Raportul anual al Consiliului Fiscal

43,6 mld. lei) față de anul precedent. Astfel, veniturile bugetare au înregistrat valoarea de 294,2 mld. lei, reprezentând 31,2% din PIB, fapt ce a marcat o ușoară ameliorare față de nivelul de 29,3% din PIB consemnat în anul 2017. Această evoluție a fost cauzată de reducerea ponderii veniturilor fiscale care și- a continuat trendul descendent (-1,3 pp) care a fost însă compensată de creșterea ponderii contribuțiilor sociale (+2 pp), a veniturilor nefiscale (+0,3 pp), respectiv a sumelor primite de la UE51 (+0,9 pp). În cazul veniturilor fiscale, cea mai importantă reducere s-a consemnat în cazul impozitului pe salarii și venit (-1,1 pp, pe fondul reducerii cotei de impozitare de la 16% la 10%) coroborată cu evoluții descendente de dimensiuni mai reduse ale încasărilor din taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,2 pp), din accize (-0,1 pp), din impozitul pe profit (-0,1 pp, pe fondul extinderii regimului de impozitare a veniturilor microîntreprinderilor în defavoarea impozitării profiturilor52), respectiv din impozite și taxe pe proprietate (-0,1 pp). Pe de altă parte, ușoare creșteri ale ponderii în PIB comparativ cu anul precedent au fost înregistrate la următoarele categorii de venituri fiscale: alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital (+0,1 pp, în cadrul acestei categorii fiind regăsite încasările din impozitul pe venitul microîntreprinderilor), alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,1 pp), respectiv TVA (+0,1 pp). Trebuie menționat faptul că traiectoria descendentă accentuată a impozitului pe salarii și venit este contrabalansată de avansul contribuțiilor sociale în contextul efectelor produse de OUG nr. 79/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 50 Conform metodologiei naționale, ponderea în PIB a datoriei publice a fost de 42,6% la finele anului 2018. 51 O influență importantă la nivelul acestei categorii de venituri a fost exercitată de alte sume primite de la UE în valoare de 3,9 mld. lei (reprezentând +0,4 pp din PIB față de anul anterior), acestea corespunzând intenției autorităților de a deconta ex-post pe fonduri UE proiecte realizate cu finanțare non-UE. Trebuie precizat că înregistrarea acestor venituri în execuția ESA 2010 va fi făcută în funcție de anul în care proiectul pentru care se solicită finanțarea din fonduri UE a fost realizat. 52 Consiliul fiscal a realizat o analiză detaliată a impactului majorării succesive a plafonului aplicat veniturilor microîntreprinderilor asupra încasărilor bugetare, disponibilă pe site-ul instituției (http://consiliulfiscal.ro/17ian2019.pdf). 43 privind Codul fiscal, acestea concretizându-se într-o reașezare a structurii de impozitare a veniturilor din salarii, fără a avea efecte majore asupra ansamblului încasărilor bugetare. Suplimentar, evoluția pozitivă a contribuțiilor sociale a fost stimulată de creșterile salariale din sectorul public și cel privat. În ceea ce privește veniturile nefiscale, avansul acestora reflectă continuarea acordării și în anul 2018 a unor super- dividende sub formă de vărsăminte extraordinare din rezervele companiilor de stat. Ca și în anii anteriori, evoluția sumelor primite de la UE trebuie interpretată cu prudență deoarece, în afară de impactul decontării ex-post a unor proiecte realizate cu finanțare non-UE, acestea includ fondurile destinate agriculturii53 și pre-finanțările acordate sectorului neguvernamental cu toate că nu reprezintă venituri efective ale administrației publice. Astfel, deși sumele aferente cadrului financiar 2014-2020 au avansat cu circa 6 mld. lei față de anul 2017, creșterea absorbției de fonduri structurale al căror beneficiar final este statul a fost de doar 0,6 mld. lei. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile bugetare din anul 2018 au fost mai mari cu circa 7,7 mld. lei, reprezentând o creștere de 0,8 pp din PIB, ca urmare a unor performanțe peste așteptări în cazul veniturilor nefiscale (+0,7 pp din PIB, pe fondul acordării unor super-dividende sub formă de vărsăminte extraordinare din rezervele companiilor de stat) și al contribuțiilor sociale (+0,7 pp din PIB, în contextul în care creșterea câștigurilor salariale brute a depășit nivelul prognozat de CNP). Aceste evoluții favorabile au fost parțial inversate de neîndeplinirea nivelurilor planificate pentru veniturile fiscale (-0,3 pp din PIB), sumele primite de la UE54 (-0,2 pp din PIB) și veniturile din capital (-0,1 pp din PIB). În cazul veniturilor fiscale, situarea sub proiecția inițială se datorează în principal încasărilor din TVA (- 0,2 pp din PIB), accize (-0,2 pp din PIB) și din taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,2 pp din PIB, pe fondul amânării licitației pentru închirierea benzilor de frecvență de către operatorii de telefonie mobilă). Pe de altă parte, dintre componentele care au înregistrat o dinamică superioară nivelului planificat se pot menționa încasările din impozitul pe salarii și venit (+0,2 pp din PIB, în condițiile unei evoluții peste așteptări a anvelopei salariale din economie, atât în sectorul public cât și în cel privat) și din impozitul pe profit (+0,1 pp din PIB). În ceea ce privește performanța sub așteptări a sumelor primite de la UE aferente cadrului 2014-2020 (-5,3 mld. lei față de proiecția inițială), aceasta se datorează exclusiv revizuirii descendente a fondurilor structurale, modificările înregistrate de sumele destinate agriculturii și prefinanțările acordate sectorului neguvernamental fiind de semne contrare și având un impact total pozitiv dar de dimensiuni reduse. 53 Sume acordate prin Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR) și prin Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime (FEPAM). 54 Trebuie menționat că în absența decontării ex-post a unor proiecte realizate cu finanțare non-UE în valoare de 3,87 mld. lei, această categorie de venituri ar fi înregistrat o nerealizare de 5,3 mld. lei (-0,6 pp din PIB) în raport cu estimările din programul inițial. 44 III.3.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2018 (mld. impactul schemelor de compensare de tip swap, lei) au înregistrat în anul 2018 un nivel de 59,4 mld. lei, situându-se cu 1,7 mld. lei sub nivelul prevăzut 70,00 în proiectul inițial de buget. În graficul alăturat 0,2 0,8 0,3 0,2 este prezentată evoluția încasărilor și a schemelor 60,00 de compensare programate în proiectul de buget 50,00 și cu ocazia rectificărilor bugetare, comparativ cu valorile efectiv înregistrate în execuția bugetară. 40,00 Astfel, cele două rectificări au diminuat treptat proiecția încasărilor din TVA, nete de impactul 30,00 61,1 60,5 58,6 59,4 schemei de tip swap, prima cu circa 0,6 mld. lei, iar cea de a doua cu aproape 2 mld. lei, însă 20,00 încasările efective s-au situat cu circa 0,8 mld. lei peste estimările de la ultima rectificare. În ceea ce 10,00 privește schema de compensare, aceasta a fost prognozată inițial la un nivel redus (0,2 mld. lei), 0,00 Program Prima A doua Execuția însă a fost majorată semnificativ cu ocazia primei inițial rectificare rectificare rectificări până la valoarea de 0,8 mld. lei pentru ca ulterior să fie redimensionată la 0,3 mld. lei, Fără scheme de compensare Swap execuția efectivă consemnând un nivel situat în proximitatea programului inițial. Sursa: MFP Trebuie menționat că neîndeplinirea nivelului programat al încasărilor din TVA survine în contextul în care baza macroeconomică relevantă pentru acest agregat bugetar (consumul final al gospodăriilor populației, exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG55) a înregistrat o creștere de 8,7%, depășind ușor prognoza de 8,5% avută în vedere la elaborarea proiectului de buget pe anul 2018. Pe de altă parte, MFP estima un avans cu 4,9 mld. lei al veniturilor din TVA pe seama includerii ex-ante a efectului unor măsuri de îmbunătățire a colectării precum și a impactului estimat al introducerii regimului de plată defalcată a TVA, dintre care circa 4 mld. lei au fost bugetate în programul inițial56. Astfel, o evaluare preliminară ar putea indica faptul că, deși ținta din buget a fost ratată cu 1,7 mld. lei, totuși măsurile de îmbunătățire a colectării s-ar fi concretizat într-un avans al încasărilor de peste 2 mld. lei. În acest sens, sunt necesare următoarele precizări: 55 Instituții fără scop lucrativ aflate în serviciul gospodăriilor populației. 