Raportul anual al Consiliului Fiscal

23 învățământ), cât și a celor din sectorul privat (+37,1% la câștigul salarial mediu brut, pe fondul menținerii unei piețe tensionate a muncii). Nu în ultimul rând, un alt factor care a influențat dinamica salariului mediu pe economie este reprezentat de creșterea salariului minim garantat, începând cu 1 ianuarie 2018, la nivelul de 1.900 lei18 (de la 1.450 lei în februarie 2017). Tabelul 1: Principalii indicatori macroeconomici în 2018 (prognoză SFB versus realizări) SFB 2018-2020 Efectiv 2018 modificare procentuală față de anul anterior Produsul intern brut Produsul intern brut (mil. lei) 907.852 944.220,2 Produsul intern brut real 5,5 4,1 Deflatorul PIB 2,1 5,9 Utilizarea PIB Consumul final 5,8 4,7 Cheltuiala pentru consumul privat 6,5 5,2 Cheltuiala pentru consumul 3,2 1,8 guvernamental Formare brută de capital fix 7,9 -3,2 Exporturi (volum) 6,5 5,4 Importuri (volum) 7,9 9,1 Rata inflației Sfârșitul anului 2,6 3,3 Medie anuală 3,1 4,6 Piața muncii Rata șomajului (sf. per.) 3,9 3,3 Număr mediu salariați 4,2 3,3 Câștigul salarial mediu net 11,0 14,8 Sursa: CNSP, Eurostat, MFP 18 Trebuie menționat că această majorare include și transferul contribuțiilor de la angajator la angajat. 24  III. Politica fiscal-bugetară în anul 2018 III.1. Evaluarea obiectivelor, ţintelor şi indicatorilor bugetari Conform art. 61, alin. (2), din LRFB, Raportul anual al Consiliului fiscal trebuie să conțină „o analiză cu privire la derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent față de cea aprobată prin strategia fiscal- bugetară și bugetul anual” și să includă: a) evaluarea ex-post a prognozelor macroeconomice și bugetare cuprinse în strategia fiscal- bugetară și în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului, inclusiv semnalarea, dacă este cazul, a unor eventuale deviații persistente de același sens ale prognozelor macroeconomice față de datele efective, care s-au înregistrat pe o perioadă de cel puțin 4 ani consecutivi; b) evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de prezenta lege în anul bugetar precedent; d) opiniile și recomandările Consiliului fiscal în vederea îmbunătățirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent, în conformitate cu principiile și regulile prevăzute de prezenta lege. Potrivit prevederii art. 26 alineatul (1) din LRFB, până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice (MFP) are obligația de a înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani însoțită de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor specificate în cadrul fiscal-bugetar. Strategia fiscal-bugetară aferentă perioadei 2018-2020 a fost elaborată și aprobată în luna noiembrie 2017, concomitent cu elaborarea propunerii de buget, ceea ce implică un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2018 în cele două documente sus-menționate. În aceste condiții, obligația Consiliului fiscal de a evalua în cadrul Raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin buget se reduce la o analiză ex-post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex-ante a regulilor cu privire la respectarea limitelor stabilite pentru indicatorii bugetari prevăzuți prin Legea plafoanelor fiind, în această situație, irelevantă. Consiliul fiscal atrage atenția asupra perpetuării acestei situații în ultimii 5 ani, respectiv emiterea de către guvern a Strategiei fiscal-bugetare (sau a unei variante actualizate) concomitent cu proiectul de buget al anului aferent, ceea ce este în contradicție cu principiile unei planificări fiscal- bugetare eficiente, subminându-se rolul de orientare pe care o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu trebuie să îl aibă pentru buget. Bugetul general consolidat pentru anul 2018 a fost fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică care a estimat o creștere în termeni reali a PIB de 5,2%, ținta de deficit bugetar fiind 25 proiectată în termeni cash la 2,97% din PIB (comparativ cu un deficit de 2,84% din PIB în 2017 19 ), respectiv un deficit în termeni ESA 2010 de 2,96% din PIB. În prezența unei creșteri a deviației pozitive a PIB, menținerea deficitului bugetar în imediata apropiere a plafonului de 3% a implicat deteriorarea soldului structural, menținându-se o deviație de amploare de la obiectivul pe termen mediu (OTM) de 1% din PIB în termeni de deficit structural, respectiv, un deficit structural proiectat la 3,17% din PIB, în relativă scădere comparativ cu nivelul de 3,4% din PIB în 2017 20 , acomodând impactul creșterilor salariale induse de transferul contribuțiilor sociale din sarcina angajatorului în cea a angajatului, a reducerii cotei de impozit pe venitul personal de la 16% la 10%, precum și a unor creșteri a cheltuielilor cu asistența socială. Execuția bugetară finală a consemnat încadrarea în ținta de deficit, potrivit metodologiei cash, deficitul bugetar