Raportul anual al Consiliului Fiscal

2019 2019 2019/2018 2018 2009 Venituri totale 29,6 32,8 29,4 31,0 32,3 30,2 1,3 -0,8 0,6 Venituri fiscale 16,4 19,4 16,3 15,0 15,2 14,7 0,3 -0,2 -1,7 Impozit pe venit 3,5 3,7 3,5 2,4 2,2 2,2 -0,1 -0,2 -1,3 Impozit pe profit 2,0 1,9 1,7 1,6 1,6 1,7 0,0 0,0 -0,3 Impozite și taxe pe 0,6 0,8 0,6 0,6 0,6 0,6 0,0 0,0 -0,1 proprietate TVA 6,5 8,0 6,2 6,2 6,3 6,2 0,0 -0,1 -0,3 Accize 2,9 3,7 3,1 3,0 2,9 3,0 -0,1 0,0 0,0 CAS 9,0 8,1 8,4 10,3 11,1 10,5 0,8 0,2 1,5 Venituri nefiscale 3,1 2,7 2,5 2,8 2,7 2,6 -0,2 -0,3 -0,6 Donații 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,6 Sume primite de la UE în contul plăților 0,4 2,4 2,0 2,85 3,18 2,39 0,3 -0,5 2,0 efectuate Cheltuieli totale 36,6 34,2 32,2 33,9 34,9 34,8 1,1 0,9 -1,8 Cheltuieli de personal 8,8 7,3 8,1 9,0 9,6 9,7 0,6 0,6 0,8 Bunuri și servicii 5,3 5,7 4,7 4,7 4,6 5,0 -0,1 0,3 -0,4 Dobânzi 1,1 1,3 1,2 1,4 1,3 1,1 -0,1 -0,2 0,0 Subvenții 1,4 0,9 0,7 0,7 0,7 0,7 0,0 0,0 -0,7 Proiecte cu finanțare din fonduri externe 0,5 3,4 2,2 2,6 3,6 2,6 1,0 0,0 2,1 nerambursabile post- aderare Asistență socială 12,0 10,7 10,8 10,6 10,3 10,8 -0,3 0,2 -1,2 Cheltuieli de capital 4,1 2,6 2,3 2,5 2,4 2,8 -0,1 0,3 -1,3 Sold bugetar -6,95 -1,45 -2,83 -2,87 -2,67 -4,56 0,2 -1,7 2,4 Sursa: MFP, calcule CF Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare În Tabelul 5 se prezintă evoluția veniturilor și cheltuielilor bugetare în standarde ESA 2010, exprimate ca procente din PIB. Analiza anului 2019 este făcută comparativ cu evoluțiile din anul anterior și, respectiv din anul 2009, caracterizat de un deficit bugetar la un maxim istoric. Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă de timp relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 9,1% din PIB în anul 2009 la 0,6% din PIB în 2015. Anii 2016-2019 au marcat însă o reversare a acestui trend, înregistrându-se o creștere importantă a deficitului bugetar față de anul 2015, pe fondul scăderii masive a veniturilor (cu 3,8 pp în anul 2019 comparativ cu 2015), anulându-se astfel parțial și de o manieră abruptă, rezultatele procesului de consolidare fiscală. 40  Tabelul 5: Evoluția veniturilor şi cheltuielilor bugetare în standarde ESA 2010, % PIB Modificări Modificări 2009 2015 2016 2017 2018 2019 2019/2018 2019/2009 Total venituri, din acestea: 30,3 35,5 31,9 30,8 31,9 31,7 -0,2 1,4 Venituri fiscale, din care: 16,2 19,9 17,8 16,4 15,3 15,4 0,1 -0,8 Impozite indirecte, din care: 10,2 13,3 11,3 10,3 10,4 10,6 0,1 0,3 TVA 6,3 8,1 6,4 6,2 6,3 6,2 -0,1 -0,1 Accize + taxe vamale 3,9 5,2 4,9 4,1 4,1 4,4 0,2 0,4 Impozite directe, din care: 5,9 6,6 6,4 6,1 4,9 4,8 -0,1 -1,1 Impozit pe venit 3,3 3,7 3,6 3,6 2,1 : : : Impozit pe profit 2,3 2,3 2,2 2,0 2,4 : : : CAS 9,7 8,1 8,8 9,4 11,4 11,3 -0,1 1,6 Alte venituri curente 1,4 2,1 1,6 1,6 2,0 1,8 -0,2 0,4 Total cheltuieli, din care: 39,4 36,1 34,5 33,5 34,8 36,0 1,2 -3,4 Consum intermediar 6,0 5,9 5,6 5,2 5,1 5,4 0,3 -0,6 Remunerarea salariaților 10,3 7,8 9,0 9,8 10,9 11,2 0,3 0,9 Dobânzi 1,4 1,6 1,5 1,3 1,1 1,2 0,1 -0,2 Asistență socială 12,7 11,5 11,5 11,6 11,6 11,8 0,2 -0,9 Subvenții 1,1 0,4 0,3 0,4 0,4 0,4 0,0 -0,7 Alte cheltuieli curente 1,7 2,4 1,4 1,7 1,7 1,4 -0,3 -0,3 Formarea brută de capital fix 5,8 5,2 3,6 2,6 2,7 3,4 0,7 -2,4 Sold bugetar -9,1 -0.6 -2.6 -2.6 -2.9 -4.3 -1.4 4.8 Sursa: Eurostat În anul 2019 veniturile bugetare s-au plasat la un nivel cu 0,2 pp din PIB inferior celui din anul anterior și cu 1,4 pp din PIB peste nivelul anului 2009. Veniturile fiscale au crescut ușor, cu 0,1 pp din PIB pe