Raportul anual al Consiliului Fiscal

naţi a fost consecinţa creşterii deliberate a cheltuielilor bugetare, în speţă a celor de personal (cu încălcarea flagrantă a art. 17 alin. (2) şi art. 24 din LRFB), în condiţiile modificării aduse Codului Fiscal privind reducerea cotei de TVA de la 24% la 9% pentru alimente, servicii de restaurant și catering de la 1 iunie 2015, în acest caz fiind ocultat principiul enunțat de art. 13 lit. b din LRFB, referitor la compensarea impactului financiar aferent reducerii de venituri „prin majorarea altor venituri bugetare”. La nivelul veniturilor bugetare, propunerea de rectificare a avut în vedere majorarea acestora cu 6,92 mld. lei. Agregatele de venituri la care, în contextul execuției la jumătatea anului, s-au operat creșteri comparativ cu bugetul inițial au fost: venituri din fonduri europene nerambursabile: (+1,98 mld. lei), contribuțiile sociale (+1,8 mld. lei), venituri nefiscale (+1,5 mld. lei pe seama unor venituri suplimentare din vânzări de certificate de emisii de gaze cu efect de seră și sume recuperate în urma deciziei de incompatibilitate a unor ajutoare de stat), impozitul pe profit (+817 mil. lei) şi impozitul pe venit și salarii (+784 mil. lei), în timp ce revizuiri descendente ale proiecției au avut loc la nivelul impozitelor și taxelor pe proprietate (-579 mil. lei, având în vedere neincluderea în bugetul inițial a reducerii taxei pe construcții speciale de la 1,5% la 1% ), la nivelul TVA (-253 mil. lei în condițiile extinderii aplicabilității cotei reduse de TVA la alimente, servicii de restaurant și catering de la 1 iunie, parțial compensată de o performanță semnificativă privind colectarea în raport cu programul inițial înregistrată în primul semestru). La nivelul cheltuielilor bugetare, majorarea cu 6,92 mld. lei a fost determinată de creșterea cheltuielilor aferente proiectelor cu finanțare din fonduri post aderare nerambursabile (+1,9 mld. de lei, în contrapartidă cu revizuirea ascendentă a programului privind sumele primite de la UE), de creșterea cheltuielilor de personal (+1,5 mld. lei, în principal ca urmare a includerii unor noi titluri executorii privind drepturile salariale restante), și a celor cu bunuri și servicii (+1,2 mld. lei), majorarea cheltuielilor cu asistența socială (+1,12 mld. lei, determinată de 9 Ca urmare a unei revizuiri descendente a cheltuielilor cu dobânzile, soldul primar al BGC a fost programat să depășească cu 204,5 mil. lei plafonul definit în Legea nr. 182/2014. 10 Depășiri ale plafoanelor cheltuielilor de personal cu +1,5 mld. lei, iar în cazul cheltuielilor totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori cu +4,9 mld. lei. 28 dublarea alocației de stat pentru copii şi reintroducerea pensiilor de serviciu pentru personalul aeronautic și personalul auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești). Au fost majorate şi cheltuielile de capital (+0,9 mld. lei) şi alte cheltuieli (+0,6 mld. lei pentru hotărâri CEDO, restaurarea unităților de cult, etc.). Comparativ cu parametrii aprobați în contextul primei rectificări bugetare, cea de-a doua rectificare operată în luna octombrie a prevăzut o majorare a veniturilor şi cheltuielilor estimate ale BGC cu 3 mld. lei, cu menţinerea țintei de deficit bugetar la nivelul proiectat iniţial (13,0 mld. lei). Similar primei rectificări bugetare, au fost încălcate (prin derogare) regulile cu privire la rectificările bugetare statuate de art. 12 lit. b)11 şi c)12, precum şi cele statuate de art. 17 alin. (2), art. 24 și art. 26 alin. (5) ale LRFB. Veniturile BGC au fost revizuite ascendent cu 3,0 mld. lei comparativ cu nivelul programat în prima rectificare bugetară, dar excluzând partea aferentă unei noi scheme de compensare în lanț a obligațiilor restante față de BGC (+688,7 mil. lei), majorarea netă a veniturilor bugetare a fost de 2,3 mld. lei. Categoriile de venituri bugetare care au suferit modificări față de valorile prognozate cu prilejul primei rectificări bugetare, considerând