Raportul anual al Consiliului fiscal

-9,16 -5 2 -6 0 -7 -2 -8 -9 -4 -10 -6 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule proprii 43 În perioada 2009-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la circa 9% din PIB la 0,2%, ritmul mediu de ajustare de aproximativ 1,7 pp pe an până în 2014 fiind unul foarte rapid; în același timp trebuie avut în vedere și faptul că nivelul de pornire a fost unul ridicat şi a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale. Este de menționat faptul că această ajustare s-a făcut preponderent în anii 2010 și 2011 când deficitul bugetar structural s-a redus în medie cu peste 3 pp anual, consolidarea fiscală fiind realizată, în principal pe partea de cheltuieli prin intermediul reformelor în domeniul salarizării personalului bugetar, al sistemului public de pensii și al programării bugetare. Totodată, pe partea de venituri, cea mai importantă măsură a fost reprezentată de majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% începând cu iulie 2010. Procesul de consolidare fiscală derulat pe perioada 2010-2015 a fost inversat parțial și de o manieră abruptă începând cu anul 2016 ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod Fiscal care a presupus o amplă relaxare fiscală concomitent cu legiferarea simultană a unor majorări importante de cheltuieli, în special a celor cu salariile și pensiile, această evoluție fiind în flagrantă contradicție cu principiile și regulile fiscale instituite de LRFB, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european al căror semnatar România este. Astfel, în perioada 2016-2017 conduita politicii fiscale a devenit expansionistă, impulsul fiscal fiind puternic pozitiv, însumând 3,1 pp din PIB, depăşindu-se semnificativ limitele impuse de respectarea OTM. În perioada 2018-2019, politica fiscală își va menține caracterul expansionist, impulsul fiscal fiind prognozat la circa 0,7% din PIB atât în anul 2018, cât și în anul 2019, chiar dacă acest lucru implică depășirea cu mai mult de 3 pp din PIB a nivelului de deficit structural permis de OTM. Trebuie menționat și faptul că proiecția MFP inclusă în Programul de convergență 2018-2021 diferă semnificativ de cea a CE, anticipându-se un deficit structural de 3,3% pentru anul în curs și de 2,8% din PIB pentru anul 2019. Aceste diferențe apar atât ca urmare a estimărilor diferite privind deficitul bugetar efectiv, dar și ca urmare a unui decalaj de producție mai redus în proiecția MFP. În continuare, menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale inițiat în anul 2016 și continuat în perioada 2017-2018, în condiţiile unui decalaj de producție pozitiv începând cu 2017, nu face decât să contribuie la menținerea caracterului prociclic al politicii fiscale și la vulnerabilizarea poziției finanțelor publice în fața manifestării unor șocuri, nefiind deloc exclusă necesitatea unor corecții în perioade economice dificile. Mai mult, având în vedere și plasarea nivelului datoriei publice la finele anului 2017 la un nivel semnificativ mai ridicat față de anul 2008, respectiv 35% din PIB comparativ cu 12,4%, este dificil de imaginat existența unui spațiu fiscal pentru stimularea economiei în perioadele de recesiune, existând chiar riscuri și la adresa sustenabilității datoriei publice. De asemenea, o astfel de politică este în flagrantă contradicție cu regulile instituite de TSCG precum și de către LRFB, renunţându-se la menţinerea ţintei de 44 deficit structural în perioada 2016-2019. În plus nu este indicată nici calea de ajustare către OTM, situație care persistă deja de doi ani, mecanismul de corecție automată prezent în lege nefiind în acest moment funcțional de facto. III.3. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 1.206,8 mil. lei), au crescut în anul 2017 cu 12,31% (corespunzând unei modificări absolute de 27,46 mld. lei) față de anul precedent. Astfel, veniturile bugetare au înregistrat valoarea de 250,61 mld lei, reprezentând 29,2% din PIB, această pondere constituind minimul perioadei 2006-2017. Comparativ cu anul 2016, ponderea veniturilor bugetare în PIB a rămas aproape nemodificată 33 , această evoluție fiind rezultatul reducerii ponderii veniturilor fiscale (-1,56 pp) concomitent cu creșterea ponderii contribuțiilor sociale (+0,28 pp), veniturilor nefiscale (+0,18 pp), respectiv a sumelor primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări34 (+1,2 pp). În cazul veniturilor fiscale, reduceri semnificative ale ponderii în PIB au înregistrat încasările din TVA (-0,53 pp, pe fondul reducerii cotei standard a TVA de la 20% la 19%), din accize (-0,44 pp, pe fondul reducerii temporare a accizelor la carburanți), din impozitul pe profit (-0,31 pp, o evoluție surprinzătoare în contextul creșterii economice ridicate din anul 2017, pe parcursul acestui capitol fiind evidențiate câteva posibile cauze), din impozite și taxe pe proprietate (-0,15 pp), din impozitul pe salarii și venit (-0,14 pp), respectiv din taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,08 pp). Pe de altă parte, ușoare