fondul evoluției mai bune a încasărilor din impozitele indirecte (+0,1 pp din PIB). Comparativ cu anul 2009 veniturile fiscale sunt mai mici cu 0,8 pp din PIB, în principal pe seama impozitelor directe care s-au redus cu -1,1 pp din PIB, ca urmare a reducerii cotei de impozitare a veniturilor personale de la 16% la 10% începând cu anul 2018. Ajustarea semnificativă față de anul 2009 s-a realizat exclusiv la nivelul cheltuielilor bugetare, care s-au situat cu 3,4 pp din PIB sub nivelul anului 2009, prin intermediul diminuărilor înregistrate la nivelul următoarelor componente: formarea brută de capital fix (-2,4 pp din PIB), asistență socială (-0,9 pp din PIB), subvenții (-0,7 pp din PIB), consum intermediar (-0,6 pp din PIB), și dobânzi (-0,2 pp din PIB). În contra-pondere, s-a majorat categoria remunerarea salariaților (+0,9 pp din PIB). Raportat la anul anterior, cheltuielile bugetare s-au majorat cu 1,2 pp din PIB, principalele categorii care au contribuit la această creștere fiind remunerarea salariaților și consumul intermediar (cu câte +0,3 din PIB) și asistența socială (+0,2 din PIB). În esență, ajustarea fiscală în perioada 2009-2015 s-a realizat preponderent la nivelul cheltuielilor de investiții dar și a celor de personal și asistența socială, deși scăderea acestor două ultime categorii a fost reversată în mare parte în ultimii patru ani, în special remunerarea salariaților care, în anul 2019 a 41 fost cu 3,4 pp din PIB mai mare ca în anul 2015, atât pe fondul unei dinamici salariale alerte cât și a modificării de tratament fiscal al contribuțiilor sociale din anul 2018. III.3. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG) în anul 2012 a statuat un cadru fiscal-bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB 39 . Prevederile TSCG şi ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea LRFB nr. 69/2010 în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară pe termen mediu a fost constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar prevăzută de TSCG începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Însă, această constrângere nu a funcționat în practică: după ce în anul 2015 deficitul structural s-a plasat la un nivel inferior limitei maxime admise de TSCG, începând cu anul 2016 a avut loc o abatere deliberată și de amploare de la regula cu privire la un nivel maxim de 1% al deficitului structural, astfel încât începând din anul 2017 România a fost obiectul Procedurii de deviație semnificativă de la OTM (PDS), fiind la acea dată și prima țară din UE în PDS. Teoretic, odată cu atingerea în perioada 2013-2015 a OTM, procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat, nefiind necesare alte ajustări fiscale. Trebuie însă avut în vedere și faptul că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv corespunzător ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că odată cu intrarea deviației PIB (engl. output gap) în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB este echivalentă cu înregistrarea unor niveluri ale deficitului efectiv mai mici decât acest nivel40 (componenta ciclică a soldului bugetar fiind pozitivă). Soldul bugetar structural, în pofida faptului că reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă și o serie de imperfecțiuni, cele mai importante fiind legate de fiabilitatea seriilor lungi asociate estimării acestuia, sensibilă, mai ales în cazul anilor recenți, la gradul de relativitate a datelor comunicate privind PIB real (provizorii, semidefinitive, definitive). Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul deviației PIB, la rândul său dependent de PIB potenţial, o mărime neobservabilă care este supusă periodic unor ajustări mai mult sau mai puțin semnificative în funcție de revizuirea datelor statistice, în special a PIB real şi a factorilor de producție. Față de varianta precedentă a raportului anual al Consiliului fiscal, traiectoria deviației PIB a fost revizuită semnificativ de către CE de la o estimare de 0,76% pentru 2017, 0,94% pentru anul 2018 și respectiv 0,62% pentru anul 2019 (baza de date AMECO, mai 2019), la 39 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări, impunând o limită a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB. În cazul României, se aplică limita de 1% din PIB pentru deficitul structural. 40 De exemplu, pentru anul 2018 respectarea OTM ar fi implicat un nivel al deficitului efectiv de maxim 2% din PIB. 42 1,28% pentru 2017, 0,99% pentru anul 2018 și 0,47% în anul 2019, conform ultimelor date actualizate (mai 2020) de CE. Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere Sursa: AMECO, calcule proprii Proiectul de buget pe anul 2019 (în varianta sa actualizată din 9 martie 2019) avea în vedere o țintă de deficit bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 de 2,78% din PIB corespunzătoare unui nivel al deficitului structural de 2,97% din PIB, ceea ce echivala cu o ușoară îmbunătățire în termeni structurali a soldului bugetar de circa 0,06 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2018 la acel moment (de 3,03% din PIB). De altfel, în Opiniile sale privind proiectul de buget pe anul 2020 și Strategia fiscal-bugetară 2019-2021, Consiliul Fiscal a considerat că țintele bugetare propuse reflectă lipsa asumării oricărei ajustări structurale în perioada 2019-2020, deviația față de obiectivul pe termen mediu continuând să se plaseze la un nivel ridicat (de circa 2 pp din PIB). Rezultatele execuției bugetare pe anul 2019 au indicat un nivel al deficitului bugetar efectiv potrivit metodologiei europene de 4,29% din PIB, faţă de 2,93% în anul 2018, în timp ce soldul bugetar structural s-a deteriorat suplimentar, ajungând la 4,3% comparativ cu 2,92% din PIB în anul anterior, potrivit celor mai recente estimări ale CE 41 . Deteriorarea soldului structural din anul 2019 s-a adâncit cu 1,39 pp din PIB, în contrast cu estimarea inițială a MFP care viza o ușoară îmbunătățire a poziției structurale comparativ cu anul anterior, iar acest lucru s-a datorat în 41 Pentru anii 2020-2021, în absența măsurilor de corecție, CE estima în ultimul document care nu înglobează efectul pandemiei Covid-19 (noiembrie 2019) deteriorarea în continuare a poziției structurale, de la 3,5% în 2019 la 4,4% din PIB în 2020 și la 5,9% din PIB în 2021. În luna mai 2020, CE estimează adâncirea acestui deficit la 6,67% din PIB în 2020 (de la 4,3% în 2019) și la 9,25% din PIB în 2021. 43 principal deviației semnificative a deficitului bugetar față de ținta propusă în bugetul inițial (cu 1,36 pp din PIB). Rezultatele execuției bugetare pe anul 2019 au determinat ca, în 4 martie 2020, CE să notifice România privind declanșarea Procedurii de deficit excesiv (PDE), impunând corectarea deficitului bugetar efectiv (ESA2010), conform unui calendar de ajustare cu următoarele obiective: 3,6% din PIB în 2020, 3,4% din PIB în 2021 și 2,8% din PIB în 2022, corespunzând unor rate de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete de 8,2% în 2020, 5,5% în 2021 și 5,5% în 2022, respectiv unei ajustări structurale anuale de 0,5% din PIB în 2020, 0,8% din