Raportul anual al Consiliului fiscal

ntru finele anului, convergența spre această țintă ar fi implicat o accelerare masivă a intrărilor în cele 2 luni rămase, iar execuția la final de an a confirmat acest scepticism, încasările acestui agregat bugetar fiind de doar 17 mld. lei (comparativ cu 21,36 mld. lei estimate). Eliminând influența schemelor de compensare în lanț a arieratelor bugetare, cheltuielile bugetare, comparativ cu prima rectificare bugetară, au fost revizuite ascendent cu 600 mil. lei, 22 Respectiv, de 11,9 mld. lei pe primele 10 luni 2017, față de o estimare de 21,36 mld. lei pentru întregul an. 32 prin majorarea cheltuielilor curente, concomitent cu reducerea celor de investiții. Principalele categorii de cheltuieli care au suferit modificări comparativ cu estimările primei rectificări bugetare, au fost reprezentate de: cheltuieli cu asistență socială (+1,39 mld. lei, în contextul bugetării insuficiente raportat la execuția pe primele 10 luni a unor drepturi de asistență socială și a pensiilor militare de stat), cheltuieli de personal (+0,63 mld. lei, în contextul sub-bugetării sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești privind acordarea unor drepturi de natură salarială), bunuri și servicii (+0,45 mld. lei, în linie cu execuția la 10 luni), fondul de rezervă (+0,34 mld. lei, prin derogare23 de la prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice care reglementează utilizarea acestui fond). Cheltuielile de investiții au fost diminuate cu 1,77 mld. lei24, din care, la nivelul proiectelor cu finanțare din surse interne cu -2,44 mld. lei (în principal, cheltuielile de capital), simultan cu o majorare cu +0,7 mld. lei a cheltuielile aferente proiectelor cu finanțare de la UE. Cheltuielile suplimentare nu au survenit ca urmare a unor măsuri legislative noi, ci sub-bugetării la nivelul bugetului de stat a cheltuielilor aferente pensiilor militare, a alocațiilor de stat pentru copii, iar la nivelul bugetelor locale, a cheltuielilor prilejuite de plata indemnizațiilor persoanelor cu handicap care renunță la însoțitor și a sistemului de protecție a copilului. În ceea ce privește relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale, se poate aprecia că, de la elaborarea LRFB în anul 2010 și până în prezent, regulile fiscale naționale au exercitat o constrângere slabă asupra decidenților de politici fiscal bugetare, ceea ce a determinat: - nerespectarea plafoanelor anuale stabilite pentru deficitul BGC, deficitul primar, cheltuielile totale și cele de personal, acestea fiind frecvent încălcate ex-post; - încălcarea frecventă a interdicției privind majorarea cheltuielilor totale și a celor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare; - Strategia fiscal-bugetară nu a fost elaborată la timp (31 iulie); - de regulă, măsurile de reducere a impozitelor și taxelor nu sunt însoțite de măsuri coerente de compensare (cum ar fi creșterea bazei de impozitare/majorarea altor categorii de impozite şi taxe sau reducerea cheltuielilor); - regula privind deficitul structural (obiectiv pe termen mediu de -1% din PIB) a fost încălcată începând din anul 2016. 23 Aceasta se referă la posibilitatea alocării unor sume din acest fond pentru plata drepturilor de asistență socială, a contribuției naționale și a cheltuielilor neeligibile pentru proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile, a subvențiilor pentru sprijinirea producătorilor agricoli, etc., deci cheltuieli care nu pot fi clasificate drept „urgente sau neprevăzute”. 24 Nivelul anual estimat prin cea de a doua rectificare este inferior cu 8,3% celui din anul anterior, în condițiile în care bugetul inițial prevedea o majorare cu 33% a acestor cheltuieli în 2017 comparativ cu 2016. 