creșteri ale ponderii în PIB comparativ cu anul precedent au fost înregistrate la următoarele categorii de venituri fiscale: alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,07 pp), respectiv alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital (+0,03 pp). Trebuie consemnat faptul că evoluția de ansamblu a veniturilor fiscale a fost influențată de continuarea măsurilor de relaxare fiscală dintre care se pot menționa: scăderea cotei standard a TVA cu încă un punct procentual până la nivelul de 19%, reducerea temporară a accizelor la carburanți cu efect asupra încasărilor aferente primelor trei trimestre (accizele fiind ulterior readuse la nivelul de la finalul anului 2016, în două etape: pe 15 septembrie, respectiv 1 octombrie 2017), respectiv eliminarea impozitului pe construcții. În ceea ce privește contribuțiile sociale, evoluția pozitivă a acestora a fost stimulată de creșterile salariale din sectorul public și cel privat, iar avansul veniturilor nefiscale a fost semnificativ influențat de 33 S-a înregistrat o scădere neglijabilă de 0,07 pp. Astfel, se poate afirma că atât anul 2016, cât și anul 2017, marchează cel mai redus nivel al ponderii veniturilor bugetare în PIB din ultimul deceniu. 34 Pe parcursul acestui subcapitol, veniturile din fonduri UE sunt cumulate pentru exercițiile financiare 2007-2013 și 2014-2020. 45 distribuția extraordinară de dividende de către companiile de stat, aceasta reprezentând cel puțin 90% din profitul net al anului anterior la care s-a adăugat, la cererea acționarului majoritar, un supliment de circa 1,5 mld. lei din rezervele acumulate. Deși trendul ascendent al sumelor primite de la UE pare să indice o accelerare a procesului de atragere de fonduri europene, indicatorul trebuie interpretat cu prudență. Astfel, din totalul de aproximativ 17 mld. lei al acestei categorii de venituri bugetare, doar circa 4,6 mld lei reprezintă fonduri structurale, diferența fiind constituită din fonduri europene alocate plăților pentru agricultură 35 (aproape 12 mld. lei) și din sume destinate prefinanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene, în baza art. 10 din OUG nr. 40/2015 (circa 0,4 mld. lei). Așa cum se precizează într-o serie de opinii ale Consiliului fiscal 36 , nivelul relevant al sumelor primite de la UE este reprezentat doar de acele fonduri structurale al căror beneficiar final este statul, sumele destinate agriculturii și prefinanțările acordate sectorului neguvernamental nefiind incluse în sectorul administrației publice. Mai mult, tranzitarea BGC de către sumele în cauză ridică probleme legate de comparabilitatea datelor cu execuțiile bugetare anterioare, precum și cu fluxurile istorice de fonduri europene. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile bugetare din anul 2017 au fost inferioare cu circa 2,5 mld. lei (aproximativ -1%), reprezentând o reducere cu aproape 0,3 pp din PIB, în principal ca urmare a unei performanțe sub estimări a atragerii de fonduri europene aferente noului exercițiu financiar (-0,59 pp din PIB) la care se adaugă neîndeplinirea nivelului planificat pentru veniturile fiscale (-0,18 pp din PIB). Aceste evoluții nefavorabile au fost parțial compensate de performanțele peste așteptări ale veniturilor nefiscale (+0,33 pp din PIB față de proiecția inițială, pe fondul suplimentării dividendelor acordate de companiile de stat din rezervele acumulate de acestea) și ale contribuțiilor sociale (+0,15 pp din PIB față de proiecția inițială, în contextul în care creșterea câștigurilor salariale brute a depășit nivelul prognozat de CNSP). În cazul veniturilor fiscale, situarea încasărilor sub valorile planificate se datorează în principal impozitului pe profit (-0,23 pp din PIB față de proiecția inițială, pe fondul unei performanțe mult sub așteptări a acestui agregat bugetar) și taxei pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,06 pp din PIB față de proiecția inițială). Pe de altă parte, dintre componentele care au înregistrat o dinamică superioară nivelului planificat se pot 35 Sume acordate prin Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR) și prin Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime (FEPAM). 36 Opinia Consiliului Fiscal cu privire la Legea bugetului de stat, Legea bugetului de asigurări sociale de stat pentru anul 2017 și la Strategia Fiscal – Bugetară 2017-2019 și Opinia Consiliului Fiscal cu privire la proiectul de rectificare a bugetului general consolidat pe anul 2017 și Raportul semestrial privind situația economică și bugetară, disponibile la www.consiliulfiscal.ro. 46 menționa încasările din TVA (+0,09 pp din PIB față de proiecția inițială) și din accize (+0,06 pp din PIB față de proiecția inițială). În ceea ce privește performanța sub așteptări a veniturilor din sume primite de la UE (circa -5 mld. lei față de proiecția inițială), aceasta se datorează aproape exclusiv revizuirii descendente a fondurilor structurale, modificările înregistrate de sumele destinate agriculturii și prefinanțările acordate sectorului neguvernamental fiind reduse și de semne contrare, impactul total al acestora fiind aproape nul. III.3.