Raportul anual al Consiliului Fiscal

anuale stabilite în cadrul fiscal-bugetar din Strategia Fiscal-Bugetară pentru primii 2 ani acoperiți de aceasta”. Practic, pentru toate celelalte agregate bugetare, modificările aduse de prima rectificare bugetară au fost în contradicție cu regulile fiscale instituite de Legea nr. 69/2010 republicată. Soldul primar al BGC a depășit cu 1,1 mld. lei nivelul definit prin Legea plafoanelor, iar pentru cheltuielile de personal s-au încălcat prevederile art. 12 lit. a) (pentru nivelul exprimat ca procent în PIB) și lit. c) (pentru nivelul nominal), precum și art. 17 alin. 2 care interzice majorarea cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare. Pentru cheltuielile totale ale BGC, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori, lipsa conformării cu regulile fiscale a intervenit la nivelul celor instituite de art. 12 lit. c) al LRFB, precum și de art. 24, care permite majorarea, în contextul rectificărilor bugetare, a cheltuielilor totale ale BGC (nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori) exclusiv în situația în care aceasta se realizează pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contribuției României la bugetul UE. Au fost încălcate și prevederile art. 26 alin. (5) care reafirmă obligativitatea plafoanelor instituite prin lege pentru anul bugetar următor, precum și prevederile mecanismului de corecție consfințit prin art. 14 al LFRB, prin neaplicarea recomandării CE de a iniția o ajustare structurală de 0,8% din PIB în cursul 23 La momentul elaborării primei Opinii a Consiliului fiscal (10 august 2018), datele primite de la MFP indicau o majorare a veniturilor BGC cu 6,4 mld. lei, respectiv cu 7,5 mld. lei a cheltuielilor BGC comparativ cu bugetul inițial. Ulterior, în data de 3 septembrie 2018, MFP a transmis noi date, care suplimentau veniturile si cheltuielile BGC cu câte 2,8 mld. lei comparativ cu prima variantă de rectificare, Consiliul fiscal publicând Opinia sa actualizată în data de 5 septembrie 2018. 24 Depășiri ale plafoanelor nominale pentru: deficitul BGC și deficitul primar cu câte 1,1 mld. lei, cheltuielile de personal cu 5,1 mld. lei, și cheltuielile totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori cu 10,1 mld. lei. 25 Dată fiind evoluția PIB în primele 6 luni 2018, acesta a fost majorat cu 37,1 mld. lei (la 945 mld. lei). 29 anului 2018. Astfel, prima rectificare a bugetului de stat pe anul 2018 a stipulat derogările de la regulile fiscale sus menționate și a redefinit plafoanele din Legea nr. 269/2017 conform cu noile niveluri propuse pentru agregatele bugetare. Veniturile bugetare, inclusiv schema tip swap (în sumă de 1.620 mil. lei, cu efect simetric pe venituri și cheltuieli), au fost revizuite ascendent cu circa 9,2 mld. lei, în contextul execuției pe primele 6 luni ale anului și a modificării nivelului și structurii schemei swap26. Considerând agregatele de venituri, nete de swap, au fost majorate semnificativ încasările din: • contribuții de asigurări sociale (+6,2 mld. lei, în linie cu execuția din primul semestru27); • venituri nefiscale (+3,2 mld. lei), o performanță peste așteptări a încasărilor din primul semestru și distribuirea dividendelor de către companiile de stat în al doilea semestru; • impozitul pe salarii și venit (+1,8 mld. lei, dinamici salariale peste estimările inițiale). Reduceri ale nivelului încasărilor au fost operate la: • taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-1,5 mld. lei, pe fondul amânării licitației pentru închirierea benzilor de frecvență pentru operatorii de telefonie mobilă); • venituri din capital (-0,96 mld. lei, efect al nerealizării veniturilor estimate pentru vânzarea de apă grea). Au fost menținute nemodificate estimările cu privire la intrările de fonduri europene, chiar dacă execuția bugetară indica în primul semestru un grad de realizare de 24,4% din totalul anual, din care, la nivelul fondurilor structurale și de coeziune, de 14% din programul anual. Cheltuielile bugetare, exclusiv schema tip swap, au fost majorate cu 9,7 mld. lei, în principal pe seama creșterii semnificative a cheltuielilor de personal cu 5,1 mld. lei (pe fondul atât al sub-bugetării inițiale, cât și impactului unor majorări salariale decise ulterior aprobării bugetului inițial). Alte categorii de cheltuieli care au fost majorate: • cheltuieli cu asistența socială cu 1,8 mld. lei28; • bunuri și servicii cu 1,5 mld. lei; • alte transferuri cu 1,1 mld. lei (pentru plata sumelor destinate plății contribuției României la bugetul UE de 0,765 mld. lei, depășirea plafonului statuat de Legea nr. 269/2017 fiind parțial justificată din perspectiva regulilor fiscale în limita acestei sume); • fondul de rezervă bugetară cu 1 mld. lei29. 