valori nete de swap sunt: venituri din TVA, cu +1,2 mld. lei (prin încorporarea supraperformanței colectării din primele 6 luni ale anului), venituri nefiscale (+0,6 mld. lei, din majorarea sumelor încasate din vânzarea certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră și a celor încasate peste program), taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (+0,4 mld. lei din încasări suplimentare din impozitele aferente veniturilor din premii și jocuri de noroc), accize (+0,36 mld. lei), contribuții sociale (+0,2 mld. lei), impozit pe profit (+0,16 mld. lei) și impozit pe salarii și venit (+0,12 mld. lei), majorările acestor ultime două categorii fiind generate de achitarea în avans față de eșalonarea programată inițial a unor drepturi de natură salarială câștigate în urma hotărârilor judecătorești, precum și majorarea salariilor pentru unele categorii de bugetari. Revizuiri descendente mai importante au fost operate la nivelul estimărilor de venituri aferente sumelor de la UE în contul plăților efectuate și pre finanțări (-0,8 mld. lei), ca urmare a evoluţiei sub prognoza de la prima rectificare. Eliminând influența schemelor de compensare în lanț a arieratelor bugetare, majorarea cheltuielilor bugetare cu 2,3 mld. lei a fost localizată la nivelul următoarelor categorii: cheltuieli de personal cu +2,14 mld. lei (rezultate din plata în avans față de eșalonarea inițială a unor drepturi de natură salarială stabilite prin hotărâri judecătorești, majorarea salariilor în sectorul 11 A doua rectificare a dus la depășirea plafonului pentru deficitul primar cu 213 mil. lei. 12 Respectiv, depășiri ale plafoanelor suplimentar față de cele operate la prima rectificare în cazul cheltuielilor de personal cu încă 2,4 mld. lei şi ale cheltuielilor totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori cu alte 3,8 mld. lei. 29 sanitar cu 25% începând cu 1 octombrie, precum şi a personalului din autoritățile executive locale cu 12% începând cu 1 august şi majorarea normei de hrană în sectorul de apărare și ordine publică); subvenții (+1,4 mld. lei pentru despăgubiri acordate producătorilor agricoli, creșterea subvenției pentru motorină); cheltuieli cu bunuri și servicii (+0,9 mld. lei, pentru sectorul de apărare) şi cheltuieli cu asistența socială (+0,4 mld. lei). Au fost revizuite negativ alocările pentru cheltuieli totale de natura investițiilor (-3,16 mld. lei, în linie cu subexecuția masivă din primele 8 luni ale anului), fiind diminuate cheltuielile de capital (-2,8 mld. lei) şi proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (-0,9 mld. lei). În esență, comparativ cu nivelurile programate în prima rectificare bugetară, pe partea de cheltuieli bugetare au fost majorate semnificativ cheltuielile curente (personal, bunuri și servicii, subvenții) concomitent cu diminuarea masivă a cheltuielilor de investiții. În ceea ce priveşte relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale, se poate aprecia că, de la elaborarea LRFB în anul 2010 şi până în prezent, regulile fiscale naționale au exercitat o constrângere slabă asupra decidenților de politici fiscal- bugetare, ceea ce a determinat: - nerespectarea plafoanelor anuale stabilite pentru deficitul BGC, deficitul primar, cheltuielile totale și cele de personal, acestea fiind frecvent încălcate ex-post; - încălcarea frecventă a interdicţiei privind majorarea cheltuielilor totale și a celor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare; - SFB nu a fost elaborată la timp (31 iulie); - de regulă, măsurile de reducere a impozitelor şi taxelor nu sunt însoțite de măsuri coerente de compensare (cum ar fi creşterea bazei de impozitare/majorarea altor categorii de impozite şi taxe sau reducerea cheltuielilor); - regula privind deficitul structural este flagrant încălcată începând cu anul 2016 ca urmare a implementării prevederilor noului Cod Fiscal, precum și a celorlalte majorări de cheltuieli legiferate. Este de menţionat că, pe parcursul