Raportul anual al Consiliului fiscal

uri pentru cumpărarea de echipamente militare care urmează să fie recunoscute în standarde ESA 2010 doar la livrare (ecart deficit ESA - deficit cash -2,7 mld. lei), plata de sume în contul Legii 85/2016 deja înregistrate în execuția ESA în anul 2016 (ecart deficit ESA - deficit cash -1,2 mld. lei), diferențe în tratamentul cheltuielilor cu dobânzile, cele potrivit ESA 2010 fiind mai ridicate (ceea ce acționează în sensul unui deficit ESA mai ridicat decât cel cash cu circa 1,2 mld lei), diferențe între deciziile de despăgubire stabilite de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților în cuantum de 1,35 mld. lei și sumele efectiv plătite în cuantum de 0,97 mld. lei (ecart deficit ESA - deficit cash +0,33 mld. lei). În esență, deși au existat elemente cu impact semnificativ asupra deficitului bugetar doar potrivit unei metodologii, cumulat acestea s-au anulat reciproc. Trebuie remarcat că decizia de a obliga companiile de stat să distribuie dividende suplimentare din rezervele acumulate în anii precedenți nu a influențat deficitul bugetar potrivit metodologiei europene, cea relevantă pentru evaluarea regulilor fiscale la nivel european. Contribuția companiilor de stat consolidate în sectorul administrației publice la soldul bugetar consolidat a fost în anul 2017 una pozitivă, de circa 2,05 mld. lei, în creştere cu 0,68 mld. lei comparativ cu anul anterior. 27 Din perspectiva regulilor politicii fiscal-bugetare, plafoanele nominale în care ar fi trebuit să se încadreze în anul 2017 soldul BGC, soldul primar, cheltuielile totale ale BGC (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), precum și cheltuielile de personal au fost stabilite prin Legea nr. 5/201715 (a se vedea Tabelul 2 de mai jos). Execuția bugetară relevă nerespectarea plafoanelor atât pentru soldul bugetar și soldul primar, cât și pentru cheltuielile totale (exclusiv veniturile din fonduri europene post- aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), dar și cele de personal. Este de notat faptul că aceste plafoane nu au fost respectate nici măcar ex-post, așa cum s-a întâmplat în anul precedent, deși valoarea PIB nominal a fost net superioară celei estimate inițial (+43.1 mld. lei), iar pentru cheltuielile de investiții s-a înregistrat o sub execuție masivă, de 12,7 mld. lei comparativ cu nivelul cheltuielilor programate inițial. Astfel, în anul 2017 regulile fiscale au fost încălcate atât ex-ante, în planificarea bugetară, inclusiv cu ocazia celor două rectificări bugetare, cât și ex-post, în principal pe seama majorării cheltuielilor de personal (+5,7 mld. lei). Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi de personal Legea nr. 5/2017 Execuție 2017 din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Cheltuieli Cheltuieli Soldul BGC Soldul BGC totale* de totale* de personal personal mil. lei -24.100,00 256.535,20 63.884,00 - 24.260,66 258.787,50 69.620,47 % din PIB proiect -2,96% 31,5% 7,8% buget % din PIB date semi- -2,81% 30,0% 7,5% -2,83% 30,2% 8,1% definitive Sursa: MFP * Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Prima rectificare bugetară, aprobată la începutul lunii septembrie 2017, prevedea comparativ cu bugetul inițial aprobat, o majorare a veniturilor BGC cu 1,7 mld. lei și a cheltuielilor BGC cu 2,35 mld. lei, antrenând o majorare a deficitului programat cu 644,5 mil. lei (de la 24,1 la 24,74 mld. lei). Raportat la limitele plafoanelor stipulate de Legea nr. 5/2017, Consiliul fiscal constata cu 15 Legea privind aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în Strategia fiscal-bugetară intrată în vigoare de la data de 19 februarie 2017 până la 31 decembrie 2017. 