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2017 impactul schemelor de compensare de tip swap, (mld. lei) au înregistrat în anul 2017 un nivel de 53,31 mld. lei, depășind cu circa 758 mil. lei valoarea 60,00 prevăzută în proiectul inițial de buget. Această 1,6 0,3 0,3 0,2 evoluție este justificată de avansul peste 50,00 așteptări al bazei macroeconomice relevante (consumul final al gospodăriilor populației, 40,00 exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG37) care a înregistrat o creștere de 12,4% comparativ 30,00 cu prognoza de doar 8,9% avută în vedere la 52,55 52,55 52,55 53,31 elaborarea proiectului de buget pe anul 2017, 20,00 existând chiar premisele pentru obținerea unor încasări superioare celor realizate efectiv. Pe de 10,00 altă parte, efectul reducerii treptate a cotei standard de TVA de la 24% la 19% poate fi 0,00 Program Prima A doua Execuția remarcat la nivelul ponderii în PIB a acestui inițial rectificare rectificare agregat bugetar care s-a diminuat de la 8% în 2015, la 6,21% în 2017. Fără scheme de compensare Swap Sursa: MFP În Graficul 5 este prezentată evoluția încasărilor și a schemelor de compensare programate în proiectul de buget și cu ocazia rectificărilor bugetare, comparativ cu valorile efectiv înregistrate în execuția bugetară. Astfel, cele două rectificări nu au alterat semnificativ proiecția încasărilor din TVA, nete de impactul schemei de tip swap, acestea situându-se în jurul valorii de 52,55 mld. 37 Instituții fără scop lucrativ aflate în serviciul gospodăriilor populației. 47 lei38, în timp ce încasările efective au înregistrat un nivel superior cu aproape 1,5%. Modificări mai ample se constată la schema de compensare care, conform proiecției inițiale, ar fi suplimentat veniturile din TVA cu circa 1,6 mld. lei. Cu toate acestea, în urma primei rectificări, schema swap a fost revizuită la doar 0,3 mld. lei, iar încasările efective au însumat 0,24 mld. lei, reprezentând aproximativ 15% din programul inițial. Față de anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap, a avansat cu 3,74% (un plus de 1,92 mld. lei). Această evoluție poate fi explicată prin prisma a doi factori de sens contrar: pe de o parte, reducerea cotei standard de TVA de la 20% la 19% a avut un efect de diminuare a încasărilor, iar pe de altă parte, creșterea semnificativă a bazei macroeconomice relevante a exercitat o influență pozitivă asupra acestei categorii de venituri bugetare. În acest sens, pentru a oferi un prim indiciu cu privire la eficiența colectării TVA, este oportună analizarea performanței încasărilor prin realizarea unei proiecții ex- post a acestui agregat bugetar și compararea sa cu realizările efective. Astfel, pornind de la încasările din TVA, nete de impactul schemelor de tip swap, aferente execuției bugetare pe anul 2016 39 , s-a aplicat creșterea efectivă a cheltuielilor cu consumul final al populației (+12,4%), rezultatul fiind ajustat cu impactul bugetar al măsurilor discreționare (principala măsură fiind cea a reducerii cotei standard de TVA de la 20% la 19%). Deși MFP estimase inițial impactul bugetar la -2.200 mil. lei, Consiliul fiscal a revizuit acest nivel la -2.541 mil. lei, luând în considerare și scăderea TVA rezultată din eliminarea supraaccizei de 7 eurocenți pe litrul de carburant. Corectând această estimare inițială cu creșterea efectivă a consumului final al populației, precum și cu reintroducerea ulterioară a accizei la carburanți, impactul bugetar al măsurilor discreționare adoptate poate fi stabilit la circa -2,5 mld. lei. În consecință, proiecția ex-post a încasărilor din TVA pentru anul 2017 se ridică la aproximativ 54,5 mld. lei, în timp ce execuția efectivă a consemnat un nivel de doar 53,3 mld. lei, diferența nefavorabilă de circa 1,2 mld. lei putând indica un regres în eficiența colectării. În continuare va fi evaluată eficiența colectării veniturilor din TVA prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare40 și cota medie ponderată de impozitare. Referitor la aceasta din urmă, trebuie amintit că, începând cu Raportul anual pe anul 2015, a fost determinată cota medie ponderată de TVA41, ceea ce reprezintă o modificare de metodologie față de rapoartele 38 Cu ocazia celei de a doua rectificări, Consiliul fiscal a apreciat că nu există rezerve cu privire la realizarea acestor venituri. 39 Punctul de pornire al extrapolării a fost ajustat cu -700 mil. lei ca urmare a încasărilor înregistrate în ianuarie 2016 cu TVA de 24% (aferente lunii decembrie 2015). 40 Definită ca raport între veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit și baza macroeconomică de impozitare corespunzătoare. 41 Anterior a fost utilizată cota standard de TVA, începând cu anul 2015 fiind introdusă cota medie care ține cont de efectul cotelor reduse. Aceasta este determinată în funcție de ponderea produselor în coșul 48 Consiliului fiscal aferente perioadei 2010-2014, iar rezultatele obținute nu sunt comparabile cu cele din