anului 2015, proiectele de acte normative au stipulat derogări de la regulile fiscale prin redefinirea plafoanelor din Legea nr. 182/2014 în conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare din propunerile de rectificare, cu excepția deficitului bugetar. Recursul sistematic la derogare de la regulile fiscale care nu vizează soldul BGC consfințește existența a două clase de reguli fiscale – una de reguli „tari” (regulile care vizează soldul BGC), și una de reguli „slabe” (regulile care vizează obligativitatea plafoanelor pentru toate celelalte elemente relevante din perspectiva legii – soldul primar, cheltuieli de personal, cheltuieli totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori, întărite de interdicții de majorare a cheltuielilor totale și cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare), în pofida faptului că o astfel de distincție nu este prevăzută de lege, iar derogările se pot opera cu aceeași ușurință la toți indicatorii. În opinia Consiliului fiscal, regulile 30 „slabe” completează regula de deficit bugetar din perspectiva respectării principiilor transparenței și stabilității instituite de LRFB, iar relevanța acestora rezidă în următoarele considerente: - În contextul trecerii la repere structurale în ceea ce privește soldul bugetar, regula referitoare la interdicția majorării cheltuielilor totale pe parcursul anului permite și conformarea ex-post cu ținta de deficit structural și nu doar cea ex-ante, deoarece, în condițiile unei creșteri economice mai rapide decât cea anticipată, existența plafonului de cheltuieli totale are potențialul de a asigura în timp real alinierea la reperul structural în loc de a genera un necesar de consolidare fiscală structurală cu prilejul iterației bugetare următoare; - Plafoanele obligatorii aferente cheltuielilor totale și celor de personal, dar și soldului primar, apar drept relevante din perspectiva asigurării predictibilității parametrilor bugetari, motivării autorităților în sensul includerii în întregime a informației relevante în construcția bugetară inițială și promovării implicite a angajamentului față de un anumit set de parametri bugetari. Consiliul fiscal atrage atenția asupra faptului că inoperabilitatea de facto a setului de reguli fiscale adiacente celei privitoare la nivelul de deficit bugetar, evidențiată de irelevanța acestuia privind exercitarea constrângerilor asupra comportamentului autorităților în conformitate cu intenția legiuitorului, reclamă fie întărirea aplicării legii prin limitarea posibilității recursului la derogare la un set precis definit de circumstanțe și introducerea de sancțiuni motivante pentru nerespectarea regulilor fiscale (soluție optimă), fie punerea în acord a situației de jure cu cea de facto prin afirmarea supremației regulii privind deficitul bugetar (în concordanță cu Pactul de Stabilitate și Creștere și TSCG) și renunțarea formală la setul de reguli conexe. O astfel de abordare este cu atât mai necesară având în vedere procesul de construcție bugetară pentru anul 2016, prin care se prevede un derapaj deliberat şi de amploare a deficitului structural şi a celui efectiv, în flagrantă contradicție cu principiile și regulile instituite atât de legislația națională, cât și de tratatele europene13, accentuând riscul ca România să rămână în capcana unei politici fiscale prociclice, apăsând pe accelerație în faza de expansiune a ciclului economic și riscând să fie constrânsă să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune. Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2015 în standarde cash este prezentată în Tabelul 3. 13 Flexibilizarea Pactului de Stabilitate şi Creştere aprobată in luna februarie 2016 este valabilă în 3 situaţii clare, în care România nu se încadrează (respectiv: reforme structurale, ciclu economic, investiţii). 