28 această ocazie, cvasi-nerespectarea16 acestora, cu excepția ponderii în PIB a soldului bugetar al BGC care a fost menținut la nivelul stabilit inițial ca urmare a majorării estimării PIB nominal17, respectându-se parțial regula definită de art. 12 lit. a) al LRFB, conform căreia „soldul bugetului general consolidat şi cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca procent în produsul intern brut, nu pot depăși plafoanele anuale stabilite în cadrul fiscal-bugetar din Strategia Fiscal-Bugetară pentru primii 2 ani acoperiți de aceasta”. Practic, pentru toate celelalte agregate bugetare, modificările aduse de prima rectificare bugetară sunt în contradicție cu regulile fiscale instituite de Legea nr. 69/2010 republicată. Astfel, pentru cheltuielile de personal s-au încălcat prevederile art. 12 lit. a) (pentru nivelul exprimat ca procent în PIB) și lit. c) (pentru nivelul nominal), precum și art. 17 alin. 2 care interzice majorarea cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare. Pentru cheltuielile totale ale BGC, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori, lipsa conformării cu regulile fiscale a intervenit la nivelul celor instituite de art. 12 lit. c) al LRFB, precum și de art. 24, care permite majorarea, în contextul rectificărilor bugetare, a cheltuielilor totale ale BGC (nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori) exclusiv în situația în care aceasta se realizează pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contribuției României la bugetul UE18. Au fost încălcate și prevederile art. 26 alin. (5) care reafirmă obligativitatea plafoanelor instituite prin lege pentru anul bugetar următor. Mai mult, deși încă din luna iunie 2017 Comisia Europeană a avertizat România ca fiind obiectul unei proceduri de deviație semnificativă de la OTM, cu recomandarea de a iniția o ajustare structurală de 0,5% din PIB în cursul anului 2017, prin creșterile de cheltuieli bugetare operate în luna septembrie 2017 cu ocazia primei rectificări bugetare, autoritățile române nu au dat curs acestei recomandări, încălcând în continuare prevederile mecanismului de corecție consfințit prin art. 14 al LFRB. Astfel, OUG nr. 63/2017 de rectificare a bugetului de stat pe anul 2017 stipulează derogările corespunzătoare de la regulile fiscale mai sus menționate și redefinește plafoanele din Legea nr. 5/2017 în conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare propuse spre rectificare. La nivelul veniturilor bugetare, inclusiv schema tip swap (în cuantum de 1.425 mil. lei), prima rectificare bugetară19 a avut în vedere majorarea acestora cu circa 1,7 mld. lei, în pofida unei diminuări de proporții a veniturilor fiscale (-2,1 mld lei) și a reducerii cu circa 490 mil. lei a intrărilor 16 Depășiri ale plafoanelor nominale pentru: deficitul BGC cu +0,64 mld. lei, deficitul primar cu +0,15 mld. lei, cheltuielile de personal cu +5,1 mld. lei, iar în cazul cheltuielilor totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori cu +2,8 mld. lei. 17 Dată fiind evoluția PIB în primele 6 luni ale anului, acesta a fost majorat cu 21,9 mld. lei, astfel că nivelul deficitului BGC s-a menținut la 2,96% din PIB. 18 În acest caz, depășirea plafonului apare drept parțial justificată, în limita sumelor aferente cheltuielilor cu dobânzile (+494 mil. lei) și celor destinate plății contribuției României la bugetul UE (+990 mil. lei). 19 De notat că la momentul elaborării Opiniei sale asupra primei rectificări bugetare, Consiliul fiscal a primit de la MFP date care au fost modificate ulterior (la aprobarea OUG nr. 63/2017), datele din această analiză fiind ușor diferite de cele din Opinia din 13 septembrie 2017. 29 programate din fonduri europene post-aderare aferente exercițiului financiar 2014-2020, pe fondul revizuirilor ascendente operate la venituri nefiscale (+3,35 mld. lei) și contribuții de asigurări sociale (+1,6 mld. lei), în contextul execuției pe primele 7 luni ale anului, dar și a modificării nivelului și structurii schemei swap 20 . Considerând agregatele de venituri, nete de swap, cele la care s-au operat majorări importante comparativ cu bugetul inițial au fost: venituri nefiscale (+3,35 mld. lei), contribuții de asigurări sociale (+0,9 mld. lei), accize (+0,45 mld. lei), concomitent cu reduceri ale impozitului pe profit21 (-1,9 mld. lei) și ale taxei pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,53 mld. lei). În ceea ce privește revizuirea aparent minoră a sumelor primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanţare, în raport cu execuţia foarte slabă până la acel moment, este important de menționat că aceasta a mascat o revizuire descendentă de proporții a fondurilor structurale (de -4,44 mld. lei, de la 9,64 la 5,2 mld. lei), compensată