Raportul anual al Consiliului Fiscal

a apariției unor dificultăți de acces la finanțare. Evoluția datoriei externe pe termen lung în anul 2019 a fost determinată în principal de emisiunile de obligațiuni pe piețele internaționale din aprilie și iulie 2019, prin intermediul cărora statul român a atras o finanțare totală de aproape 5 mld. euro cu scadențe cuprinse între 7 și 30 de ani 9, și de majorarea datoriei externe private (+1,4 mld. euro). Aceste evoluții au fost parțial contrabalansate de reducerea creditelor financiare cu 1,5 mld. euro și de diminuarea depozitelor nerezidenților (-0,7 mld. euro). Dinamica creditului neguvernamental s-a menținut pe o traiectorie ascendentă, înregistrând în decembrie 2019 o creștere de 2,44% în termeni reali față de aceeași perioadă a anului precedent. Totodată, se observă o încetinire a ritmului de creștere al acestui indicator monetar. Astfel, creditele în lei s-au majorat cu 5,04% în termeni reali, în timp ce creditele în valută au continuat să piardă teren, diminuându-se cu 1,10% în echivalent euro. Printre factorii care au contribuit la dinamica activității de creditare se pot menționa creșterea venitului disponibil (pe fondul majorărilor salariale din sectorul public și privat) și evoluția favorabilă a pieței muncii (manifestată prin reducerea ratei șomajului, creșterea câștigului salarial mediu pe economie și majorarea salariului minim garantat). Pe de altă parte, în anul 2019, standardele de acordare a creditelor către populație s-au înăsprit semnificativ pe fondul intrării în vigoare de la 1 ianuarie a măsurilor prudențiale adoptate de BNR privind limitarea gradului de îndatorare. Totodată, evoluția adversă a nivelului ratelor de dobândă în contextul accentuării presiunilor inflaționiste a determinat, începând cu luna mai 2019, înlocuirea dobânzii de referință pentru creditele acordate în lei reprezentată de ROBOR cu IRCC (Indicele de referință pentru creditele consumatorilor). Nivelul noului indice, calculat ca medie ponderată a ratelor de dobândă cu volumele tranzacțiilor de pe piața interbancară, a fost inferior celui înregistrat de ROBOR, având impact asupra costului creditelor cu dobândă variabilă. Cererea de credite din partea populației a avut o evoluție discontinuă, marcată de o scădere accentuată în primul trimestru, o creștere semnificativă în trimestrul al doilea, urmată de menținerea unui nivel constant în trimestrul III, iar în ultimul trimestru s-a înregistrat o creștere importantă a cererii pentru creditele imobiliare și o reducerea de aceeași amplitudine a cererii pentru creditele de consum. În ceea ce privește companiile, standardele de creditare s-au înăsprit în a doua 8 Conform informațiilor disponibile pe site-ul BNR. 9 Conform datelor privind datoria publică, disponibile pe site-ul MFP. 24 jumătate a anului, iar cererea pentru credite s-a situat pe un trend ascendent, cea mai mare creștere fiind înregistrată în al doilea trimestru al anului 201910. Rata creditelor neperformante a continuat evoluția descendentă din anii anteriori, atingând valoarea de 4% în decembrie 2019, față de 5% în decembrie 2018. De asemenea, din punct de vedere macroprudențial se poate constata o lichiditate confortabilă la nivelul sistemului bancar, raportul credite/depozite aferent sectorului neguvernamental consolidându-se sub pragul de 100% (72,8% în decembrie 2019, față de 76,2% în decembrie 2018). Evoluția moderat pozitivă a activității de creditare în anul 2019 se datorează atât dinamicii creditelor acordate populației (+3,4% în termeni reali), cât și dinamicii creditelor acordate companiilor nefinanciare (+2,2% în termeni reali). În cazul creditelor acordate populației, avansul se datorează exclusiv componentei în lei (+9,3% în termeni reali), în timp ce creditele acordate în valută au suferit o scădere de 10,3% în echivalent euro. Pe segmentul companiilor nefinanciare, variația pozitivă a fost determinată de creșteri ale tuturor fluxurilor de credite, atât în lei (+0,2% în termeni reali), cât și în valută (+6,82% în echivalent euro). Piața muncii a continuat evoluția din anii anteriori, numărul mediu de salariați majorându-se până la 5.154 mii de persoane11, reprezentând un avans de 1,7% față de anul anterior, în condițiile unei creșteri cu 1,7% a numărului de angajați din sectorul concurențial, respectiv cu 1,6% a numărului de angajați din sectorul bugetar12. Astfel, rata șomajului BIM și-a menținut evoluția descendentă din anii anteriori și a atins nivelul de 3,9%, acesta reprezentând minimul consemnat începând cu anul 200413. În anul 2019, câștigul salarial mediu brut pe ansamblul economiei a fost de 4.923 lei 14, reprezentând o creștere de 13% față de anul 2018. Astfel, câștigul salarial mediu net a fost de 3.036 lei, în creștere cu 14,9% față de anul precedent, iar câștigul salarial real a înregistrat o creștere cu 10,7%, în condițiile