Raportul anual al Consiliului Fiscal

și Creștere, de 3% din PIB, ceea ce a determinat lansarea de către CE a Procedurii de deficit excesiv la adresa României la data de 4 martie 2020. Diferența dintre nivelurile deficitului bugetar potrivit celor două metodologii poate fi explicată de elemente care acționează în ambele sensuri, respectiv unele care afectează doar deficitul bugetar potrivit metodologiei naționale, iar altele doar pe cel conform metodologiei europene. Astfel, 16 Prima la data de 5 februarie (conform primei propuneri de buget pe anul 2019), cea de a doua (conform noilor parametri ai legii bugetare pe anul 2019 aprobați în Parlament), pe 11 martie 2019. 17 La momentul elaborării bugetului (martie 2019). Conform datelor actualizate în mai 2020 deficitul în termeni ESA 2010 pentru anul 2018 este de 2,93% din PIB. 18 La momentul elaborării bugetului (martie 2019). Conform datelor actualizate în mai 2020 deficitul structural pentru anul 2018 este de 2,92% din PIB. 29 principalele elemente19 care explică ecartul de 2,8 mld. lei între deficitul potrivit ESA 2010 și cel potrivit metodologiei naționale au fost reprezentate de: • acordarea de super-dividende din rezerve acumulate anterior de către companiile de stat care afectează doar datoria publică potrivit metodologiei europene (ecart: +1,6 mld. lei); • achitarea de avansuri pentru cumpărarea de echipamente militare care urmează să fie recunoscute în standarde ESA 2010 doar la livrare (ecart: -2,98 mld. lei); • diferențe între deciziile de plată a sumelor privind restituirea taxei de poluare (1,46 mld. lei) și cele efectiv plătite (3,04 mld. lei), rezultând un ecart de -1,58 mld. lei; • plata de sume în contul Legii 85/2016 deja înregistrate în execuția ESA în anul 2016 (ecart: +0,5 mld. lei); • diferențe în tratamentul cheltuielilor cu dobânzile, cele potrivit ESA 2010 fiind mai ridicate comparativ cu standardele cash (ceea ce acționează în sensul unui deficit ESA mai mare decât cel cash cu 1,07 mld. lei); • diferențe dintre încasările din contribuții sociale și TVA potrivit ESA și cele cash de -1,56 mld. lei (aferente lunii ianuarie 2019); • diferențe între deciziile de despăgubire stabilite de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților în cuantum de 1,32 mld. lei și sumele efectiv plătite în cuantum de 1,25 mld. lei (ecart: +0,07 mld. lei); • contribuția companiilor de stat consolidate în sectorul administrației publice: -1,25 mld. lei (comparativ cu +0,3 mld. lei înregistrate în anul anterior, în anul 2019 companiile de stat au adus o contribuție pozitivă la reducerea ecartului). În esență, deși au existat elemente cu impact semnificativ asupra deficitului bugetar doar potrivit unei metodologii, cumulat multe dintre acestea s-au anulat reciproc. Trebuie remarcat că decizia de a obliga companiile de stat să distribuie dividende suplimentare20 din rezervele acumulate în anii precedenți nu a influențat deficitul bugetar potrivit metodologiei europene, cea relevantă pentru evaluarea regulilor fiscale la nivel european. Din perspectiva regulilor politicii fiscal-bugetare, plafoanele nominale în care ar fi trebuit să se încadreze în anul 2019 soldul BGC, soldul primar, cheltuielile totale ale BGC (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), precum și cheltuielile de personal au fost stabilite prin OUG nr. 14/12.03.201921 (a se vedea Tabelul 2). Execuția bugetară relevă nerespectarea ex-post a plafoanelor nominale și ca pondere în PIB pentru majoritatea indicatorilor (cu excepția cheltuielilor de personal), chiar dacă valoarea PIB nominal a fost net superioară celei estimate inițial (+37,3 mld. lei). Practic, la elaborarea, respectiv în execuția bugetului pentru anul 19 Date prelucrate din tabelele privind notificarea datoriei si deficitului guvernamental, https://insse.ro/cms/ro/content/nivelul-datoriei-%C8%99i-deficitului-guvernamental. 20 Acestea sunt tratate de Eurostat drept o dezinvestire a companiilor publice și nu venituri bugetare. 