Raportul anual al Consiliului fiscal

e din TVA au ajuns sub nivelul celor din anul 2009, iar cele din accize au fost puternic afectate de renunțarea temporară la supra- acciza pe carburanți (-0,7 pp din PIB comparativ cu anul anterior). Impozitul pe profit a înregistrat o reducere consistentă atât comparativ cu anul anterior (-0,3 pp din PIB) și, mai ales față de anul 2009 (-0,6 pp din PIB) urmare și a modificărilor aduse regimului microîntreprinderilor. Contribuțiile de asigurări sociale au înregistrat o creștere cu 0,6 pp din PIB comparativ cu anul anterior, dar au fost cu 0,4 pp din PIB sub nivelul celor din anul 2009. Ajustarea semnificativă față de anul 2009 s-a realizat exclusiv la nivelul cheltuielilor bugetare, care s-au situat cu 6,3 pp din PIB sub nivelul anului 2009, prin intermediul diminuărilor înregistrate la nivelul următoarelor componente: formarea brută de capital fix (-2,9 pp din PIB), consum intermediar (-1,2 pp din PIB), asistență socială (-1,2 pp din PIB), remunerarea salariaților (-0,7 pp din PIB), subvenții (-0,6 pp din PIB) și dobânzi (-0,1 pp din PIB). În schimb, s-a majorat categoria alte cheltuieli curente (+0,4 pp din PIB). Raportat la anul anterior, cheltuielile s-au diminuat cu 1,2 pp din PIB, prin scăderi la nivelul categoriilor: formarea brută de capital fix (-1,8 pp din PIB), consum intermediar (-0,5 pp din PIB), dobânzi (-0,2 pp din PIB). Categoriile de cheltuieli bugetare care au înregistrat creșteri față de anul 2016 au fost reprezentate de: remunerarea salariaților (+0,8 pp din PIB) alte cheltuieli curente (+0,3 pp din PIB) și asistența socială (+0,1 pp din PIB). În esență, ajustarea fiscală în perioada 2009-2017 s-a realizat preponderent la nivelul cheltuielilor de investiții dar și a celor de personal și asistența socială, deși scăderea acestor două ultime categorii a fost reversată în mare parte în ultimii doi ani, în special remunerarea salariaților care, în anul 2017 a fost cu 2 pp din PIB mai mare ca în anul 2015. 39  Tabelul 5: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde cash (% din PIB) Program Execuție Execuție Program inițial Execuție 2017 2017 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 inițial 2017 2017 față de față de 2017 față de 2016 2009 2016 Venituri totale 30,8 32,1 32,4 31,4 32,0 32,6 29,4 29,5 29,3 0,1 -0,1 -1,5 Venituri fiscale 17,1 18,5 19,1 18,7 18,6 19,4 17,9 16,5 16,3 -1,4 -1,6 -0,8 Impozit pe 3,6 3,4 3,5 3,6 3,5 3,7 3,6 3,5 3,5 -0,1 -0,1 -0,1 venit Impozit pe 2,1 1,8 1,8 1,7 1,8 1,9 2,0 1,9 1,7 -0,1 -0,3 -0,4 profit Impozite și taxe 0,7 0,7 0,7 0,7 0,9 0,8 0,8 0,6 0,6 -0,2 -0,2 -0,1 pe proprietate TVA 6,7 8,5 8,5 8,1 7,6 8,0 6,8 6,1 6,2 -0,7 -0,6 -0,5 Accize 3,1 3,4 3,4 3,3 3,6 3,6 3,6 3,0 3,1 -0,6 -0,5 0,0 CAS 9,4 9 8,7 8,5 8,6 8,0 8,0 8,1 8,4 0,1 0,4 -1,0 Venituri 3,3 3,2 3,1 2,7 2,6 2,7 2,4 2,2 2,5 -0,2 0,1 -0,8 nefiscale Donații 0,6 0,1 0,1 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,6 Sume primite de la UE în 0,4 1,1 1,3 1,4 1,7 2,4 0,9 2,6 2,0 1,7 1,1 1,6 contul plăților efectuate Cheltuieli 38,0 36,3 34,8 33,8 33,7 34,1 31,8 32,3 32,2 0,5 0,4 -5,8 totale Cheltuieli de 9,2 6,8 6,8 7,3 7,5 7,3 7,5 7,4 8,1 -0,1 0,6 -1,1 personal Bunuri și 5,5 5,6 5,8 6,1 5,8 5,7 5,4 4,7 4,7 -0,7 -0,7 -0,8 servicii Dobânzi 1,2 1,6 1,8 1,7 1,5 1,3 1,3 1,2 1,2 -0,1 -0,1 0,0 Subvenții 1,4 1,1 1 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8 0,7 -0,1 -0,2 -0,7 Proiecte cu finanțare din fonduri externe 0,5 1,9 2,2 2,2 2,2 3,4 1,3 2,9 2,3 1,6 1,0 1,8 nerambursabile post-aderare Asistență 12,5 12 11,2 10,7 10,7 10,7 10,8 10,3 10,8 -0,5 0,0 -1,7 socială