Raportul anual al Consiliului Fiscal

la finele lunii noiembrie 2018 o ajustare anuală de 1% din PIB în anul 2019 și de 0,75% din PIB în anul 2020, prin parametrii bugetului inițial pe anul 2019, România s-a abătut substanțial de la regulile fiscale existente la nivelul UE transpuse și în LRFB, mecanismul automat de corectare a acestor abateri prevăzut în legislația națională și europeană nefiind funcțional. Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale inițiat în anul 2016 și continuat în perioada 2017-2019, în condiţiile unei deviații PIB pozitive începând cu anul 2017, a accentuat caracterul prociclic al politicii fiscale și vulnerabilitatea poziției finanțelor publice în fața manifestării unor șocuri, necesitatea unor corecții în perioade economice dificile fiind imperativă. Mai mult, având în vedere și plasarea nivelului datoriei publice la finele anului 2019 la un nivel semnificativ mai ridicat față de anul 2008 (conform metodologiei ESA2010 de 35,2% din PIB43 comparativ cu 12,4%), precum și estimările CE privind plasarea pe un trend accelerat44 a evoluției datoriei publice în perioada următoare și a unui risc aferent datoriei publice pe termen mediu a României la un nivel „înalt” (în înrăutățire de la „mediu” în anul 2018), se evidențiază riscuri majore și la adresa sustenabilității datoriei publice. De notat că practicarea în perioada 2016-2019 a unei politici cu caracter pronunțat expansionist, cu eludarea regulilor instituite de TSCG și LRFB, și care a implicat renunțarea la ținta de deficit structural, a determinat CE să mențină decizia de plasare a României în PDE chiar și în contextul manifestării pandemiei COVID-19 pe considerentul că încălcarea regulilor fiscale europene, fiind anterioară pandemiei, nu se datorează acesteia. 42 În 2017 România a devenit prima țară din UE supusă Procedurii de deviație semnificativă de la OTM (PDS), aceasta fiind reînnoită în anii 2018-2019. Recomandărilor CE privind ajustarea structurală nu li s-a dat curs în mod deliberat în toți acești ani. 43 Conform metodologiei naționale, ponderea în PIB a datoriei publice a fost de 42,6%. 44 „Raportul privind monitorizarea sustenabilității datoriei publice pe anul 2019” (publicat de CE în februarie 2020), arată, că în lipsa unor măsuri de corecție, datoria publică a României ar ajunge la 62,3% din PIB în 2025, și la 91,2% din PIB în 2030; aceste evaluări privesc situația anterioară izbucnirii pandemiei, fiind consistente cu efectul aplicării Legii pensiilor în septembrie 2020. 45 III.4. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 714 mil. lei), au crescut în anul 2019 cu 8,85% (corespunzând unei modificări absolute de 26 mld. lei) față de anul precedent. Astfel, veniturile bugetare au înregistrat valoarea de 320,4 mld. lei, reprezentând 30,4% din PIB, nivel ce consemnează o ușoară scădere față de valoarea de 30,9% din PIB înregistrată în anul 2018. Această evoluție a fost determinată în principal de reducerea ponderii sumelor primite de la UE45 (-0,4 pp), a veniturilor nefiscale (-0,3 pp) și a veniturilor fiscale (-0,1 pp) care a fost parțial compensată de creșterea ponderii contribuțiilor de asigurări sociale (+0,3 pp). La nivelul veniturilor fiscale nu s-au înregistrat modificări importante față de anul anterior, cele mai ample evoluții fiind consemnate în cazul impozitului pe salarii și venit (-0,2 pp, pe fondul facilităților fiscale acordate în sectorul construcțiilor), respectiv în cazul altor impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,1 pp), în timp ce modificările celorlalte agregate bugetare din cadrul acestei categorii au fost sub 0,1 pp din PIB. Deși facilitățile fiscale acordate în sectorul construcțiilor au afectat și contribuțiile de asigurări sociale, acestea au avut o dinamică ușor pozitivă de 0,3 pp din PIB pe fondul evoluțiilor favorabile ale indicatorilor specifici pieței muncii din România. În ceea ce privește veniturile nefiscale (-0,3 pp), diminuarea ponderii acestora în PIB reflectă faptul că super-dividendele acordate în 2019 sub formă de vărsăminte extraordinare din rezervele companiilor de stat au avut un nivel mai redus decât cele acordate în anul precedent. Nu în ultimul rând, evoluția sumelor primite de la UE trebuie interpretată cu prudență deoarece, în afară de impactul decontării ex-post în anul 2018 a unor proiecte realizate cu finanțare non-UE, aceste sume includ fondurile destinate agriculturii 46 și prefinanțările acordate sectorului neguvernamental cu toate că nu reprezintă venituri efective ale administrației publice. Astfel, sumele aferente cadrului financiar 2014-2020 au avansat cu circa 3,9 mld. lei față de anul 2018, iar creșterea absorbției de fonduri structurale al căror beneficiar final este statul a fost 5,2 mld. lei. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile bugetare din anul 2019 au consemnat o reducere de amploare cu 21,4 mld. lei, reprezentând o scădere de peste 2 pp din PIB. Această evoluție puternic nefavorabilă s-a datorat unor minusuri semnificative înregistrate de aproape toate categoriile de venituri bugetare: venituri fiscale (-0,5 pp), contribuții de asigurări (-0,6 pp), venituri nefiscale (-0,1 pp) și sume primite de la UE (-0,8 pp). În cazul veniturilor fiscale, situarea sub proiecția inițială se datorează în principal încasărilor din TVA (- 0,3 pp din PIB, pe fondul nerealizării plusului de venituri scontat pe seama îmbunătățirii preconizate a gradului de colectare), din taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe 45 O influență importantă la nivelul acestei categorii de venituri a fost exercitată de alte sume primite de la UE (- 0,38 pp) care au înregistrat o valoare de 3,9 mld. lei în execuția aferentă anului 2018 ca urmare a intenției autorităților de a deconta ex-post pe fonduri UE proiecte realizate cu finanțare non-UE, valoarea acestui agregat bugetar fiind de doar 0,3 mld. lei în anul 2019. Trebuie precizat că acest efect se manifestă preponderent asupra execuției cash, înregistrarea acestor venituri conform metodologiei ESA 2010 fiind făcută în funcție de anul în care a fost realizat proiectul pentru care se solicită finanțarea din fonduri UE. 46 Sume acordate prin Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) și prin Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime (FEPAM). 46 desfășurarea de activități (-0,3 pp din PIB, pe fondul amânării licitației pentru închirierea benzilor de frecvență 5G de către operatorii de telefonie mobilă) și din impozitul pe salarii și venit (-0,05 pp), compensate doar în mică măsură de depășirea programului inițial în cazul încasărilor din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,07 pp) și din impozitul pe profit (+0,05 pp). Minusul substanțial de venituri consemnat de contribuțiile de asigurări sociale (-0,6 pp) se datorează parțial nerealizării veniturilor ce se estimau a fi obținute pe seama amnistiei fiscale, precum și impactului negativ adițional generat de încetinirea dinamicii indicatorilor pieței muncii. În ceea ce privește performanța semnificativ sub așteptări a sumelor primite de la UE aferente cadrului 2014-2020 (-8,7 mld. lei față de proiecția inițială), aceasta se datorează preponderent revizuirii descendente a fondurilor structurale (-5,9 mld. lei), dar și scăderii sumelor ce tranzitează bugetul consolidat aferente programelor destinate sectorului agriculturii (-1 mld. lei). III.4.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de impactul Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2019 schemelor de compensare de tip swap, au înregistrat (mld. lei) în anul 2019 un nivel de 65,3 mld. lei, situându-se cu 3,5 mld. lei sub nivelul prevăzut în proiectul inițial de 80.00 buget. În graficul alăturat este prezentată evoluția 0.9 0.9 70.00 0.9 0.1 încasărilor și a schemelor de compensare programate în proiectul de buget și cu ocazia rectificărilor bugetare, 60.00 comparativ cu valorile efectiv înregistrate în execuția 50.00 bugetară. Astfel, dacă prima rectificare a menținut 40.00 proiecția încasărilor din TVA la nivelul bugetat inițial, 68.8 68.8 65.4 65.3 30.00 cea de a doua le-a diminuat cu aproape 3,5 mld. lei, încasările efective situându-se în imediata apropiere a 20.00 acesteia. Astfel, nivelul realizat al încasărilor din TVA, 10.00 nete de impactul schemelor de compensare, a fost în 0.00 concordanță cu aprecierile CF care