21 Prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 128/2019 proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor depus la finele lunii februarie a fost declarat neconstituțional, aprobarea plafoanelor (14 martie 2019) fiind subsecventă aprobării SFB 2019-2021 (9 martie 2019), o situație de asemenea inedită. 30 2019 au fost eludate majoritatea regulilor fiscale consfințite de legislația europeană și cea națională (LRFB). Astfel, în etapa de elaborare a bugetului pentru anul 2019, similar anilor precedenți, s-a încălcat cvasi-totalitatea regulilor fiscale22 privind: • prezentarea unui calendar de ajustare prin care deficitul structural anual converge către OTM, agreat cu instituțiile Uniunii Europene (art. 7 litera c), măsuri de corectare a deviației de la OTM (art. 14 alin. 1) și calea de ajustare către OTM (art. 26 alin. 3); • creșterea anuală a cheltuielilor administrației publice (art. 12 litera d)); • termenul de elaborare a strategiei fiscal-bugetare (art. 26 alin. 1), atestarea conformității SFB și cadrului fiscal-bugetar asociat cu LRFB (art. 29 alin. 4); • obligația Guvernului de a prezenta parlamentului un buget anual care să respecte principiile, regulile fiscale și orice alte prevederi ale LRFB (art. 30 alin. 4), iar în lipsa conformării cu acestea, declarația de conformitate să menționeze abaterile, măsurile și termenele prin care Guvernul va asigura conformitatea cu acestea (art. 30 alin. 5). Raportat la execuția bugetară, s-au încălcat ex-post aproape toate regulile fiscale (exceptând cele privind cheltuielile de personal – în termeni nominali și procent din PIB), respectiv: • soldul BGC ca nivel exprimat atât ca procent în PIB, cât și în termeni nominali (art. 12 lit. a), respectiv lit. b) și soldul primar al BGC (art. 12 lit. b); • încadrarea în plafoanele nominale stipulate de OUG nr. 14/2019 pentru cheltuielile totale, nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori (art. 12 lit. c); • interdicția de a majora, în contextul rectificărilor bugetare, cheltuielile totale ale BGC (nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori), exceptând situația în care aceasta se realizează exclusiv pentru serviciul datoriei publice sau plata contribuției României la bugetul UE (art. 24). În Tabelul 2 se prezintă limitele specificate în cadrul fiscal-bugetar inițial, stabilite prin OUG nr. 14/2019 (cu albastru) și, respectiv, datele din execuția bugetară (cu negru). Cifrele în italic reprezintă valorile indicatorilor din bugetul inițial recalculate cu date actualizate privind valoarea PIB nominal (1059,8 mld. lei, de la 1022,5 mld. lei în bugetul inițial). Se observă că, luând în calcul valoarea actualizată a PIB (rândul al treilea), la toți indicatorii, exceptând cheltuielile de personal, au fost depășite limitele exprimate ca pondere în PIB. Practic, creșterea cheltuielilor totale a fost rezultatul subdimensionării semnificative în bugetul inițial a cheltuielilor cu asistența socială, cu bunurile și serviciile, precum și a celor de capital. 22 Aceste abateri de la LRFB au fost recunoscute ca atare și în textul OUG nr. 14/2019. 31  Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale* şi de personal OUG nr. 14/2019 Execuție 2019 din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Sold BGC Cheltuieli de Sold BGC Cheltuieli de totale* totale* personal personal mil. lei -28.248,7 337.207,3 102.420,1 -48.300,2 344.404,1 102.341,2 % din PIB -2,76% 33,0% 10,0% proiect buget % din PIB date -2,67% 31,8% 9,7% -4,56% 34,9% 9,7% semi-definitive *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MFP, Eurostat În continuare, se prezintă evoluția principalelor agregate bugetare și evaluarea conformității cu regulile fiscale pe parcursul anului, prin prisma celor două rectificări bugetare. Prima rectificare bugetară, aprobată în luna august (OUG nr. 12/14.08.2019) a majorat veniturile și cheltuielile totale ale bugetului general consolidat (BGC) comparativ cu bugetul inițial aprobat, cu 2,23 mld. lei, respectiv cu 2,44 mld. lei23, deficitul BGC fiind majorat cu 0,2 mld. lei. Proiectul de rectificare bugetară a fost însoțit de Ordonanța nr. 6/2019 privind instituirea