Raportul anual al Consiliului Fiscal

Prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. 28 Opinia CF publicată în data de 28.11.2019 a avut la bază setul de indicatori transmiși de MFP în data de 26.11.2019, care diferă substanțial de cei aprobați ulterior în Parlament. 34 În acest context, deviațiile de la regulile fiscale au fost pe măsura revizuirilor operate, consfințind astfel nerespectarea cvasi-majorității regulilor fiscale cu excepția celor privind cheltuielile de personal. Față de prima rectificare bugetară, s-a mai consemnat depășirea plafoanelor cu: 5,4 mld. lei pentru cheltuielile totale, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori (decalaj de 8,6 mld. lei față de limita din OUG nr. 14/2019) și cu 18,1 mld. lei pentru soldul primar al BGC (cu 18,3 mld. lei comparativ cu plafonul definit de OUG nr. 14/2019). Astfel, prin cea de a doua rectificare bugetară pe anul 2019 s-au încălcat prevederile art. 12, lit. a) - c), art. 17 alin. 229, art. 24, art. 26 alin. (4) și (5) ale LRFB. OUG nr. 71/29.11.2019 a stipulat derogările de la regulile fiscale mai sus menționate, redefinind plafoanele din OUG nr. 14/2019. Comparativ cu prima rectificare bugetară, veniturile BGC, considerând valori nete de swap30, au fost revizuite în jos cu 18,3 mld. lei, cu diminuarea semnificativă la nivelul: - Veniturilor fiscale (-10,5 mld. lei). Din acestea, au fost revizuite în jos: TVA (-3,45 mld. lei, confirmând evaluarea CF din Opinia privind prima rectificare bugetară); impozitul pe profit, salarii, venit si câștiguri din capital (-1,24 mld. lei, din care impozit pe profit: - 0,4 mld. lei31, CF considerând încă o posibilă supraestimare cu 0,2-0,3 mld. lei), taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-1,66 mld. lei32); accize (-0,4 mld. lei, CF evaluând o posibilă realizare peste așteptări, de circa 0,4 mld. lei); - Sumelor primite de UE în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente cadrului financiar 2014- 2020 (-6 mld. lei), alte sume primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență (-1,8 mld. lei), avertizarea CF din Opinia anterioară privind riscul iminent al nematerializării acestor sume fiind validată - solicitarea Guvernului de a deconta post factum din fonduri UE sume cheltuite de la bugetul de stat în perioada 2014-2019 prin PNDL a fost refuzată de către CE); - Contribuțiilor sociale (-2,9 mld. lei, validând evaluările din opiniile anterioare ale CF, la care s-a adăugat impactul dat de încetinirea dinamicii indicatorilor pieței muncii); - Veniturilor nefiscale (-0,9 mld. lei), pe fondul evoluției încasărilor sub așteptări (validând avertizarea CF din Opinia la prima rectificare) și a nerealizării veniturilor suplimentare din valorificarea bunurilor confiscate. În Opinia sa privind ce de-a doua rectificare, CF a reiterat importanța aplicării consecvente a principiului prudenței în politica fiscală, prin includerea doar ex post a veniturilor suplimentare din îmbunătățirea colectării, sau din alte inițiative de tipul amnistiei fiscale, în construcția bugetară. Eliminând influența schemelor tip swap, cheltuielile bugetare au fost revizuite ascendent cu 620 mil. lei. 29 Cheltuielile de personal au fost majorate cu 335 mil.lei comparativ cu prima rectificare. 30 În sumă de 850 mil.lei, similar primei rectificări bugetare. 31 Justificată de MFP prin nerealizarea impactului preconizat din amnistia fiscală. 32 Factorul determinant a fost neaprobarea în anul 2019 a calendarului licitației privind vânzarea licențelor de tip 5G (estimate în bugetul inițial la 2,4 mld. lei). 