld. lei), situația aferentă anului 2014 fiind însă opusă, respectiv minusuri semnificative de eficiență a colectării localizate preponderent la nivelul TVA (-3,31 mld. lei) și CAS (-2,37 mld. lei). Chiar dacă îmbunătățirea eficienței colectării înregistrată în anul 2015 reprezintă fără îndoială un element pozitiv, trebuie subliniat faptul că la acest moment se poate constata doar o menținere a acesteia la nivelul celei aferente anului 2013, iar sursele acestei volatilități ridicate inter-anuale nu sunt întru totul identificabile la acest moment, procesul de reorganizare al ANAF putând reprezenta unul dintre factori. 42  Tabelul 6: Proiecție ex-post încasări bugetare în perioada 2014-2015 versus realizări efective Elasticitate Categorii de Încasări bugetare Proiecția veniturilor bugetare în venituri Încasări bugetare Măsuri fiscale ajustate cu măsurile Baza macroeconomică baza elasticităților veniturilor bugetare fiscale și swap Diferență Diferență 2013 2014 2015 2013 2014 2015 2013 2014 2015 2013 2014 2015 2014 2015 2014 2015 Total 173489 182586 195906 -424 4529 -3356 172655 176289 197875 182985 190923 -6696,2 6951,77 Impozit pe profit 12190,8 13684,3 15451 12182 13627,1 15422,6 362329 374382 397305 1,81 12915,5 15137,3 711,58 285,255 Impozit pe venit 22735,9 23691,8 26640 86 453 429 22646,6 23149,9 26124,2 166376 179705 194030 1,36 25114,2 25659,6 -1964,2 464,607 TVA 51827 50878,5 57132 0 383 -2248 50855,4 50022,4 59222,8 388722 408233 437981 0,97 53331,5 53558,1 -3309 5664,7 Accize 21106 24094,8 26018 0 1594 2391 21106 22500,6 23627 388722 408233 437981 0,97 22133,6 24091 367,014 -464,02 Taxe vamale 620 643 815,87 620 643 815,872 258322 277234 296672 1 665,39 688,082 -22,39 127,79 Contribuții 54378,9 57612 57604 -510 414 -5063 54857,8 56840,9 62402,1 166376 179705 194030 0,99 59208,8 61326,5 -2367,9 1075,61 sociale Impozit pe 4403,2 6185,1 5737,99 0 1685 1135 4403,2 4500,1 4602,99 637456 667577 712832 1 4611,26 4805,16 -111,16 -202,17 proprietate Alte taxe 6226,8 5796,5 6507,13 243 792 850 5983,8 5004,5 5657,13 5004,5 5657,13 0 0 Sursa: MFP, calcule Consiliul fiscal 43 III.3.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de G