26 În bugetul inițial schema swap a fost estimată la 1.020 mil. lei, la prima rectificare a fost operată o majorare de 600 mil. lei, plusul fiind destinat integral veniturilor din TVA. 27 Ca rezultat al unei dinamici salariale peste așteptările inițiale și venituri mai mari decât s-a estimat inițial din vărsăminte de la persoane juridice pentru persoane cu handicap neîncadrate. 28 Validând avertizarea emisă de Consiliul fiscal în Opinia sa privind legea bugetară anuală, privind o probabilă sub- dimensionare de cel puțin 1,5 mld. lei. 29 Prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice care reglementează utilizarea acestui fond. 30 Au fost diminuate cheltuielile de investiții cu 1,1 mld. lei și subvențiile (-0,5 mld. lei). A doua rectificare bugetară, aprobată în luna noiembrie 2018 (OUG nr. 101/2018), a prevăzut o nouă majorare a veniturilor BGC cu 246 mil. lei și a cheltuielilor totale cu 382 mil. lei, deficitul nominal fiind superior celui estimat în contextul primei rectificări bugetare cu 136 mil. lei, respectiv, un nivel de 28,2 mld. lei (+1,24 mld. lei peste plafonul din Legea nr. 269/2017). Propunerea de rectificare a consemnat astfel o serie de derogări de la prevederile stipulate prin art. 12, lit. a) - c), art. 17 alin. (2), art. 24 și art. 26 alin. (4) și (5), precum și ale art. 2 alin. (2) și art. 3 alin. (5) și (6) din Legea nr. 269/2017 republicată, consfințind astfel nerespectarea majorității regulilor fiscale cu excepția celei privind soldul BGC ca pondere din PIB. Astfel, modificările introduse prin proiectul celei de-a doua rectificări au suplimentat față de prima rectificare depășirea plafoanelor cu: • 0,1 mld. lei pentru cheltuielile de personal, respectiv un nivel superior cu 5,2 mld. lei plafonului nominal definit în Legea nr. 269/2017 (respectiv, cu 0,2 pp din PIB 30); • 3,6 mld. lei cheltuielile totale, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori, decalajul față de limita statuată de Legea nr. 269/2017 fiind de 13,7 mld. lei. În plus, s-a înregistrat și nerespectarea plafonului definit de Legea nr. 269/2017 pentru soldul primar BGC (+0,2 mld. lei), în condițiile majorării cheltuielilor cu dobânzile (+1,1 mld. lei). Astfel, prin cea de a doua rectificare bugetară pe anul 2018 s-au încălcat prevederile art. 12, lit. a), b) și lit. c), art. 17 alin. (2), art. 24 și art. 26 alin. (4) și (5) ale LRFB, fiind stipulate derogările corespunzătoare de la regulile fiscale mai sus menționate și redefinirea plafoanele din Legea nr. 269/2017. De notat că încadrarea țintei de deficit ca pondere din PIB în limita de 3% a fost posibilă prin includerea în buget a unor venituri cu caracter extraordinar: vărsăminte din rezervele companiilor de stat (distribuirea unui supra-dividend) și înregistrarea drept venituri bugetare a unei noi categorii de fonduri UE numite „alte fonduri de la UE”, corespunzătoare decontării ex-post pe fonduri europene a unor proiecte deja realizate cu finanțare non-UE. Comparativ cu prima rectificare bugetară, veniturile BGC, considerând valori nete de swap31, au fost revizuite în sus cu 775 mil. lei, cu diminuarea semnificativă a veniturilor fiscale 32 (-3,33 mld. lei) contrabalansată de majorări aferente încasărilor din venituri nefiscale (+2,4 mld. lei) contribuții sociale ( 0,7 mld. lei) și din „alte fonduri de la UE” (+4,2 mld. lei). Principalele categorii de venituri fiscale care au fost revizuite în jos au fost: • TVA: -2,48 mld. lei; 30 În condițiile majorării PIB nominal cu 41,7 mld. lei. 31 În sumă de 1090 mil.lei (de la 1620 mil.lei, reducere aplicată swap aferent veniturilor din TVA). 32 Confirmând rezervele exprimate de Consiliul fiscal în contextul opiniilor sale la bugetul inițial și la prima rectificare bugetară. 