a semnalat încă din Program Prima A doua Execuția inițial rectificare rectificare opinia sa asupra primei rectificări o supraestimare a veniturilor din TVA cu circa 3-4 mld. lei. Fără scheme de compensare Swap Sursa: MFP În ceea ce privește schema de compensare, aceasta a fost prognozată inițial la 0,85 mld. lei și a fost menținută la acest nivel de ambele rectificări bugetare operate, însă execuția efectivă a consemnat un nivel mult mai redus al acesteia, respectiv sub 0,1 mld. lei. Trebuie menționat că neîndeplinirea nivelului programat al încasărilor din TVA survine în contextul în care MFP estima un avans cu circa 6 mld. lei al acestor venituri pe seama includerii ex-ante a efectului unor măsuri de îmbunătățire a colectării. Având în vedere că efectul unor asemenea măsuri este dificil sau chiar imposibil de estimat ex-ante, CF aprecia în opinia sa cu privire la proiectul de buget pe anul 2019 că veniturile din TVA au fost supraestimate cu circa 5 mld. lei. Astfel, o evaluare preliminară ar putea indica 47 faptul că, deși ținta din buget a fost ratată cu 3,5 mld. lei, totuși măsurile de îmbunătățire a colectării s- ar fi concretizat într-un avans al încasărilor de aproape 2,5 mld. lei față de nivelul preconizat de 6 mld. lei. În acest sens, sunt necesare următoarele precizări: - Proiecția din bugetul inițial nu încorpora în totalitate cele 6 mld. lei estimate a se obține pe seama creșterii gradului de colectare. Astfel, ținând cont de execuția încasărilor din TVA la finele anului 2018 și de avansul prognozat de 7,9% al bazei macroeconomice relevante (consumul final al gospodăriilor populației, exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG47), doar circa 4,5-5 mld. lei au fost bugetate în programul inițial pe seama îmbunătățirii colectării veniturilor din TVA; - Creșterea efectivă a bazei macroeconomice relevante a fost de 11,6%, depășind prognoza de 7,9% pe care a fost fundamentată construcția bugetară, fapt ce stimulează un avans al încasărilor din TVA cu peste 2 mld. lei față de nivelul programat. Prin urmare, cumulând efectele factorilor menționați anterior, se constată că aceștia explică aproape integral efectele pozitive manifestate la nivelul încasărilor din TVA, ceea ce conduce la concluzia că măsurile de îmbunătățire a colectării TVA, evaluate de MFP la 6 mld. lei, nu au produs un impact semnificativ asupra veniturilor BGC. Comparativ cu anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap, a avansat cu aproape 10% (+5,9 mld. lei), preponderent pe fondul creșterii consumului final al gospodăriilor populației. Și în acest caz se poate investiga performanța încasărilor prin realizarea unei proiecții ex-post a veniturilor din TVA și compararea sa cu realizările efective. Astfel, pornind de la datele aferente execuției bugetare pe anul 2018, s-a aplicat creșterea cu 11,6% a cheltuielilor cu consumul final al populației (exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG) fiind obținută o proiecție ex-post a încasărilor din TVA pentru anul 2019 de circa 66,3 mld. lei, în timp ce execuția efectivă a consemnat un nivel de 65,3 mld. lei. Rezultatele indică o diferență nefavorabilă de aproape 1 mld. lei, nici în acest caz nefiind identificate plusuri semnificative de venituri ce ar rezulta din îmbunătățirea colectării, în pofida impactului considerabil estimat de MFP la elaborarea programului inițial. În contextul în care includerea ex-ante a efectului măsurilor de îmbunătățire a colectării în proiecția de venituri din TVA a constituit o practică recurentă în ultimii doi ani, trebuie reiterat caracterul lipsit de prudență al acestui demers, în ambii ani constatându-se neîndeplinirea țintelor bugetare inițiale, fapt ce a reclamat operarea unor ajustări semnificative cu potențiale efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social. Astfel, CF a lansat o serie de avertismente privind supradimensionarea încasărilor din TVA în opiniile sale asupra proiectului de buget pe anul 2019 și asupra primei rectificări bugetare, aceste avertismente fiind ulterior validate de execuția bugetară efectivă, impactul negativ fiind totuși atenuat de evoluția peste așteptări a bazei macroeconomice relevante, precum și de ajustarea discreționară a restituirilor de TVA. 47 Instituții fără scop lucrativ aflate în serviciul gospodăriilor populației. 