situându-se la un nivel de 2,90% din PIB, respectiv 27,34 mld. lei (comparativ cu o proiecție de 26,96 mld. lei), în contextul unui PIB nominal cu 36,3 mld. lei mai mare comparativ cu cel avut în vedere la fundamentarea bugetului inițial. Conform metodologiei ESA, deficitul bugetar s-a situat la 28,5 mld. lei, respectiv, 3,02% din PIB, peste nivelul proiectat în bugetul inițial cu 0,06 pp din PIB și foarte aproape de limita prevăzută de brațul corectiv al Pactului de Stabilitate și Creștere, de 3% din PIB. Diferențele dintre nivelul deficitului bugetar potrivit celor două metodologii pot fi explicate de elemente care acționează în ambele sensuri, respectiv unele care afectează doar deficitul bugetar potrivit metodologiei naționale, iar altele doar pe cel potrivit metodologiei europene. Astfel, principalele elemente care explică ecartul de 1,16 mld. lei între deficitul potrivit ESA 2010 și cel potrivit metodologiei naționale au fost reprezentate de: • acordarea de super-dividende din rezerve acumulate anterior de către companiile de stat care afectează doar datoria publică potrivit metodologiei europene (ecart deficit ESA-deficit cash +2,05 mld. lei); • achitarea de avansuri pentru cumpărarea de echipamente militare care urmează să fie recunoscute în standarde ESA 2010 doar la livrare (ecart deficit ESA - deficit cash de -4,45 mld. lei); • diferențe legate de plata unor sume în relația cu fondurile europene acordate (ajustări în baza Legii nr. 260/2018, sume de rambursat pentru agricultură) cu un ecart deficit ESA - deficit cash de +3,16 mld. lei); • diferențe între deciziile de plată a sumelor privind restituirea taxei de poluare (3,2 mld. lei) și cele efectiv plătite (1,6 mld. lei), rezultând un ecart deficit ESA - deficit cash de +1,6 mld. lei; • plata de sume în contul Legii 85/2016 deja înregistrate în execuția ESA în anul 2016 (ecart deficit ESA - deficit cash +0,8 mld. lei); 19 Date actualizate pentru PIB 2017 în mai 2019. La momentul elaborării bugetului pentru anul 2018 deficitul bugetar cash pentru anul 2017 era estimat la 2,96% din PIB. 20 Date actualizate pentru anul 2017 (mai 2019). La momentul elaborării bugetului (noiembrie 2017) deficitul structural pentru anul 2017 era estimat la 3,06% din PIB. Diferența este în principal efectul estimării diferite ale decalajului de producție pentru anul 2017 în cele două momente de timp. 26  • diferențe în tratamentul cheltuielilor cu dobânzile, cele potrivit ESA2010 fiind mai reduse (ceea ce acționează în sensul unui deficit ESA mai mic decât cel cash cu 1,25 mld. lei); • diferențe dintre încasările din contribuții sociale și TVA potrivit ESA și cele cash de -2,3 mld. lei (aferente lunii ianuarie 2019); • diferențe între deciziile de despăgubire stabilite de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților în cuantum de 1,54 mld. lei și sumele efectiv plătite în cuantum de 1,8 mld. lei (ecart deficit ESA - deficit cash egal cu -0,26 mld. lei); • contribuția companiilor de stat consolidate în sectorul administrației publice: ecart deficit ESA- deficit cash +0,3 mld. lei (în scădere cu 1,9 mld. lei comparativ cu anul anterior). În esență, deși au existat elemente cu impact semnificativ asupra deficitului bugetar doar potrivit unei metodologii, cumulat multe dintre acestea s-au anulat reciproc. Trebuie remarcat că decizia de a obliga companiile de stat să distribuie dividende suplimentare21 din rezervele acumulate în anii precedenți nu a influențat deficitul bugetar potrivit metodologiei europene, cea relevantă pentru evaluarea regulilor fiscale la nivel european. Din perspectiva regulilor politicii fiscal-bugetare, plafoanele nominale în care ar fi trebuit să se încadreze în anul 2018 soldul BGC, soldul primar, cheltuielile totale ale BGC (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), precum și cheltuielile de personal au fost stabilite prin Legea nr. 269/2017 22 (a se vedea Tabelul 2). Execuția bugetară relevă nerespectarea ex-post a plafoanelor nominale pentru soldul bugetar, cheltuielile totale (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori și cele de personal. Raportat la nivelul exprimat prin procente din PIB cu excepția plafonului stabilit prin Legea 269/2017 pentru soldul BGC potrivit metodologiei naționale, limitele pentru cheltuielile totale ale BGC (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori) și pentru cheltuielile de personal așa cum au fost definite prin Legea plafoanelor nu au fost respectate ex-post, chiar dacă valoarea PIB nominal a fost net superioară celei estimate inițial (+36,3 mld. lei). Astfel, la elaborarea bugetului pentru anul 2018 s-au încălcat cvasi-totalitatea regulilor fiscale, după cum urmează: • regula stipulată de art. 7 litera c) privind prezentarea unui calendar de ajustare prin care deficitul structural anual converge către OTM, agreat cu instituțiile Uniunii Europene; • regula stipulată de art. 14 alin. 1, conform căruia în cazul constatării unei devieri de la OTM sau de la calendarul de ajustare către acesta, Guvernul trebuie să aprobe/transmită Parlamentului spre aprobare un set de măsuri de corectare a acesteia; • regula privind obligativitatea ca legea companion privind aprobarea limitelor specificate în cadrul fiscal-bugetar să includă și calea de ajustare către OTM (art. 26 alin. 3); 21 Acestea sunt tratate de Eurostat drept o dezinvestire a companiilor publice și nu venituri bugetare. 