Cheltuieli de 4,3 4,1 3,2 2,8 2,6 2,5 2,5 2,9 2,3 0,4 -0,2 -2,0 capital Sold bugetar -7,2 -4,2 -2,5 -2,5 -1,7 -1,5 -2,4 -2,8 -2,8 -0,4 -0,4 4,4 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare 40 Din perspectiva metodologiei cash, comparativ cu anul anterior, execuția anului 2017 a consemnat o deteriorare a deficitului bugetar de 0,4 pp din PIB, veniturile bugetare înregistrând o ușoară descreștere de 0,06 pp din PIB, în timp ce cheltuielile bugetare s-au majorat cu 0,36 pp din PIB. Față de anul 2016, veniturile fiscale au avut cea mai nefavorabilă evoluție (-1,56 pp din PIB), pe fondul unor noi măsuri de relaxare fiscală introduse în anul 2017). Principalele categorii de venituri fiscale mai afectate au fost: încasările din TVA (-0,56 pp din PIB, ca efect al reducerii cotei TVA cu 1 pp de la 1 ianuarie 2017), accize (-0,50 pp din PIB, urmare a eliminării supra-accizei între 1 ianuarie-14 septembrie 2017), impozitul pe profit (-0,28 pp din PIB, ca efect al modificărilor aduse regimului microîntreprinderilor) și impozite și taxe pe proprietate (-0,18 pp din PIB). Aceste evoluții nefavorabile au fost parțial compensate la nivelul agregat al veniturilor bugetare, de un nivel mult mai ridicat al încasărilor din sume primite de la UE (+1,08 pp din PIB), precum și din contribuții de asigurări sociale (+0,35 pp din PIB) și venituri nefiscale (+0,15 pp din PIB). Pe partea de cheltuieli, comparativ cu anul anterior s-au înregistrat reduceri importante la nivelul cheltuielilor cu bunuri și servicii (-0,67 pp din PIB), a celor de capital (-0,22 pp din PIB), la subvenții (-0,18 pp din PIB) și dobânzi (-0,12 pp din PIB). Acestea au fost mai mult decât compensate de creșterea cheltuielilor aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare29 (+0,98 pp din PIB) și a celor de personal (+0,61 pp din PIB). În continuare, acest capitol va cuprinde o analiză a soldului bugetar structural în România având în vedere definirea țintelor fiscale în primul rând în termeni de deficit structural, iar mai apoi o investigare detaliată a evoluțiilor principalelor agregate bugetare de venituri și de cheltuieli, urmată de o evaluare a dinamicii datoriei publice în funcție de factorii determinanți și o proiecție a acesteia pe termen mediu. III.2. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG) în anul 2012 a statuat un cadru fiscal- bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB30. Prevederile TSCG şi ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea LRFB nr. 69/2010 în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară 29 De notat că, similar absorbției de fonduri UE și această creștere pe cheltuieli aferente proiectelor cu finanțare din fonduri UE se datorează exclusiv plăților pentru agricultură. 30 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări, impunând o limită a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB. În cazul României, se aplică limita de 1% din PIB pentru deficitul structural. 41 pe termen mediu a fost constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar prevăzută de TSCG începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Însă, această constrângere nu a funcționat și în practică: după ce în anul 2015 deficitul structural s-a plasat la un nivel inferior limitei maxime admise de TSCG, începând cu anul 2016 a avut loc o abatere deliberată și de amploare de la regula cu privire la un nivel maxim de 1% al deficitului structural. Teoretic, odată cu atingerea în perioada 2013-2015 a OTM procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat, nefiind necesare alte ajustări