parțial de majorarea fondurilor alocate plăților în contul UE pentru agricultură (cu 1,49 mld. lei) și de tranzitarea bugetului general consolidat de către sume destinate pre-finanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene, în baza art. 10 din OUG nr. 40/2015 (+2,46 mld. lei). De notat că aceste ultimele două categorii au generat un impact simetric pe venituri și cheltuieli, însă reducerea fluxurilor de fonduri structurale și de coeziune al căror beneficiar final este statul a implicat o reducere semnificativă a cheltuielilor de cofinanțare și a cheltuielilor neeligibile (cu circa 8,4 mld. lei). Așa cum Consiliul fiscal precizase deja în opinia elaborată cu ocazia proiectului de buget al anului 2017, din perspectiva metodologiei ESA 2010 sunt relevante exclusiv fondurile structurale al căror beneficiar final este statul, sumele destinate agriculturii și pre-finanțările acordate sectorului neguvernamental nefiind incluse în sectorul administrației publice. Mai mult, tranzitarea BGC de către sumele în cauză face practic imposibilă atât comparabilitatea datelor agregate din execuția bugetară a anului 2017 cu cea din anul anterior (pentru sumele acordate în baza art. 10 din OUG nr. 20/2015), cât și cu fluxurile de fonduri europene din exercițiul financiar 2007-2013. 20 Dacă în bugetul inițial schema swap a fost estimată la 1.592,7 mil. lei, fiind afectată integral veniturilor din TVA, la prima rectificare a fost diminuată cu 167,7 mil. lei, fiind destinată, în principal contribuțiilor sociale (+716 mil. lei), impozitului pe profit, salarii, venit și câștiguri din capital (709 mil. lei), iar pentru TVA doar 297 mil. lei. 21 Din care, o reducere de 2,4 mld. lei pentru impozitul pe profit datorat de agenții economici nebancari, urmare a subestimării impactului calculate de MFP privind modificarea regimului microîntreprinderilor (operate la începutul anului 2017) prin generalizarea cotei de impozitare pe cifra de afaceri la 1%, concomitent cu majorarea plafonului de aplicare de la o cifră de afaceri anuală de 100.000 euro la 500.000 euro. 30 Cheltuielile bugetare, exclusiv schema tip swap, au fost majorate cu 2,52 mld. lei, în principal pe seama creșterii semnificative a cheltuielilor de personal cu 5,1 mld. lei (pe fondul atât al sub- bugetării inițiale, cât și impactului unor majorări salariale decise ulterior aprobării bugetului inițial) şi a celor cu asistența socială cu 3,3 mld. lei (validând avertizarea emisă de Consiliul fiscal în Opinia sa privind legea bugetară anuală, privind o probabilă sub-dimensionare de cel puțin 2 mld. lei), evoluțiile celor 2 agregate bugetare relevând carențe serioase privind procesul de planificare bugetară și recurența lipsei caracterului constrângător al regulilor fiscale, care nu permit creșterea cheltuielilor de personal în cursul anului. Tot în linie cu subevaluarea agregatelor din bugetul inițial identificată de Consiliul fiscal în Opinia sa din ianuarie, au mai fost majorate alte transferuri cu 0,7 mld. lei (pentru a acomoda sub-bugetarea inițială a sumelor destinate plății contribuției României la bugetul UE de aproape 1 mld. lei) și cheltuielile cu dobânzile cu circa 0,5 mld. lei (determinând majorarea deficitului primar). Aceste majorări de cheltuieli au fost parțial compensate de reducerea masivă a cheltuielilor de investiții cu 10,66 mld. lei (determinată de diminuarea proiectelor de investiții finanțate cu fonduri europene nerambursabile cu circa 5,5 mld. lei, reducerea alocărilor aferente programelor de investiții finanțate cu fonduri rambursabile cu a 130 mil. lei și a cheltuielilor de capital cu 5 mld. lei - în principal cele legate de cofinanțarea proiectelor din fonduri europene structurale urmare a revizuirii de proporții a absorbției de fonduri structurale și de coeziune cu peste -4,4 mld. lei) și a celor cu bunuri și servicii ( -1,5 mld. lei, surprinzătoare în condițiile unei evoluții pozitive în primele 8 luni ale anului 2017 comparativ cu anul 2016, avertizarea Consiliului fiscal dovedindu- se și de această dată pertinentă, fiind validată de execuția acestora la un nivel superior chiar și celui bugetat inițial). De notat că, încălcărilor de reguli menționate mai sus li s-a adăugat și cea a art. 12 