unor facilități care acordă, în principal, o amnistie a unor obligații bugetare - principale și accesorii - condiționată de plata integrală a obligațiilor fiscale pentru anul 2019, cu un impact estimat de MFP la 1,89 mld. lei, Consiliul Fiscal apreciind în Opinia sa că acesta nu poate fi luat în considerare ex ante în proiecția veniturilor bugetare. Raportat la limitele plafoanelor stipulate de OUG nr. 14/201924, Consiliul Fiscal a consemnat încălcarea parțială a regulilor fiscale instituite de LRFB, astfel: - neîncadrarea în plafoanele nominale din OUG nr. 14/2019 pentru deficitul bugetar și deficitul bugetar primar (art. 12 lit. b) - depășire cu 0,2 mld. lei, menținerea ponderii în PIB fiind posibilă doar ca urmare a revizuirii ascendente a nivelului PIB nominal25; - neconformare cu art. 12 lit. c) - nivelul prevăzut pentru cheltuielile totale ale BGC, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori a depășit plafonul OUG nr. 14/2019 cu 3,1 mld. lei, din care doar 2,2 mld. lei reprezintă suplimentarea sumelor destinate plății contribuției României la bugetul UE (justificând doar parțial majorarea, conform art. 24); - neconformarea cu prevederile art. 26 alin. (5) și cu art. 14, prin neaplicarea recomandării CE de a iniția o ajustare structurală de 1% din PIB în cursul anului 2019. Veniturile bugetare, inclusiv schema tip swap (850 mil. lei, cu efect simetric pe venituri și cheltuieli), au fost revizuite ascendent cu circa 2,23 mld. lei, ca urmare a majorării estimărilor privind veniturile 23 La momentul elaborării Opiniei Consiliului fiscal (6 august 2019), datele primite de la MFP indicau majorarea veniturilor cu 2,4 mld. lei, și a cheltuielilor cu 2,6 mld. lei, față de bugetul inițial. 24 OUG nr. 12/2019 a stipulat derogările de la regulile, redefinind plafoanele din OUG nr. 14/2019. 25 Dată fiind evoluția PIB în primele 6 luni 2019, acesta a fost majorat cu 8,5 mld. lei (la 1.031 mld. lei). 32 nefiscale, impozitul pe profit și a fondurilor europene prin decontarea ex post a unor proiecte realizate anterior din resurse publice interne, compensate parțial de reducerea estimărilor privind încasările din contribuții de asigurări și de majorarea sumelor rambursate aferente taxei auto (înregistrate ca venituri negative). În structura agregatelor de venituri, nete de swap, au fost operate următoarele revizuiri: - Venituri fiscale - s-au operat majorări la: impozitul pe profit: +1,1 mld. lei (din care 0,8 mld. lei impactul pozitiv al amnistiei fiscale și a măsurilor ANAF, Consiliul Fiscal evaluând în Opinia sa o supraestimare a acestuia în același cuantum), alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital (+0,7 mld. lei), alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,6 mld. lei), accize (+0,5 mld. lei). S-a redus estimarea privind taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-1,9 mld. lei26). Încasările din TVA au fost menținute neschimbate, în Opinia sa, CF arătând că gradul de realizare a programului semestrial de 91,5%, corespunzând unui minus de 2,8 mld. lei, ar fi impus reducerea acestora, iar premisa MFP privind compensarea acestuia cu efectul cumulat al amnistiei fiscale, angajamentului ANAF de creștere a eficienței colectării în cea de a doua parte a anului, coroborat cu estimarea unei evoluții mai favorabile a bazei macroeconomice relevante, a fost considerată de CF ca puțin probabil de a se realiza, evaluându- se o supraestimare a acestora cu 3-4 mld. lei; - Venituri nefiscale - au fost majorate cu 2 mld. lei, pe seama performanței peste așteptări a încasărilor aferente primului semestru al anului (+1,1 mld. lei) extrapolate pentru întregul an. CF a avertizat că, dincolo de impactul negativ asupra potențialului de investiții al companiilor de stat generat de prelevarea de către acționarul majoritar a profiturilor acumulate în anii anteriori sub forma unor super-dividende, o astfel de evoluție nu poate avea caracter de continuitate, determinând, cel mai probabil, diminuarea încasărilor bugetare în perioada următoare; - Contribuții de asigurări sociale (-2,2 