33 Consiliul fiscal consemnează și în anul 2017 încălcarea cvasi-totalității regulilor fiscale, inclusiv a celei referitoare la deficitul BGC ca valoare nominală, excepție făcând încadrarea în valoarea exprimată ca procent din PIB, constatând inoperabilitatea de facto a acestora. Astfel, cu ocazia elaborării celor două rectificări ale bugetului de stat pe anul 2017, Guvernul a stipulat în textul OUG aferente, derogările corespunzătoare de la regulile fiscale consfințite de LRFB și a redefinit nivelul plafoanelor din Legea nr. 5/2017 în conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare propuse spre rectificare. Lipsa caracterului constrângător al regulilor „auxiliare” (conexe celei de deficit bugetar), consfințit de ușurința și frecvența cu care sunt ignorate, subminează integritatea și coerența cadrului fiscal- bugetar bazat pe reguli și împiedică obținerea a cel puțin două beneficii avute în vedere de legiuitor în contextul statuării lor: - dacă regulile fiscale „auxiliare” ar fi fost operabile în integralitatea lor, ar fi contribuit la coerența cadrului fiscal-bugetar din perspectiva principiilor transparenței și stabilității instituite de lege, ar fi motivat autoritățile decidente să includă în totalitate informația relevantă în construcția bugetară inițială și ar fi determinat o predictibilitate sporită a parametrilor bugetari, descurajând adoptarea de măsuri ad-hoc; - dacă regula privind plafonul nominal al cheltuielilor bugetare ar fi fost operabilă, ar fi existat un mecanism în timp real de conformare cu reperele de sold structural, ori de limitare a deviațiilor de la acestea, în condițiile unor evoluții ciclice mai favorabile decât cele anticipate (așa cum este cazul României în prezent). Consiliul fiscal constată permanentizarea situației de inoperabilitate de facto a cadrului fiscal- bugetar bazat pe reguli stipulate atât în Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 republicată, cât și de Tratatele europene la care România a aderat. De altfel, preocupările față de conduita politicii fiscale din România și de ignorarea deliberată a tratatelor europene în domeniu sunt împărtășite și de Comisia Europeană, România fiind deja obiectul unei proceduri de deviație semnificativă de la OTM declanșate în iunie 2017. Recomandarea Consiliului European din 16 iunie 2017 de a corecta abaterea vizibilă de la traiectoria de ajustare astfel încât să se poată atinge obiectivul bugetar pe termen mediu, prevedea o ajustare structurală de 0,5% din PIB în anul 2017; deoarece această recomandare a fost ignorată de autoritățile române, pe 5 decembrie 2017 Consiliul a revizuit pasul de ajustare la 0,8% din PIB pentru anul 2018. De altfel, încadrarea deficitului bugetar în plafonul de 3% din PIB în condițiile în care economia se află în faza ascendentă a ciclului economic corespunde unei politici fiscale pro-ciclice, ce apasă pe accelerație în faza de expansiune a ciclului economic ceea ce, în eventualitatea (inevitabilă) a reversării ciclului economic, va duce la imposibilitatea de a stimula economia (din lipsa spațiului fiscal), creând premisele necesității de a adopta măsuri de ajustare structurală în condiții de 34 recesiune (o experiență prin care România a trecut în perioada 2010-2013). Mai mult, literatura economică recentă 25 identifică niveluri semnificativ mai ridicate ale multiplicatorilor fiscali în perioada de recesiune și valori reduse în perioada de expansiune, ceea ce înseamnă că beneficiile în materie de creștere economică suplimentară pe termen scurt ca urmare a unei relaxări fiscale pro-ciclice sunt excedate de costurile generate de o inevitabilă consolidare fiscală în faza descendentă a ciclului economic. În plus, Consiliul fiscal consideră că menținerea ori înscrierea pe o traiectorie chiar și moderată de creștere a raportului datorie publică/PIB în contextul