48 În continuare va fi evaluată eficiența colectării veniturilor din TVA prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare48 și cota medie ponderată de impozitare. Referitor la aceasta din urmă, trebuie amintit că, începând cu Raportul anual pe anul 2015, a fost determinată cota medie ponderată a TVA 49, ceea ce reprezintă o modificare de metodologie față de rapoartele Consiliului fiscal aferente perioadei 2010-2014, iar rezultatele obținute nu sunt comparabile cu cele din edițiile respective. Ponderile utilizate pentru determinarea cotei medii ponderate a TVA sunt cele aferente indicelui armonizat al prețurilor de consum (IAPC), acestea fiind singurele surse disponibile pentru comparații internaționale, și reprezintă doar o aproximare a cotei medii ponderate a TVA la nivelul întregii economii. Astfel, având în vedere proporția mai ridicată a bunurilor și serviciilor cu cotă redusă în coșul de consum, este de așteptat ca nivelul cotei medii ponderate a TVA la nivelul întregii economii să fie mai mare decât cel rezultat din calculele Consiliului Fiscal, eficiența colectării putând fi supraevaluată într-o anumită măsură. În Graficul 6 se prezintă evoluția cotei implicite de impozitare și a indicelui de eficiență a colectării aferente TVA în România, utilizând ca bază de impozitare atât consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG (scala din dreapta, în culoare albastră), cât și consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG exclusiv autoconsumul (scala din dreapta, în culoare verde). Decizia de a evalua eficiența colectării prin excluderea autoconsumului și a pieței țărănești din baza de impozitare este justificată de faptul că aceste componente au o dimensiune importantă în cazul României, rezultatele obținute privind eficiența colectării fiind superioare cu 7% până la 10% față de situația în care rezultatele se raportau la întregul consum final al populației și al IFSLSG. Analizând evoluția indicelui de eficiență a colectării aferent TVA, se poate observa că, după o perioadă de relativă stabilitate între 2010 și 2014, anul 2015 a marcat o îmbunătățire substanțială la nivelul eficienței colectării, fiind atins nivelul maxim din perioada post-criză. Ulterior, indicele de eficiență a suferit diminuări minore, însă a rămas în proximitatea valorii consemnate în 2015, pe fondul scăderii cu 5 pp a cotei standard de TVA (de la 24% în 2015 la 19% în 2017) și a extinderii aplicabilității cotelor reduse de TVA de 9%, respectiv 5%. Măsurile anterior menționate au antrenat scăderea cotei medii ponderate a TVA de la 18,4% în anul 2015 la 14,5% în anul 2018, în timp ce anul 2019 a marcat o ușoară scădere la nivelul de 14,2% pe fondul modificării ponderilor aferente IAPC. Astfel, trebuie remarcat că reducerea cotelor TVA din perioada 2016-2017 (materializată prin diminuări semnificative atât ale cotelor legale, cât și ale cotelor medii ponderate) nu a condus la o îmbunătățire a eficienței colectării și, implicit, nici a conformării la plată. Totodată, se poate observa că gradul de eficiență a colectării TVA în România în anul 2019 s-a menținut la un nivel similar anului anterior, acest rezultat fiind în concordanță cu analiza realizată pe baza comparației dintre proiecția ex-post a acestui agregat bugetar și încasările efective care a condus la concluzia că nu s-au înregistrat creșteri semnificative de venituri care să indice o îmbunătățire a colectării. 48 Definită ca raport între veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit și baza macroeconomică de impozitare corespunzătoare. 49 Anterior a fost utilizată cota standard a TVA, începând cu anul 2015 fiind introdusă cota medie care ține cont de efectul cotelor reduse. Aceasta este determinată în funcție de ponderea produselor în coșul de consum și de cota TVA aferentă, precum și de momentul de timp al introducerii modificărilor legislative privind nivelul cotei TVA. 49  Graficul 6: Evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficiență a colectării aferente TVA în România 15.5