31  • accize: -1,24 mld. lei; • taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități: -0,34 mld. lei; • impozite pe proprietate: -0,15 mld. lei. A fost revizuită în sus estimarea pentru impozitul pe profit: +0,41 mld. lei. De notat că revizuirea ascendentă a veniturilor nefiscale, a reflectat în principal (+1,9 mld. lei) încasări din vărsăminte extraordinare din rezervele companiilor de stat de natura unui super-dividend, care nu sunt tratate ca venituri bugetare în conformitate cu regulile ESA 201033. Sumele primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente cadrului financiar 2014-2020 au fost reduse cu 3,26 mld. lei, prin diminuarea estimărilor pentru fonduri structurale și de coeziune al căror beneficiar final este statul34 (-4,7 mld. lei) și fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (- 1,3 mld. lei), concomitent cu suplimentarea cu 2,7 mld. lei a sumelor destinate prefinanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene (art. 10 din OUG nr. 40/2015). Eliminând influența schemelor tip swap, cheltuielile bugetare au fost revizuite ascendent cu 912 mil. lei, după cum urmează: • bunuri și servicii - cu 1,75 mld. lei; • dobânzi - un plus de 1 mld. lei, în luna octombrie înregistrându-se un vârf de plată; • cheltuieli cu asistență socială, creștere cu 0,8 mld. lei; Au fost diminuate: • subvenții cu 0,3 mld. lei; • cheltuieli de investiții – cu 4,6 mld. lei 35 , prin reducerea cheltuielilor aferente proiectelor de investiții cu finanțare europeană (-5,3 mld. lei) și altor transferuri de natura investițiilor (-315 mil. lei) și majorarea cheltuielilor de capital (+1,1 mld. lei). În ceea ce privește relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale, se poate aprecia că, de la elaborarea LRFB în anul 2010 și până în prezent, regulile fiscale naționale au exercitat o constrângere slabă asupra decidenților de politici fiscal bugetare, ceea ce a determinat: ✓ nerespectarea plafoanelor anuale stabilite pentru deficitul BGC, deficitul primar, cheltuielile totale și cele de personal, acestea fiind frecvent încălcate ex-post; 33 Reflectă reducerea fondurilor proprii ale companiilor, respectiv reducerea necesarului de finanțare a deficitului bugetar și explicarea diferenței: deficit bugetar - variația stocului de datorie publică. 34 Este singura categorie care se regăsește în execuția bugetară ESA 2010 și în agregatul cheltuielilor de investiții raportat de MFP, restul sunt sume care tranzitează BGC. 35 Această reducere nu contribuie la diminuarea deficitului BGC, economiile pe partea de cofinanțare fiind compensate de alocările suplimentare pentru cheltuielile de capital. 32  ✓ încălcarea frecventă a interdicției privind majorarea cheltuielilor totale și a celor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare; ✓ strategia fiscal-bugetară nu a fost elaborată la timp (31 iulie); ✓ de regulă, măsurile de reducere a impozitelor și taxelor nu au fost însoțite de măsuri coerente de compensare; ✓ regula privind deficitul structural (obiectiv pe termen mediu de -1% din PIB) a fost încălcată începând cu anul 2016, fără a fi prevăzută explicit calea de ajustare la OTM în strategiile fiscal bugetare aferente perioadei 2017-2018. Consiliul fiscal consemnează că și în anul 2018 au fost încălcate cvasi-totalitatea regulilor fiscale, excepție făcând doar încadrarea deficitului BGC în limita exprimată ca procent din PIB. Inoperabilitatea regulilor fiscale este evidențiată prin ușurința cu care guvernul și-a asumat derogările de la regulile fiscale consfințite de LRFB cu ocazia elaborării celor două rectificări ale bugetului de stat pe anul 201836. Consiliul fiscal constată permanentizarea situației de inoperabilitate de facto a cadrului fiscal-bugetar bazat pe reguli stipulate atât în LFRB, cât și de Tratatele europene la care România a aderat. De altfel, preocupările față de conduita politicii fiscale din România și de nerespectarea tratatelor europene în domeniu sunt împărtășite și de Comisia Europeană (CE), România fiind deja a doua oară obiectul unei proceduri de deviație semnificativă de la OTM - componentă a brațului preventiv al Pactului de stabilitate și creștere (prima a fost aprobată de Consiliul European în data de 16 iunie 2017, reînnoită ulterior pe 18 iunie 2018). De notat că țara noastră este prima căreia i s-a