unei perioade de avânt economic maschează acumularea unor vulnerabilități care se vor materializa într-o (inevitabilă) viitoare fază descendentă a ciclului economic. De notat că, în cazul României, se manifestă o constrângere suplimentară, legată de dimensiunea relativ ridicată a datoriei publice raportat la cea a sectorului financiar intern, implicând o capacitate limitată de absorbție de către acesta a unui stoc suplimentar de datorie publică, expunerea față de sectorul guvernamental raportată la totalul activelor în cazul băncilor locale (principalul deținător de datorie publică pe piața internă) fiind printre cele mai ridicate din UE. De altfel, în raportul de țară 26 , CE avertizează România ca prezentând mari riscuri privind sustenabilitatea datoriei pe termen mediu, fiind una dintre puținele țări din UE în care se estimează că datoria va crește până în 2028, având și cea mai mare rată de creștere dintre statele membre. Calculele au fost făcute în ipoteza păstrării politicilor actuale, caracterizate de menținerea unor valori mari ale deficitului bugetar și deficitului primar structural și în contextul creșterii costurilor legate de îmbătrânirea populației, ponderea datoriei în PIB se va înscrie pe o traiectorie ascendentă, până în 2028 depășind valoarea de referință de 60 % prevăzută în tratat. Recomandările făcute României de către CE vizează un efort fiscal-bugetar consistent începând cu anul 2018, în conformitate cu cerințele componentei preventive a Pactului de stabilitate şi de creștere şi asigurarea aplicării integrale a cadrului fiscal-bugetar bazat pe reguli. Evoluția principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2016 în standarde cash este prezentată în Tabelul 3. 25 Auerbach, A. și Y. Gorodnichenko,” Fiscal Multipliers in Recession and Expansion”, NBER Working Paper 17447, September 2011. 26 Raportul de țară din 2018 privind România, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-european- semester-country-report-romania-ro.pdf 35  Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2017 (standarde cash, mld. lei) Program Prima A doua Execuţie iniţial rectificare rectificare Venituri totale 253,1 255,0 255,4 250,6 Venituri fiscale 230,0 232,3 233,0 232,6 Contribuţii de asigurări sociale 69,8 70,7 71,1 71,1 Fonduri UE post-aderare, pre- aderare și asistență financiară 22,3 21,8 21,6 17,1 din partea altor donatori Cheltuieli totale, din care: 277,2 279,7 280,3 274,9 Cheltuieli curente, din care 252,2 260,3 262,3 256,5 Proiecte din fonduri UE 24,1 23,5 23,3 18,7 Cheltuieli de capital 25,1 19,4 18,0 19,6 Sold bugetar -24,10 -24,74 -24,97 -24,26 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare Rezultatele execuției bugetare (inclusiv schema swap) din anul fiscal 2017 indică un deficit bugetar în termeni cash cu 0,16 mld. lei mai mare decât cel estimat în programul inițial (respectiv cu +0,02% din PIB), în condițiile în care veniturile au înregistrat evoluții cu 2,9 mld. lei sub așteptările inițiale, iar cheltuielile au scăzut cu 2,74 mld. lei comparativ cu valorile estimate în bugetul inițial. Pe partea de venituri bugetare nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, diferența față de suma estimată a fi încasată a fost de -2,5 mld. lei, în principal ca urmare a evoluției foarte slabe a absorbției de fonduri europene 27 (-5,2 mld. lei comparativ cu nivelul estimat pentru bugetul inițial), dar și ca rezultat al încasărilor sub așteptări din impozitul pe profit, salarii, venit si câștiguri din capital (-2,2 mld. lei28) și taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,56 mld. lei). Încasări peste așteptări s-au înregistrat în cazul veniturilor nefiscale, cu 2,82 mld. lei peste nivelul estimat în bugetul inițial (la care s-a consemnat o rectificare pozitivă masivă cu ocazia primei rectificări bugetare ca rezultat al distribuției extraordinare de dividende de către companiile de stat în baza prevederilor OUG nr. 29/2017), veniturilor din contribuții sociale cu 1,32 mld. lei superioare nivelului estimat inițial (în linie cu 27 Inclusiv sume aferente exercițiului financiar 2014-2020. 