35 Au fost majorate estimările pentru: cheltuieli cu asistență socială (+4 mld. lei, în linie cu estimările CF), bunuri și servicii (+1,05 mld. lei, CF avertizând asupra riscului depășirii în execuție cu 1-2 mld. lei), cheltuieli de capital (+0,933 mld. lei), alte transferuri 34 (+0,4 mld. lei); cheltuieli de personal (+0,34 mld. lei). Aceste majorări au fost compensate parțial de reduceri la nivelul: proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare 2014-2020 (-6,74 mld. lei); cheltuielilor aferente programelor cu finanțare rambursabilă (- 0,2 mld. lei); dobânzi, (-0,44 mld. lei) și subvenții (-0,15 mld. lei). Cheltuielile de investiții au fost reduse cu 5,2 mld. lei, confirmând rezervele exprimate de Consiliul Fiscal în Opiniile sale privind bugetul inițial și la prima rectificare bugetară; de altfel, reducerea masivă a cheltuielilor cu proiecte cu finanțare din fonduri UE a fost doar într-o mică măsură compensată de majorarea cheltuielilor de capital din surse interne. În Opinia sa asupra celei de a doua rectificări bugetare, CF a apreciat că principalii factori care au condus la derapajul bugetar de proporții sunt de natură permanentă, fiind dificil de corectat, necesitând măsuri credibile de consolidare bugetară pe termen scurt și mediu. În ceea ce privește relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale, se poate aprecia că, de la elaborarea LRFB în anul 2010 și până în prezent, regulile fiscale naționale au exercitat o constrângere slabă asupra decidenților de politici fiscale și bugetare, ceea ce a determinat: ✓ nerespectarea plafoanelor anuale stabilite pentru deficitul BGC, deficitul primar, cheltuielile totale și cele de personal, acestea fiind frecvent încălcate ex-post; ✓ încălcarea frecventă a interdicției privind majorarea cheltuielilor totale și a celor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare; ✓ strategia fiscal-bugetară nu a fost elaborată la timp (31 iulie); ✓ de regulă, măsurile de reducere a impozitelor și taxelor nu au fost însoțite de măsuri coerente de compensare; ✓ regula privind deficitul structural (obiectiv pe termen mediu de -1% din PIB) a fost încălcată începând cu anul 2016, fără a fi prevăzută explicit calea de ajustare la OTM în strategiile fiscal bugetare aferente perioadei 2017-2019; ✓ singura ancoră a politicii fiscal-bugetare în perioada 2016-2019 a fost reprezentată de pragul de 3% din PIB pentru deficitul bugetar efectiv, CF avertizând de fiecare dată că acest nivel nu reprezintă o „țintă”, ci un plafon a cărui atingere este permisă doar în anumite condiții ciclice adverse sau de recesiune, care, în cazul României, nu s-au manifestat în acest interval de timp. Pentru suplimentarea sumelor aferente Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL) cu 1,8 mld. lei. 33 34 Pentru finanțarea proiectelor din Programul pentru stimularea înființării întreprinderilor mici și mijlocii Start- Up Nation România și a proiectelor ISPA din domeniul transporturilor. 36 Nerespectarea regulilor fiscale este evidențiată prin ușurința cu care guvernul și-a asumat de fiecare dată derogările de la regulile fiscale consfințite de LRFB cu ocazia elaborării bugetului inițial și a celor două rectificări din anul 2019. Consiliul Fiscal constată permanentizarea situației de inoperabilitate de facto a cadrului fiscal-bugetar bazat pe reguli stipulate atât în LFRB, cât și de Tratatele europene la care România a aderat. De altfel, conduita neconformă a politicii fiscale din România și nerespectarea tratatelor europene în domeniu au fost sancționate la nivelul Comisiei Europene, prin deschiderea procedurii de deficit excesiv - componentă a brațului corectiv a Pactului de stabilitate și creștere (PSC) - la adresa României în martie 2020 după ce, începând cu anul 2017 a fost plasată în procedura de deviație semnificativă de la OTM - componentă a brațului preventiv al PSC, autoritățile române ignorând toate recomandările CE din perioada 2017-2019 privind reducerea deficitului structural. Consiliul Fiscal a avertizat în Rapoartele sale din anii 2016-2018 asupra riscului țintirii unui deficit bugetar în proximitatea plafonului de 3% din PIB, susceptibil de a crea premisele necesității de a adopta măsuri de ajustare structurală, în condițiile intrării în faza descendentă a ciclului economic, care era probabil să înceapă din anul 2020. Mai mult, CF a avertizat că menținerea ori înscrierea pe o traiectorie chiar