mld. lei, în linie cu execuția din primul semestru). În Opinia sa, CF a menționat că nerealizarea încasărilor la 6 luni (2,3 mld. lei) nu a fost extrapolată la nivelul întregului an, MFP contând pe obținerea unor venituri adiționale de circa 1,1 mld. lei din amnistia fiscală, pe care CF le-a considerat drept improbabil de a fi realizate. Astfel, CF a identificat un gol suplimentar de venituri raportat la cel estimat de MFP de circa 2 mld. lei; - Alte sume primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență (+1,9 mld. lei), corespunzând intenției autorităților de a deconta ex-post pe fonduri UE proiecte realizate cu finanțare non-UE. Consiliul Fiscal, și-a exprimat în Opinia sa rezerve privind materializarea acestei intenții, date fiind riscurile semnificative privind atât eligibilitatea incertă a acestor proiecte din perspectiva acordării finanțării europene, cât și timpul scurt rămas până la finalul anului pentru clarificarea acestei spețe cu reprezentanții CE; - Au fost reduse cu 0,6 mld. lei estimările cu privire la intrările de fonduri europene. CF a considerat în Opinia sa că, în contextul în care execuția bugetară indica în primul semestru un grad de realizare 26 Respectiv, rambursări ale taxei auto de 2,8 mld. lei în execuția primului semestru, comparativ cu o estimare inițială de 1 mld. lei. 33  de 22% din totalul anual, din care, la nivelul fondurilor structurale și de coeziune, 18% din programul anual, va fi foarte puțin probabilă realizarea acestor estimări. Cheltuielile bugetare, exclusiv schema tip swap, au fost majorate cu 2,4 mld. lei, în principal pe seama unor creșteri semnificative pentru: - Cheltuieli de capital: +3,75 mld. lei. din care, 1,5 mld. lei pentru suplimentarea sumelor aferente Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL); - Cheltuieli cu asistența socială (+1 mld. lei), pe fondul sub-bugetării inițiale, validând avertizarea CF din Opiniile sale anterioare (5 februarie și 11 martie 2019). Având în vedere execuția la zi, precum și majorarea prevăzută a punctului de pensie de la 1 septembrie 2019, Consiliul Fiscal a identificat în Opinia sa un necesar de alocări suplimentare de circa 2,5 mld. lei, în contextul menținerii deciziei de plată în avans cu câteva zile a pensiilor distribuite prin intermediul Poștei Române înainte de finalul anului; - Cheltuielile de investiții (din surse interne și externe) cu 1,93 mld. lei; - Fondul de rezervă bugetară (+0,5 mld. lei27). În sens descendent au operate revizuiri la: - Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post-aderare 2014-2020 (-1,3 mld. lei), dată fiind sub-execuția masivă din primul semestru a intrărilor din fonduri europene; - Bunuri și servicii (-0,4 mld. lei) - în Opinia sa, CF a arătat că reducerea apare nejustificată, în contextul depășirii programului semestrial cu circa 0,44 mld. lei, și a unui ritm de creștere din primele 6 luni de 13,4%, peste cel proiectat inițial pentru întregul an (8,8%), apreciind că depășirea țintei la finalul anului poate fi de ordinul a 1-2 mld. lei; - Subvenții (-0,4 mld. lei). În Opinia sa privind prima rectificare bugetară, CF a avertizat că există riscuri semnificative de depășire nu numai a țintei de deficit asumate, dar și a nivelului de referință de 3% din PIB pentru deficitul bugetar, cu peste 0,5-0,7% din PIB, în absența unor măsuri compensatorii. A doua rectificare bugetară28, aprobată la finele lunii noiembrie (OUG nr. 71/29.11.2019), a prevăzut o revizuire de mari proporții și în sens descendent la nivelul veniturilor BGC, acestea fiind diminuate cu 18,3 mld. lei, în timp ce nivelul cheltuielilor totale a fost redus cu doar 620 mil. lei, deficitul nominal fiind superior celui estimat în contextul primei rectificări bugetare cu 17,6 mld. lei, respectiv, un nivel de 46,1 mld. lei (+17,9 mld. lei peste plafonul statuat prin OUG nr. 14/2019). Astfel, în Opinia sa, CF a subliniat că rectificarea bugetară a recunoscut minusurile semnificative de venituri și necesarul suplimentar de cheltuieli identificate anterior de CF, și relevate de execuția bugetară la zi. 27