28 În principal, pe seama impozitului pe profit (-2,0 mld. lei). 36 majorările anvelopei salariale și a plății unor hotărâri judecătorești), încasărilor din TVA cu un plus de 0,76 mld. lei și din accize (+0,55 mld. lei) urmare a reintroducerii accizei suplimentare începând cu data de 15 septembrie și pe fondul unei creșteri economice peste așteptările inițiale. În ceea ce privește execuția la nivelul cheltuielilor bugetare, cuantumul acestora a scăzut cu 2,4 mld. lei comparativ cu valorile estimate inițial, principalele categorii la nivelul cărora s-au înregistrat diminuări fiind: cheltuieli de capital (-5,5 mld. lei), proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare 2014-2020 (-5,4 mld. lei), subvenții (-0,96 mld. lei). O evoluție peste așteptări s-a înregistrat la categoria cheltuieli de personal (+5,7 mld. lei, urmare a sub-bugetării inițiale, dar și a unor majorări salariale decise ulterior aprobării bugetului inițial)) și cheltuieli cu asistența socială (+4,1 mld. lei, datorate în principal bugetării inițiale insuficiente, și mai puțin ca urmare a unor măsuri legislative noi). 37  Tabelul 4: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde ESA 2010, % din PIB Modificări Modificări 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2017 față de 2017 față de 2016 2009 Total venituri 30,5 33,9 33,6 33,2 33,6 35,0 31,6 30,5 -1,2 -0,1 Venituri fiscale 16,3 19,1 18,9 18,6 18,9 19,8 17,7 16,3 -1,4 0,0 Impozite 10,3 13,0 13,1 12,7 12,7 13,2 11,3 10,3 -1,0 0,0 indirecte, din care: TVA 6,3 8,6 8,2 8,1 7,6 8,1 6,5 6,2 -0,3 -0,1 Accize + taxe 4,0 4,4 4,8 4,5 5,0 5,1 4,8 4,1 -0,7 0,1 vamale Impozite directe, din 6,0 6,1 5,8 5,9 6,2 6,6 6,5 6,1 -0,4 0,1 care: impozit pe 3,5 3,4 3,6 3,5 3,6 3,7 3,7 3,6 -0,2 0,1 venit impozit pe 2,3 1,9 1,7 1,7 1,8 2,0 2,0 1,7 -0,3 -0,6 profit Contribuții 9,7 9,0 8,7 8,6 8,5 8,1 8,8 9,3 0,6 -0,4 asigurări sociale Alte venituri 1,4 1,5 2,0 2,1 2,1 2,1 1,6 1,6 0,0 0,2 curente Total cheltuieli 39,7 39,3 37,2 35,4 35,0 35,8 34,6 33,4 -1,2 -6,3 Consum 6,1 5,8 6,0 5,7 5,7 5,7 5,3 4,9 -0,5 -1,2 intermediar Remunerarea 10,4 7,8 7,8 8,1 7,7 7,7 8,9 9,7 0,8 -0,7 salariaților Dobânzi 1,4 1,6 1,7 1,8 1,6 1,6 1,5 1,3 -0,2 -0,1 Asistență 12,8 13,2 12,1 11,7 11,5 11,5 11,5 11,6 0,1 -1,2 socială Subvenții 1,1 0,9 0,7 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,0 -0,6 Alte cheltuieli 1,8 2,1 2,5 1,9 2,3 2,5 1,8 2,1 0,3 0,4 curente Formarea brută 6,2 7,9 6,4 5,7 5,6 6,4 5,1 3,3 -1,8 -2,9 de capital fix Sold bugetar -9,2 -5,4 -3,7 -2,1 -1,3 -0,8 -3,0 -2,9 0,1 6,2 Sursa: Eurostat Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă de timp relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 9,2% din PIB în anul 2009 la 0,8% din PIB în 2015. Anii 2016-2017 au marcat însă o reversare a acestui trend, înregistrându-se o creștere importantă a deficitului bugetar față de anul 2015, pe fondul scăderii 38 masive a veniturilor (cu 4,5 pp în anul 2017 comparativ cu 2015), anulându-se astfel parțial rezultatele procesului de consolidare fiscală. În anul 2017 veniturile bugetare s-au plasat la un nivel cu 1,2 pp din PIB inferior celui din anul anterior și cu 0,1 pp din PIB sub nivelul anului 2009, ca urmare a diminuării însemnate față de anul 2016 a veniturilor fiscale pe fondul evoluției negative a încasărilor din impozitele indirecte (cu -1 pp din PIB), precum și a celor directe (cu -0,4 pp din PIB). Astfel, în urma continuării măsurilor de relaxare fiscală aduse de noul Cod fiscal, venituril