aplicat această procedură de la instituirea ei în anul 2011. Deoarece recomandării inițiale ce prevedea o ajustare structurală de 0,5% din PIB în cursul anului 2017 nu i s-a dat curs, pe 5 decembrie 2017 a fost reiterată recomandarea unei ajustări structurale de 0,8% din PIB în anul 2018. Nerespectarea acestei recomandări prin aprobarea unui proiect de buget pentru anul 2018 care a vizat o țintă pentru deficitul efectiv ca procent din PIB egal cu cel din anul anterior37, a condus la declanșarea din nou a procedurii de deviație semnificativă de la OTM în 23 mai 201838 cu recomandarea ajustării structurale la un nivel de 0,8% din PIB în anii 2018 și 2019. Nerespectarea acesteia (cele două rectificări bugetare au menținut deficitul BGC în imediata apropiere a țintei de 3% din PIB), a determinat CE ca în decembrie 2018, să emită o nouă recomandare vizând o ajustare anuală de 1%39 din PIB începând din anul 2019. Încadrarea la limită în ținta de deficit efectiv în standarde cash din execuția bugetară a fost posibilă în ultimii trei ani, pe seama atât a unei valori a PIB nominal superioare celei estimate inițial, cât și a introducerii unor venituri cu caracter extraordinar. Consiliul fiscal a avertizat în numeroase rânduri asupra riscului țintirii unui deficit bugetar în proximitatea plafonului de 3% din PIB în condițiile în care 36 Practic, OUG aferente rectificărilor bugetare aprobate de guvern, a redefinit nivelul plafoanelor din Legea nr. 269/2017 în conformitate cu noile niveluri ale agregatelor bugetare propuse spre rectificare. 37 Respectiv un deficit bugetar de -2,97% din PIB. Corespunzător ajustării propuse de CE, deficitul efectiv ar fi trebuit să fie mult mai mic, de circa 2% din PIB. 38 Recomandarea a vizat o creștere a cheltuielilor primare nete în 2019 de cel mult 4,5%. Procedura a fost lansată și Ungariei (ajustare de 1% din PIB, respectiv +3,3% majorare cheltuieli primare nete). 39 Estimarea CE pentru deficitul structural în anul 2018 la acea data fiind de 4% din PIB, nivel de la care lansarea procedurii de deficit excesiv apare ca inevitabilă dacă nu se aplică ajustarea propusă. 33 economia se află în faza ascendentă a ciclului economic, respectiv promovarea unei conduite fiscale pro- ciclice, care apăsând pe accelerație în faza de expansiune a ciclului economic va conduce în eventualitatea (inevitabilă) a reversării ciclului economic, la imposibilitatea de a stimula economia din lipsa spațiului fiscal necesar. Acest gen de politică fiscală poate crea premisele necesității de a adopta măsuri de ajustare structurală în condiții de recesiune, similar perioadei 2010-2013. În plus, beneficiile în materie de creștere economică suplimentară pe termen scurt ca urmare a unei relaxări fiscale pro- ciclice sunt excedate de costurile generate de o inevitabilă consolidare fiscală în faza descendentă a ciclului economic, fapt validat de literatura economică recentă40 care a identificat niveluri semnificativ mai ridicate ale multiplicatorilor fiscali în perioada de recesiune și valori reduse ale acestora în perioada de expansiune. Consiliul fiscal consideră că menținerea ori înscrierea pe o traiectorie chiar și moderată de creștere a raportului datorie publică/PIB în contextul unei perioade de avânt economic maschează acumularea unor vulnerabilități care se vor materializa într-o (inevitabilă) viitoare fază descendentă a ciclului economic. De notat că, în cazul României, se manifestă o constrângere suplimentară, legată de dimensiunea relativ ridicată a datoriei publice raportat la cea a sectorului financiar intern, implicând o capacitate limitată de absorbție de către acesta a unui stoc suplimentar de datorie publică. De altfel, în raportul de țară41 , CE a avertizat România că prezintă mari riscuri privind sustenabilitatea fiscală pe termen mediu, estimându-se că datoria publică va crește rapid până în 2028, depășind valoarea de referință de 60% din PIB prevăzută în tratat, în ipoteza păstrării politicilor actuale și urmare a creșterii costurilor legate de îmbătrânirea populației. CE recomandă României să aplice o ajustare fiscală consistentă începând cu anul 2018, conform cerințelor componentei preventive a Pactului de stabilitate şi creștere şi să asigure aplicarea integrală a cadrului fiscal-bugetar baza