31  Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2015 (mld. lei) Program Prima A doua Execuţie iniţial rectificare rectificare Venituri totale 225,5 232,4 234,7 232,5 Venituri fiscale 132,5 134,3 136,5 138,0 Contribuţii de asigurări sociale 55,3 57,0 57,2 57,3 Fonduri UE 18,8 20,8 20,0 17,4 Cheltuieli totale, din care: 238,5 245,4 247,7 242,8 Cheltuieli curente, din care 220,1 226,1 231,3 226,1 Proiecte din fonduri UE 24,6 26,2 24,8 24,6 Cheltuieli de capital 18,39 19,31 16,48 17,7 Deficit bugetar -13,00 -13,00 -13,00 -10,4 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare Rezultatele execuției bugetare din anul fiscal 2015 au fost superioare prognozelor din programul iniţial, veniturile înregistrând evoluții peste așteptări, chiar și în condițiile operării de reduceri de taxe (TVA), concomitent cu creșteri succesive ale cheltuielilor bugetare cu ocazia rectificărilor bugetare. Astfel, față de coordonatele politicii fiscale avute în vedere la elaborarea proiectului de buget, Guvernul a adoptat în cursul anului o ordonanță de urgență (OUG) vizând extinderea sferei de aplicare a cotei reduse de TVA de 9% la toate produsele alimentare și serviciile de restaurant și catering începând cu 1 iunie 2015, Parlamentul a hotărât dublarea alocației lunare pentru copii (de la 42 la 84 de lei), din a doua jumătate a anului 2015 și în plus, au fost operate majorări salariale pentru anumite categorii de personal bugetar (+12% de la 1 august în cazul personalului din autoritățile executive locale și respectiv, +25% pentru angajații din sectorul sanitar începând de la 1 octombrie), au fost introduse pensii de serviciu pentru personalul aeronautic civil navigant (începând din 21 mai) ori au fost majorate pensiile pentru condiţii speciale de muncă de la 25 iunie 2015. Pe partea de venituri bugetare nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, diferența față de suma estimată a fi încasată a fost de +6,95 mld. lei, în principal ca urmare a performanței foarte bune a veniturilor fiscale (+5,5 mld. lei, în principal ca rezultat al încasărilor peste aşteptări din colectarea TVA +1,3 mld. lei, impozitului pe venit +1,2 mld. lei, impozitului pe profit +1,1 mld. lei), a contribuţiilor sociale (+2 mld. lei) şi veniturilor nefiscale (+0,9 mld. lei) care au compensat şi evoluţia mai slabă a absorbției de fonduri europene14 (-1,8 mld. lei comparativ cu nivelul estimat pentru bugetul iniţial). 14 Inclusiv sume aferente exerciţiului financiar 2014-2020. 32 În ceea ce privește cheltuielile, cuantumul acestora a crescut cu 4,3 mld. lei comparativ cu valorile estimate iniţial, principalele categorii la nivelul cărora s-au înregistrat majorări fiind: cheltuieli de personal (+3,7 mld. lei), cheltuieli cu bunuri și servicii (+1,1 mld. lei), asistenţă socială (+1,7 mld. lei), iar evoluţii sub aşteptări au avut: cheltuieli cu dobânzile şi, respectiv, alte transferuri fiecare cu câte -1,1 mld. lei), cheltuieli de capital (-0,7 mld. lei). Cheltuielile pentru proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile s-au realizat practic la acelaşi nivel cu cel estimat iniţial (24,6 mld. lei) şi apropiat de cel avut în vedere la de a doua rectificare bugetară, dar sub estimările aferente primei rectificări bugetare, care au fost mai optimiste cu 1,6 mld. lei. Astfel, deficitul bugetar în termeni cash înregistrat la finalul anului a fost cu 2,6 mld. lei (cu circa 0,4% din PIB) mai mic comparativ cu nivelul estimat iniţial. Tabelul 4: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde ESA 2010 Modificări Modificări 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2015 față 2015 față de de 2014 2009 Total venituri (% 31,5 32,7 33,7 33,4 33,1 33,5 34,8 1,3 3,3 din PIB) Venituri fiscale 16,8 17,5 19,0 19,0 18,7 19,0 19,9 0,9 3,1 Impozite indirecte, din 10,7 11,8 13,0 13,2 12,8 12,8 13,2 0,5 2,6 care: TVA 6,5 7,5 8,6 8,4 8,3 7,8 8,2 0,4 1,6 Accize* 3,1 3 3,1 3,1 3,1 3,3 : : 0,2 Impozite directe, 6,2 5,7 6,0 5,9 6,0 6,3 6,7 0,4 0,5 din care: impozit pe venit 3,6 3,4 3,4 3,6 3,5 3,6 3,7 0,1 0,1 impozit pe profit 2,4 1,8 1,8 1,7 1,7 1,8 2,0 0,1 -0,4 Contribuții 10,0 9,3 9,0 8,8 8,7 8,6 8,1 -0,4 -