56 Ținând cont că efectul unor asemenea măsuri este dificil sau chiar imposibil de estimat ex-ante, Consiliul fiscal aprecia în opinia sa cu privire la proiectul de buget pe anul 2018 că veniturile din TVA sunt supraevaluate cu circa 3-4 mld. lei. 45  - Proiecția din bugetul inițial se baza pe datele disponibile la momentul lunii noiembrie a anului 2017 (aferente celei de a doua rectificări bugetare pe anul 2017). Execuția efectivă pe anul 2017 a consemnat o creștere a încasărilor din TVA cu circa 0,7 mld. lei față de estimările din a doua rectificare, fapt ce conduce la o majorare cu peste 0,8 mld lei a țintei de încasări pentru anul 2018, având în vedere dinamica prognozată la momentul respectiv pentru consumul final al populației; - Creșterea efectivă a consumului final al populației în anul 2018 a depășit prognoza avută în vedere la elaborarea bugetului inițial cu circa 0,2 pp, stimulând un avans al încasărilor din TVA de peste 0,1 mld. lei față de nivelul programat; - Nu în ultimul rând, trebuie avut în vedere efectul reducerii drastice a rambursărilor din TVA în ultimele două luni ale anului 2018. Analizând Graficul 6, se observă că încasările lunare din TVA au avut o evoluție destul de liniară, fără variații semnificative, cea mai mare creștere fiind consemnată la nivelul lunii mai (18,4%), iar cea mai redusă la nivelul lunilor ianuarie și martie (8%). Prin opoziție se remarcă volatilitatea ridicată a rambursărilor de TVA care au oscilat între perioade cu creșteri majore (avansul maxim de 98,4% fiind înregistrat în luna martie) și câteva luni marcate de reduceri importante (-28,5% în luna iulie, -30,5% în luna noiembrie, respectiv -16,5% în luna decembrie). Astfel, comparând rambursările realizate în lunile noiembrie și decembrie cu media primelor 10 luni ale anului 2018, se observă o diminuare considerabilă a nivelului TVA restituit, acest fenomen având un impact pozitiv asupra veniturilor din TVA care, cel mai probabil, depășește nivelul de 1 mld. lei. Prin urmare, cumulând efectele celor trei factori menționați mai sus, se constată că aceștia explică aproape integral efectele pozitive manifestate la nivelul încasărilor din TVA, ceea ce conduce la concluzia că măsurile de îmbunătățire a colectării și de introducere a regimului de plată defalcată a TVA, evaluate de MFP la 4,9 mld. lei, nu au produs un impact semnificativ asupra veniturilor BGC. Comparativ cu anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap, a avansat cu 11,4% (+6,1 mld. lei), preponderent pe fondul creșterii consumului final al gospodăriilor populației. Și în acest caz se poate investiga performanța încasărilor prin realizarea unei proiecții ex-post a veniturilor din TVA și compararea sa cu realizările efective. Astfel, pornind de la datele aferente execuției bugetare pe anul 2017, s-a aplicat creșterea cu 8,7% a cheltuielilor cu consumul final al populației (exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG) fiind obținută o proiecție ex-post a încasărilor din TVA pentru anul 2018 de aproximativ 58 mld. lei, în timp ce execuția efectivă a consemnat un nivel de 59,4 mld. lei. Rezultatele indică o diferența pozitivă de circa 1,4 mld. lei care este atribuibilă în mare parte reducerii considerabile a rambursărilor de TVA în ultimele două luni ale anului 2018, nefiind aparente plusuri semnificative de venituri ce ar rezulta din îmbunătățirea colectării, în pofida impactului considerabil estimat de MFP la elaborarea