și moderată de creștere a raportului datorie publică/PIB în contextul unei perioade de avânt economic maschează acumularea unor vulnerabilități care se vor materializa într-o (inevitabilă) viitoare fază descendentă a ciclului economic. De notat că, în documentele care însoțesc Recomandarea CE privind declanșarea procedurii de deficit excesiv la adresa României din 4 martie 2020 35, deviația PIB (engl. output gap) pentru anul 2019 este estimată la 0,1% din PIB potențial (față de 0,7% în anul anterior) cu rezerva că, în contextul unui deficit de cont curent în lărgire, a creșterilor salariale și ale ratei inflației, este probabil ca reversarea ciclului economic să se producă mai rapid decât ar indica valoarea decalajului de producție. În cazul României, se manifestă și o constrângere suplimentară, legată de dimensiunea relativ ridicată a datoriei publice raportat la cea a sectorului financiar intern, implicând o capacitate limitată de absorbție de către acesta a unui stoc suplimentar de datorie publică. De altfel, în Monitorul sustenabilității datoriei publice publicat de CE în luna ianuarie 2020 36 (înaintea izbucnirii pandemiei Covid-19), datele pentru România indică mari riscuri privind sustenabilitatea fiscală pe termen mediu și lung, estimându-se că datoria publică va crește rapid până în 2025, depășind valoarea de referință de 60% din PIB prevăzută în Tratat, ajungând în anul 2030 la peste 90% din PIB, în ipoteza păstrării politicilor actuale (calendarul de aplicare a legii pensiilor) și urmare a creșterii costurilor legate de îmbătrânirea populației. În acest sens este de menționat și valoarea foarte ridicată a deficitului primar structural, aflat în creștere constantă în ultimii 4 ani, care a atins 5,2% în anul 2019 (cel mai ridicat nivel înregistrat în UE), de la 3,1% în anul 2018, 1,8% în anii 2016-2017, comparativ cu 0,4% în 2015. 35 https://ec.europa.eu/info/files/126-7-recommendation-council-recommendation-end-excessive-deficit- situation_en. 36 https://ec.europa.eu/info/publications/debt-sustainability-monitor-2019_en. 37 De altfel, în raportul elaborat de CE în noiembrie 201837 în cadrul Procedurii de deviație semnificativă de la OTM, fusese emisă o altă avertizare privind nerespectarea pasului de ajustare recomandat în rapoartele emise anterior, cu recomandarea unei ajustări anuale a soldului structural de 1% din PIB începând din anul 2019, conform cerințelor componentei preventive a Pactului de Stabilitate şi Creștere. În continuare se prezintă evoluția principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2019 în standarde cash (Tabelul 3) și o analiză sintetică a execuției bugetare. Rezultatele execuției bugetare (inclusiv schema swap) din anul 2019 indică un deficit bugetar în termeni cash cu 20,05 mld. lei peste cel estimat în programul inițial (+1,89% din PIB), veniturile fiind cu 21,4 mld. lei sub așteptările inițiale, iar cheltuielile cu doar 1,36 mld. lei. Veniturile bugetare nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au fost cu 21,4 mld. lei mai mici comparativ cu estimarea inițială, în principal ca urmare a nerealizărilor 38 din: venituri fiscale (-5,48 mld. lei, ca rezultat al unor venituri mult sub cele din bugetul inițial în principal rezultate din: taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-3,51 mld. lei), TVA (-3,47 mld. lei), impozit pe salarii (-0,6 mld. lei)); contribuții de asigurări sociale (-6,24 mld. lei), pe fondul sub-evaluării acestui agregat încă din bugetul inițial și al impactului negativ al dinamicii anvelopei salariale situate sub evaluarea inițială; sume primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări aferente cadrului financiar 2014-2020 (-8,67 mld. lei); venituri nefiscale (-1,2 mld. lei). Încasări peste nivelul estimat în bugetul inițial, dar de mică amplitudine, s-au înregistrat la: impozitul pe profit (+0,53 mld. lei), accize (+0,36 mld. lei) și alte impozite pe venit, profit si câștiguri din capital (+0,33 mld. lei). Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2019 (standarde cash, mld. lei) Prima A doua Buget inițial Execuție rectificare rectificare Venituri totale 341,8 344,1 325,8 320,4 Venituri fiscale 161,6 162,8 156,1 156,1 Contribuții de asigurări sociale 117,2 115,1 112,1 111,0 Fonduri UE post-aderare, pre- 33,7 35,0 27,2 25,3 aderare și asistență financiară din partea altor donatori Cheltuieli totale, din care: 370,1 372,5 371,9 368,7 Cheltuieli curente, din care: 345,0 343,6 342,1 342,3 Proiecte din fonduri UE 38,4 37,3 30,6 28,0 Cheltuieli de capital 25,1 28,9 29,8 30,1 Deficit bugetar -28,2 -28,5 -46,1 -48,3 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare 37 https://ec.europa.eu/info/files/recommendation-council-recommendation-view-correcting-significant- observed-deviation-adjustment-path-toward-medium-term-budgetary-objective-romania-1_en. 38 În linie cu rezervele exprimate de Consiliul Fiscal în Opinia referitoare la bugetul inițial. 38 Nivelul cheltuielilor bugetare a fost inferior cu 1,4 mld. lei valorii estimate inițial. Astfel, principalele categorii la nivelul cărora s-au înregistrat reduceri au fost cheltuielile aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare 2014-2020 (-10,5 mld. lei) și plăți efectuate in anii precedenți si recuperate în anul curent (-3,7 mld. lei), compensate parțial de creșteri peste nivelul programat inițial la: cheltuieli cu asistența socială (+5,15 mld. lei, pe seama bugetării inițiale insuficiente acoperirii măsurilor de creștere a punctului de pensie de la 1 septembrie 2019, validând avertizările CF din Opiniile sale); cheltuieli de capital (+4,95 mld. lei pentru compensarea parțială a cheltuielilor de investiții ca urmare a nerealizării de anvergură a cheltuielilor aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile); cheltuieli cu bunuri si servicii (+4,2 mld. lei, urmare a sub-bugetării inițiale); alte cheltuieli (+1,5 mld. lei). În Tabelul 4 se prezintă evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare după standarde naționale (cash), exprimate ca procente din PIB. Punctele de referință pentru anul 2019 sunt anul anterior și anul 2009, care a marcat vârful perioadei de recesiune urmare a crizei financiare globale declanșate în anul 2008. Din perspectiva metodologiei naționale, față de anul anterior, în anul 2019 s-a consemnat o deteriorare a deficitului bugetar de 1,69 pp din PIB, veniturile bugetare înregistrând o reducere de 0,75 pp din PIB, în timp ce cheltuielile bugetare s-au majorat cu 0,93 pp din PIB. Veniturile BGC care au avut cea mai nefavorabilă evoluție au fost: sumele primite de la UE în contul plăților efectuate (-0,46 pp din PIB), pe fondul unui grad redus de absorbție; venituri nefiscale (-0,29 pp din PIB) și veniturile fiscale (-0,23 pp din PIB, din care veniturile din impozitul pe venit au fost mai mici cu 0,2 pp din PIB raportat la cele realizate în anul 2018, iar încasările din TVA cu 0,07 pp mai reduse). Aceste evoluții nefavorabile au fost parțial compensate la nivelul agregat al veniturilor bugetare, de încasări mai ridicate din contribuții de asigurări sociale (+0,17 pp din PIB) și din impozitul pe profit (+0,04 pp din PIB). Pe partea de cheltuieli, comparativ cu anul anterior s-au înregistrat majorări importante la următoarele agregate bugetare: cheltuieli de personal (+0,61 pp din PIB), pe fondul continuării calendarului de creștere a salariilor din sistemul bugetar conform Legii salarizării; cheltuieli de capital (+0,33 pp din PIB) pentru acomodarea reducerii finanțării din surse externe a cheltuielilor de investiții; cheltuieli cu bunuri și servicii (+0,29 pp din PIB); cheltuieli cu asistența socială (+0,18 pp din PIB). Reduceri ale cheltuielilor bugetare comparativ cu anul anterior s-au regăsit la nivelul celor cu dobânzi (-0,21 pp din PIB) și subvenții (-0,03 pp din PIB). 39  Tabelul 4: Evoluția veniturilor şi cheltuielilor bugetare în standarde cash ( % din PIB) Execuție Execuție Buget inițial Execuție Buget inițial 2009 2015 2017 2018 2019/ 2019/