fiscale. Trebuie însă avut în vedere și faptul că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv corespunzător ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că odată cu intrarea decalajului de producție (engl. output gap) în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB este echivalentă cu înregistrarea unor niveluri ale deficitului efectiv mai mici decât acest plafon31 (componenta ciclică a soldului bugetar va fi pozitivă). Soldul bugetar structural, în pofida faptului că reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă și o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul decalajului de producţie, la rândul său calculat pe baza PIB potenţial, o mărime neobservabilă care este supusă deseori unor ajustări mai mult sau mai puțin semnificative în funcţie de revizuirea datelor statistice şi de metodologia folosită. Față de Raportul Anual 2016 al Consiliului fiscal , traiectoria decalajului de producție a fost revizuită semnificativ de către CE de la o estimare de 0,0% pentru anul 2016, 0,7% pentru anul 2017 și respectiv 0,8% pentru anul 2018 în prognoza de primăvară a CE din 2017, la -1,5% pentru 2016, 1,2% pentru anul 2017 și respectiv 1,4% pentru anul 2018, în prognoza de primăvară a CE din 2018. Proiectul de buget pe anul 2017 avea în vedere o țintă de deficit bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 de 2,98% din PIB corespunzătoare unui nivel al deficitului structural de 2,91% din PIB ceea ce echivala cu o deteriorare în termeni structurali a soldului bugetar de circa 0,34 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2016 din acel moment (ianuarie 2017), respectiv de 2,57% din PIB. Rezultatele execuției bugetare pe anul 201732 au indicat un nivel al deficitului efectiv potrivit metodologiei europene de 2,91% din PIB faţă de 2,97% în anul 2016, în timp ce deficitul bugetar structural s-a deteriorat suplimentar, ajungând în anul 2017 la 3,3% din PIB potrivit celor mai recente estimări ale CE. Deficitul bugetar structural a înregistrat o valoare cu 0,4 pp din PIB mai ridicată decât cea anticipată inițial ca urmare a unor evoluții ciclice mai favorabile, respectiv o creștere economică mai ridicată decât estimările. Mai mult, deteriorarea soldului structural din 31 De exemplu, pentru anul 2017 respectarea OTM ar fi implicat un nivel al deficitului efectiv de maxim 0,6% din PIB. 32 Publicate în aprilie 2018 de către Eurostat. 42 anul 2017 a fost de circa 1,2% din PIB, net superioară estimărilor inițiale, iar acest lucru s-a datorat și revizuirii decalajului de producție de către CE în sensul unei valori aferente anului 2016 mai reduse cu circa 1,5 pp comparativ cu proiecțiile anterioare, ceea ce a echivalat cu reducerea estimării pentru deficitul structural din anul 2016 până la un nivel de circa 2,1% din PIB de la 2,6% din PIB. România a practicat în perioada 2006-2015 o politică fiscală puternic prociclică, stimulând intens, dar inutil şi contraproductiv economia în perioadele de expansiune (2006-2008) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2015), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie (vezi Graficul 4). Practic, prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre-criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost anulată de politica discreţionară prociclică. Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018f 2019f 0 10 -1,40 -1,09 -0,82 -0,92 -1,34 -0,31 -0,79 -0,20 -2,07 -2,08 -2,13 -2,14 -2,41 -2,47 -1 -2,72 -2,85 -2,91 -2,97 -2,99 8 -3,32 -3,39 -3,76 -3,81 -4,19 -3,66 -4,46 -2 -4,94 -5,43 -5,36 -5,38 6 -3 -6,93 4 -8,12 -4 -8,97