programului inițial. Trebuie astfel evidențiat caracterul lipsit de prudență al includerii ex-ante în proiecția de venituri a impactului dificil ori imposibil de evaluat al unor măsuri de îmbunătățire a colectării, ulterior fiind necesară operarea unor ajustări semnificative cu potențiale efecte destabilizatoare din punct de vedere 46 economic sau social, aspect ce contravine principiului responsabilității fiscale enunțat de Legea nr. 69/2010 republicată. În acest sens, Consiliul fiscal a lansat o serie de avertismente privind supradimensionarea încasărilor din TVA în opiniile sale asupra proiectului de buget pe anul 2018 și asupra celor două rectificări ulterioare, impactul negativ fiind atenuat de evoluția peste așteptări a bazei macroeconomice relevante, precum și de ajustarea discreționară a restituirilor de TVA. Totodată, este deosebit de îngrijorătoare menținerea acestei maniere de prognozare a veniturilor din TVA și la nivelul anului 2019 unde a fost bugetată o creștere de 6 mld. lei pe seama implementării unor măsuri de creștere a gradului de colectare. Graficul 6: Rata de creștere a TVA față de aceeași perioadă a anului trecut 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% ianuarie 2018 aprilie 2018 iulie 2018 octombrie 2018 TVA încasată TVA restituită Venituri din TVA Sursa: MFP În continuare va fi evaluată eficiența colectării veniturilor din TVA prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare57 și cota medie ponderată de impozitare. Referitor la aceasta din urmă, trebuie amintit că, începând cu Raportul anual pe anul 2015, a fost determinată cota medie ponderată a TVA58, ceea ce reprezintă o modificare de metodologie față de rapoartele Consiliului fiscal aferente perioadei 2010-2014, iar rezultatele obținute nu sunt comparabile cu cele din edițiile respective. Ponderile utilizate pentru determinarea cotei medii ponderate a TVA sunt cele aferente indicelui armonizat al prețurilor de 57 Definită ca raport între veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit și baza macroeconomică de impozitare corespunzătoare. 58 Anterior a fost utilizată cota standard a TVA, începând cu anul 2015 fiind introdusă cota medie care ține cont de efectul cotelor reduse. Aceasta este determinată în funcție de ponderea produselor în coșul de consum și de cota TVA aferentă, precum și de momentul de timp al introducerii modificărilor legislative privind nivelul cotei TVA. 47 consum (IAPC), acestea fiind singurele surse disponibile pentru comparații internaționale, și reprezintă doar o aproximare a cotei medii ponderate a TVA la nivelul întregii economii. Astfel, având în vedere proporția mai ridicată a bunurilor și serviciilor cu cotă redusă în coșul de consum, este de așteptat ca nivelul cotei medii ponderate a TVA la nivelul întregii economii să fie mai mare decât cel rezultat din calculele Consiliului fiscal, eficiența colectării putând fi supraevaluată într-o anumită măsură. În Graficul 7 se prezintă evoluția cotei implicite de impozitare și a indicelui de eficiență a colectării aferente TVA în România, utilizând ca bază de impozitare atât consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG (scala din dreapta, în culoare albastră), cât și consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG exclusiv autoconsumul (scala din dreapta, în culoare verde). Decizia de a evalua eficiența colectării prin excluderea autoconsumului și a pieței țărănești din baza de impozitare este justificată de faptul că aceste componente au o dimensiune importantă în cazul României, rezultatele obținute privind eficiența colectării fiind superioare cu 7% până la 10% față de situația în care rezultatele se raportau la întregul consum final al populației și al IFSLSG. Graficul 7: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficiență a colectării aferente TVA în România 16,0 0,80 15,0 15,0 14,6 0,75 0,76 0,76 0,75 14,1 14,1 0,75 0,70 14,0 13,5 0,71 0,71 0,70 0,70 13,0 0,68