PIB în 2021 și 0,8% din PIB în 2022, pentru a pune capăt situației de deficit excesiv până cel târziu în anul 2022. De asemenea, CE recomanda susținerea consolidării fiscale prin reforme structurale, în conformitate cu recomandările adresate României în contextul semestrului european și în cadrul Procedurii de dezechilibre macroeconomice. Termenul limită pentru ca România să ia măsuri efective, în conformitate cu art. 3 alin. (4a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, să raporteze în detaliu strategia de consolidare prevăzută pentru atingerea țintelor a fost stabilit la data de 15 septembrie 2020. De remarcat că, în contextul declarării pandemiei COVID-19, din luna martie regulile fiscale la nivel european fiind suspendate pentru a lăsa să funcționeze stabilizatorii automați și să permită luarea de măsuri pentru oprirea și combaterea efectelor economice ale pandemiei, CE a transmis MFP în data de 6 aprilie 2020 o adresă de confirmare a lansării PDE în virtutea faptului că încălcările de reguli fiscale europene – transpuse de LRFB și la nivel național – sunt anterioare pandemiei, nefiind determinate de aceasta. Astfel, se menține termenul limită de raportare la 15 septembrie 2020, cu mențiunea că, în evaluarea acțiunilor eficiente ca răspuns la Recomandarea CE, se va ține cont de impactul economic și fiscal al pandemiei COVID-19 și de implicațiile activării clauzei de derogare din Pactul de stabilitate și creștere (PSC). România a practicat în perioada 2006-2015 o politică fiscală puternic prociclică, stimulând intens, dar inutil şi contraproductiv economia în perioadele de expansiune (2006-2008) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2015), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie (vezi Graficul 4). Practic, prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre-criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost amputată sever de politica discreţionară prociclică. În perioada 2010-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la circa 9,1% din PIB în 2009 la 0,4%, cu un ritm mediu de ajustare foarte rapid, de 1,45 pp pe an. Deoarece nivelul de pornire a fost unul ridicat, s-a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale, ajustarea făcându-se preponderent în anii 2010 și 2011 când deficitul bugetar structural s-a redus în medie cu 2,9 pp anual, consolidarea fiscală fiind realizată, în principal pe partea de cheltuieli prin intermediul reformelor în domeniul salarizării personalului bugetar, 44 al sistemului public de pensii și al programării bugetare, iar pe partea de venituri, prin majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% începând cu iulie 2010. Procesul de consolidare fiscală derulat pe perioada 2010-2015 a fost inversat parțial și de o manieră abruptă începând cu anul 2016 ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod Fiscal care a condus la o amplă relaxare fiscală concomitent cu legiferarea simultană a unor majorări importante de cheltuieli, în special a celor cu salarii și pensii, această evoluție fiind în flagrantă contradicție cu principiile și regulile fiscale instituite de LRFB, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european la care România a aderat. Astfel, în perioada 2016-2019 conduita politicii fiscale a devenit expansionistă, impulsul fiscal fiind puternic pozitiv, însumând 3,9 pp din PIB, depășind semnificativ limitele impuse de respectarea OTM în condițiile în care din anul 2017 România a fost plasată în brațul preventiv42 a PSC. Mai mult, deși CE a recomandat