Raportul anual al Consiliului Fiscal

2009-2018 s-a realizat preponderent la nivelul cheltuielilor de investiții dar și a celor de personal și asistența socială, deși scăderea acestor două ultime categorii a fost reversată în mare parte în ultimii trei ani, în special remunerarea salariaților care, în anul 2018 a fost cu 3,2 pp din PIB mai mare ca în anul 2015, atât pe fondul unei dinamici salariale alerte cât și a modificării de tratament fiscal al contribuțiilor sociale. În continuare, acest capitol va cuprinde o analiză a soldului bugetar structural în România având în vedere definirea țintelor fiscale în termeni de deficit structural, urmată de o prezentare detaliată a evoluțiilor principalelor agregate bugetare de venituri și de cheltuieli, și de evaluarea dinamicii datoriei publice în funcție de factorii determinanți, inclusiv proiecția acesteia pe termen mediu. III.2. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG) în anul 2012 a statuat un cadru fiscal-bugetar bazat pe 39 reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB 46 . Prevederile TSCG şi ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea LRFB nr. 69/2010 în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară pe termen mediu a fost constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar prevăzută de TSCG începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Însă, această constrângere nu a funcționat și în practică: după ce în anul 2015 deficitul structural s-a plasat la un nivel inferior limitei maxime admise de TSCG, începând cu anul 2016 a avut loc o abatere deliberată și de amploare de la regula cu privire la un nivel maxim de 1% al deficitului structural. Teoretic, odată cu atingerea în perioada 2013-2015 a OTM procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat, nefiind necesare alte ajustări fiscale. Trebuie însă avut în vedere și faptul că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv corespunzător ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că odată cu intrarea decalajului de producție (engl. output gap) în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB este echivalentă cu înregistrarea unor niveluri ale deficitului efectiv mai mici decât acest nivel47 (componenta ciclică a soldului bugetar va fi pozitivă). Soldul bugetar structural, în pofida faptului că reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă și o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul decalajului de producţie, la rândul său dependent de PIB potenţial, o mărime neobservabilă care este supusă deseori unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative în funcţie de revizuirea datelor statistice şi de metodologia folosită. Față de varianta precedentă a raportului anual al Consiliului fiscal, traiectoria decalajului de producție a fost revizuită semnificativ de către CE de la o estimare de la -1,53% pentru 2016, 1,2% pentru anul 2017 și respectiv 1,39% pentru anul 2018, în Prognoza de primăvară a CE din 2018, la -1,86% pentru 2016, 0,76% pentru anul 2017 și respectiv 0,94% pentru anul 2018, în Prognoza de primăvară a CE din mai 2019. 46 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări, impunând o limită a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB. În cazul României, se aplică limita de 1% din PIB pentru deficitul structural. 47 De exemplu, pentru anul 2018 respectarea OTM ar fi implicat un nivel al deficitului efectiv de maxim 2% din PIB. 40  Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019f 2020f 0 12 -1,43 -1,46 -1,09 -0,81 -0,93 -1,25 -0,29 -0,69 -0,08 -1,74 -2,14 -2,15 -2,55 -2,58 -1 10 -2,70 -2,71 -2,73 -2,73 -2,92 -2,94 -2,98 -3,02 -3,53 -3,64 -3,67 -4,53 -2 8 -4,72 -5,43 -4,79 -5,01 -5,33 -5,35 -3 6 -6,92 -8,33 -4 4 -9,06 -9,20 -5 2 -6 0 -7 -2 -8 -4 -9 -6 -10 -8 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule proprii Proiectul de buget pe anul 2018 avea în vedere o țintă de deficit bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 de 2,96% din PIB corespunzătoare unui nivel al deficitului structural de 3,17% din PIB ceea ce echivala cu o relativă îmbunătățire în termeni structurali a soldului bugetar de circa 0,23 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2017 din acel moment (ianuarie 2018), respectiv de 3,4% din PIB. Rezultatele execuției bugetare pe anul 201848 au indicat un nivel al deficitului efectiv potrivit metodologiei europene de 3,02% din PIB faţă de 2,70% în anul 2017, în timp ce soldul bugetar structural s-a deteriorat suplimentar, ajungând în anul 2018 la 2,98% comparativ cu 2,94% din PIB în anul anterior, potrivit celor mai recente estimări ale CE. Mai mult, deteriorarea soldului structural din anul 2018 a fost de circa 0,04% din PIB, în contrast cu estimarea inițială a MFP care viza pentru anul 2018 o ușoară îmbunătățire a poziției structurale comparativ cu anul anterior, iar acest lucru s-a datorat și revizuirii în jos a decalajului de producție de către CE (pentru anul 2017 cu 0,4 pp, iar pentru 2018 cu circa 0,5 pp comparativ cu proiecțiile anterioare), ceea ce a echivalat cu reducerea estimării pentru deficitul structural din anul 2017 până la un nivel de circa 2,94% din PIB de la 3,32% din PIB. Pentru anii 2019-2020 CE estimează deteriorarea în continuare a poziției structurale (la 3,64% din PIB în 2019 și 4,79% din PIB în 2020) în linie cu evoluția deficitului bugetar efectiv. România a practicat în perioada 2006-2015 o politică fiscală puternic prociclică, stimulând intens, dar inutil şi contraproductiv economia în perioadele de expansiune (2006-2008) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2015), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie (vezi Graficul 4). Practic, 48 Publicate în luna mai 2019 de către Eurostat. 