lit. e), care interzice folosirea, pe parcursul exercițiului bugetar, a creditelor bugetare aprobate și neutilizate pentru cheltuieli curente), în condițiile în care suplimentarea cheltuielilor totale s-a produs simultan cu o reducere masivă a cheltuielilor de investiții. Cea de-a doua rectificare bugetară, aprobată în luna noiembrie 2017, a prevăzut o majorare a veniturilor BGC cu 0,38 mld. lei și cheltuielilor BGC cu 0,6 mld. lei, comparativ cu parametrii aprobați în contextul primei rectificări bugetare, deficitul BGC fiind proiectat în creștere cu 224 mil. lei, respectiv, la un nivel de 24,97 mld. lei (depășind cu 868 mil. lei plafonul definit în Legea nr. 5/2017). Propunerea de rectificare a consemnat astfel o serie de derogări de la prevederile stipulate prin art. 12, lit. a) - c), art. 17 alin. (2), art. 24 și art. 26 alin. (4) și (5) din Legea nr. 69/2010, republicată, precum și ale art. 2 alin. (2) și art. 3 alin. (5) și (6) din Legea nr. 5/2017, consfințind astfel nerespectarea majorității regulilor fiscale cu excepția celei privind soldul BGC ca pondere din PIB. Astfel, modificările introduse prin proiectul celei de-a doua rectificări au suplimentat cu încă 0,63 mld. lei cheltuielile de personal, acestea situându-se la un nivel superior cu 5,7 mld. lei plafonului nominal definit în Legea nr. 5/2017 (depășind și plafonul exprimat ca procent din PIB cu 0,5 pp, în condițiile majorării estimării PIB cu 27,3 mld. lei comparativ cu momentul elaborării 31 Legii plafoanelor) și au majorat cu 0,86 mld. lei suplimentar față de prima rectificare depășirea plafonului pentru cheltuielile totale, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori, decalajul față de plafonul statuat de Legea nr. 5/2017 fiind de +3,6 mld. lei. În plus, se notează și nerespectarea plafonului definit de Legea nr. 5/2017 pentru soldul primar BGC (cu 0,55 mld. lei), în condițiile în care revizuirea descendentă a cheltuielilor cu dobânzile (-181 mil. lei comparativ cu prima rectificare) a fost însoțită de majorarea altor cheltuieli, neantrenând o diminuare echivalentă a deficitului BGC. Astfel, prin cea de a doua rectificare bugetară pe anul 2017 s-au încălcat prevederile art. 12, lit. a), b) și lit. c), art. 17 alin. (2), art. 24 și art. 26 alin. (4) și (5) ale LRFB, fiind stipulate derogările corespunzătoare de la regulile fiscale mai sus menționate și redefinirea plafoanele din Legea nr. 5/2017. La fel ca și în cazul primei rectificări bugetare, a intervenit și încălcarea regulii statuate de art. 12 lit. e), în condițiile în care reducerea suplimentară a cheltuielilor de investiții (cu alte 1,7 mld. lei comparativ cu prima rectificare bugetară) a fost însoțită de o creștere superioară a cheltuielilor curente, respectiv a nivelului total al cheltuielilor cu 0,6 mld. lei. Comparativ cu prima rectificare bugetară, veniturile BGC, considerând valori nete de swap, au fost revizuite în sus cu 377 mil. lei, cu majorări nesemnificative la nivelul veniturilor fiscale (+17,8 mil. lei) și mai ridicate la cel al veniturilor din contribuții sociale (+484 mil. lei) și nefiscale (+189 mil. lei), compensate parțial de reducerea veniturilor aferente fondurilor UE pentru exercițiul 2014-2020 (-225 mil. lei). Categoriile de venituri fiscale care au suferit modificări comparativ cu estimările primei rectificări bugetare, au fost reprezentate de: impozitul pe profit (-311 mil. lei), accize (+143 mil. lei, pe fondul reintroducerii accizei suplimentare la carburanți din luna septembrie) și impozitul pe salarii și venit (+86 mil. lei). Referitor la revizuirea descendentă relativ minoră a sumelor primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanţare aferente exercițiului financiar 2014-2020, aceasta a mascat diminuarea sumelor destinate prefinanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilităților temporare a fondurilor europene, în baza art. 10 din OUG nr. 40/2015 cu 724 mil. lei (impact simetric pe venituri și cheltuieli), simultan cu majorarea intrărilor din fonduri structurale și de coeziune având ca beneficiar final sectorul public cu 500 mil. lei. Consiliul fiscal a atras atenția că, dată fiind execuția la finele lunii octombrie, care reprezenta sub 56%22 din nivelul estimat pe