22 Legea privind aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în Strategia fiscal-bugetară intrată în vigoare începând cu data de 31 decembrie 2017 până la 31 decembrie 2018. 27  • regulile stipulate de art. 26 alin 1. privind termenul de elaborare a strategiei fiscal-bugetare (31 iulie) și, respectiv, de art. 29 alin. 4 privind prezentarea și semnarea declarației de răspundere de către prim-ministrul şi de ministrul finanțelor publice, prin care se atestă conformitatea strategiei fiscal-bugetare și a cadrului fiscal-bugetar asociat cu LRFB, în ceea ce privește țintele sau limitele instituite de regulile fiscale și cu principiile responsabilității fiscale; • regula privind obligația ca Guvernul să prezinte parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale şi orice alte prevederi ale LRFB (art. 30 alin. 4) și cea care prevede că în lipsa condițiilor de conformitate astfel prevăzute, declarația să menționeze abaterile, precum și măsurile și termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu acestea (art. 30 alin. 5). Raportat la execuția bugetară, s-au încălcat ex-post următoarele reguli fiscale: • regula stipulată la art. 12 privind încadrarea în plafoanele nominale stipulate de Legea nr. 269/2017 pentru soldul BGC, cheltuielile totale ale BGC (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), precum și cheltuielile de personal; • regula privind interdicția de a majora cheltuielile totale și cele de personal cu prilejul rectificărilor bugetare (art. 17); • regula privind majorarea, în contextul rectificărilor bugetare, a cheltuielilor totale ale BGC (nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori) exclusiv în situația în care aceasta se realizează pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contribuției României la bugetul UE (art. 24). Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi de personal Legea nr. 269/2017 Execuție 2018 din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Soldul BGC Cheltuieli Soldul BGC Cheltuieli de totale*, totale* de personal personal mil. lei -26.959,6 286.077,30 81.155,50 - 27.336,26 299.215,79 86.141,93 % din PIB -2,97% 31,5% 8,9% proiect buget % din PIB date -2,86% 30,3% 8,6% -2,90% 31,7% 9,1% semi-definitive *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MFP, Eurostat În tabelul de mai sus se prezintă limitele specificate în cadrul fiscal-bugetar inițial, așa cum au fost stabilite prin Legea nr. 269/2017 (cu albastru) și, respectiv, datele din execuția bugetară (cu negru). Cifrele în italic reprezintă procentele din PIB ale indicatorilor din bugetul inițial recalculate cu date actualizate privind valoarea PIB nominal (944,2 mld. lei comparativ cu 907,9 mld. lei în bugetul inițial). Se observă că, luând în calcul aceeași valoare a PIB (rândul al treilea din tabel), pentru toți indicatorii au fost depășite limitele exprimate ca pondere în PIB. Practic, creșterea cheltuielilor de personal a fost 28 compensată de nerealizarea cheltuielilor de investiții (comparativ cu programul inițial de circa - 5,2 mld. lei, respectiv, - 0,55% din PIB), creșterea cheltuielilor totale fiind datorată unei subdimensionări masive a cheltuielilor cu bunurile și serviciile și a celor cu asistența socială în bugetul inițial. În continuare, se prezintă evoluția principalelor agregate bugetare și evaluarea conformității cu regulile fiscale pe parcursul anului, respectiv, prin prisma celor două rectificări bugetare. Prima rectificare bugetară, aprobată la începutul lunii august 2018 (OUG nr. 78/2018) a majorat veniturile și cheltuielile totale ale bugetului general consolidat (BGC) comparativ cu bugetul inițial aprobat, cu 9,2 mld. lei, respectiv cu 10,323 mld. lei, rezultând majorarea deficitului BGC cu 1,1 mld. lei comparativ cu ținta inițială. Raportat la limitele plafoanelor stipulate de Legea nr. 269/2017, Consiliul fiscal a constatat cvasi-nerespectarea24 acestora, cu excepția ponderii în PIB a soldului bugetar al BGC care a fost menținut la nivelul stabilit inițial, de 2,97% din PIB, doar ca urmare a majorării estimării PIB nominal 25 , respectându-se parțial regula definită de art. 12 lit. a) al LRFB, conform căreia „soldul bugetului general consolidat şi cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca procent în produsul intern brut, nu pot depăși plafoanele