41 prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre-criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost anulată de politica discreţionară prociclică. În perioada 2009-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la circa 9,2% din PIB la 0,08%, ritmul mediu de ajustare de aproximativ 1,7 pp pe an fiind unul foarte rapid; în același timp trebuie avut în vedere și faptul că nivelul de pornire a fost unul ridicat şi a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale. Este de menționat faptul că această ajustare s-a făcut preponderent în anii 2010 - 2011 când deficitul bugetar structural s-a redus în medie cu 2,7 pp anual, consolidarea fiscală fiind realizată, în principal pe partea de cheltuieli prin intermediul reformelor în domeniul salarizării personalului bugetar, al sistemului public de pensii și al programării bugetare. Totodată, pe partea de venituri, cea mai importantă măsură a fost reprezentată de majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% începând cu iulie 2010. Procesul de consolidare fiscală derulat pe perioada 2010-2015 a fost inversat parțial și de o manieră abruptă începând cu anul 2016 ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod Fiscal care a presupus o amplă relaxare fiscală concomitent cu legiferarea simultană a unor majorări importante de cheltuieli, în special a celor cu salariile și pensiile, această evoluție fiind în flagrantă contradicție cu principiile și regulile fiscale instituite de LRFB, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european al căror semnatar România este. Astfel, în perioada 2016-2018 conduita politicii fiscale a devenit expansionistă, impulsul fiscal fiind puternic pozitiv, însumând 2,9 pp din PIB, depăşind semnificativ limitele impuse de respectarea OTM, România aflându-se în brațul preventiv49 a Pactului de Stabilitate și Creștere (PSC). În perioada următoare politica fiscală își va menține caracterul expansionist, impulsul fiscal fiind prognozat la circa 0,7% din PIB în anul 2019, respectiv 1,2% din PIB în anul 2020, chiar dacă acest lucru implică depășirea cu mai mult de 3 pp din PIB a nivelului de deficit structural permis de OTM. Trebuie menționat și faptul că proiecția MFP inclusă în Programul de convergență 2019-2022 diferă semnificativ de cea a CE, respectiv deficite structurale de 2,7% în 2018, 2,8% pentru anul în curs și de 3,0% din PIB pentru anul 2020. Aceste diferențe apar atât ca urmare a estimărilor diferite ale MFP privind deficitul bugetar efectiv și decalajelor de producție, cât și prin includerea unor măsuri one-off în anii 2018-2019 în proiecțiile MFP privind deficitul structural care nu sunt incluse în calculele CE. Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale inițiat în anul 2016 și în perioada 2017-2019, în condiţiile unui decalaj de producție pozitiv începând cu anul 2017, nu face decât să contribuie la menținerea caracterului prociclic al politicii fiscale și la vulnerabilizarea poziției finanțelor publice în fața manifestării unor șocuri, nefiind deloc exclusă necesitatea unor corecții în perioade economice 49 În 2017 România a devenit prima țară din UE supusă Procedurii de deviație semnificativă de la OTM (PDS), iar la finalul anului 2018 România a fost a doua oară obiectul PDS. PDS a fost lansată prima dată în iunie 2017, apoi reînnoită în iunie 2018. Nerespectarea recomandărilor privind ajustarea structurală nici pe parcursul anului 2018, a determinat CE ca în decembrie 2018, să emită o nouă avertizare cu recomandarea unui pas de ajustare anuală a soldului structural de 1% din PIB începând din anul 2019. 42 dificile. Mai mult, având în vedere și plasarea nivelului datoriei publice la finele anului 2018 la un nivel semnificativ mai ridicat față de anul 2008, respectiv 35% din PIB comparativ cu 12,4% (conform metodologiei ESA2010 50 ), este dificil de imaginat existența unui spațiu fiscal pentru stimularea economiei în perioadele de recesiune, existând chiar riscuri și la adresa sustenabilității datoriei publice. De asemenea, o astfel de politică este în flagrantă contradicție cu regulile instituite de TSCG precum și de către LRFB, renunţându-se la menţinerea ţintei de deficit structural în perioada 2016-2020. În plus nu este indicată nici calea de ajustare către OTM, situație care persistă deja de trei ani, mecanismul de corecție automată prezent în lege nefiind în acest moment funcțional de facto. III.3. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 889,2 mil. lei), au crescut în anul 2018 cu 17,4% (corespunzând unei modificări absolute de