unei inflații medii anuale de 3,8%. Dinamica pozitivă a salariului mediu pe economie a fost susținută atât de evoluția câștigurilor din sectorul public (+15,1% la câștigul salarial mediu brut, pe fondul continuării măsurilor de majorare a salariilor în sectorul bugetar), cât și a celor din sectorul privat (+12,3% la câștigul salarial mediu brut, pe fondul menținerii unei piețe tensionate a muncii și din cauza exodului de forță de muncă). Nu în ultimul rând, un alt factor care a influențat dinamica salariului mediu pe economie este reprezentat de creșterea salariului minim garantat, începând cu 1 ianuarie 2019, la nivelul de 2.080 lei (de la 1.900 lei în decembrie 2018). Având în vedere obligația Consiliului Fiscal de a include în raportul său anual o evaluarea ex post a prognozelor macroeconomice şi bugetare cuprinse în strategia fiscal-bugetară care face obiectul 10 Conform sondajelor trimestriale ale BNR privind creditarea companiilor nefinanciare și a populației. 11 Conform prognozei CNSP din aprilie 2020, varianta preliminară. 12 Sectorul bugetar cuprinde activitățile economice de administrație publică, învățământ, sănătate și asistență socială, exclusiv forțele armate și personalul asimilat. Sectorul concurențial este aproximat prin eliminarea sectorului bugetar din valorile înregistrate pe totalul economiei. 13 Conform datelor privind rata șomajului disponibile pe site-ul INS. 14 Conform prognozei CNSP din aprilie 2020, varianta preliminară. 25 raportului (conform art. 61 al LRFB), Tabelul 1 prezintă principalele prognoze macroeconomice din SFB 2019-2021 în comparație cu valorile realizate efectiv la nivelul anului 2019, conform celor mai recente date disponibile. Tabelul 1: Principalii indicatori macroeconomici în 2019 (prognoză SFB versus realizări) SFB 2019-2021 Efectiv 2019 modificare procentuală față de anul anterior Produsul intern brut Produsul intern brut (mld. lei) 1.022,47 1.059,80 Produsul intern brut real 5,5 4,1 Deflatorul PIB 2,1 6,9 Utilizarea PIB Consumul final 5,9 6,0 Cheltuiala pentru consumul privat 6,4 5,9 Cheltuiala pentru consumul 4,0 6,4 guvernamental Formare brută de capital fix 6,9 18,2 Exporturi (volum) 6,9 4,6 Importuri (volum) 7,8 8,0 Rata inflației Sfârșitul anului 2,8 4,0 Medie anuală 2,8 3,8 Piața muncii Rata șomajului BIM (sf. per.) 4,1 3,9 Număr mediu salariați 3,4 1,7 Câștigul salarial mediu brut 14,7 13,0 Sursa: CNSP, Eurostat, MFP 26  III. Politica fiscal-bugetară în anul 2019 III.1. Trăsături ale politicii fiscal-bugetare în anul 2019 Modalitatea de elaborare și implementare a politicilor fiscal-bugetare din România în ultimii ani a fost caracterizată de o serie de trăsături comune, acestea reieșind de altfel din analiza realizată în cadrul acestui raport: • România a practicat în perioada 2006-2019 o politică fiscală puternic prociclică, stimulând economia în perioadele de expansiune (2006-2008 și 2016-2019) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2015), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie; • O astfel de abordare conduce la epuizarea spațiului fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioade de recesiune și poate constrânge sever politica fiscal-bugetară în perioade economice dificile precum în condițiile pandemiei. În aceste condiții, acțiunea automată, benefică și stabilizatoare a stabilizatorilor automați este sever amputată de politica discreționară prociclică; • În ceea ce privește relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale, se poate aprecia că, de la elaborarea LRFB în anul 2010 și până în prezent, regulile fiscale au exercitat o constrângere slabă asupra decidenților de politici fiscal bugetare; • Regula privind deficitul structural (obiectiv pe termen mediu de -1% din PIB) a fost încălcată începând cu anul 2016, fără a fi prevăzută explicit calea de ajustare la OTM. Practic, singura ancoră a politicii fiscal-bugetare a fost reprezentată de pragul de 3% din PIB pentru deficitul bugetar efectiv; • Consiliul Fiscal a arătat în numeroase rânduri că ideea potrivit căreia ar fi suficientă menținerea deficitului bugetar sub nivelul de 3% din PIB este eronată; acest nivel nu reprezintă o „țintă”, ci un plafon a cărui atingere este permisă doar în condiții ciclice adverse, de recesiune profundă, ceea ce nu a fost cazul României în perioada 2016-2019; • Două vulnerabilități importante ale construcțiilor bugetare din ultimii ani au fost reprezentate de a) nivelul foarte redus al veniturilor fiscale comparativ cu celelalte țări din UE și de b) rigidizarea tot mai accentuată a structurii cheltuielilor bugetare, ponderea cheltuielilor cu salariile și pensiile depășind în prezent 75% din veniturile fiscale. Ambele elemente sunt de natură să micșoreze semnificativ marja de manevră a decidenților de politici fiscal-bugetare. În perioada 2016-2019 aceste vulnerabilități au fost amplificate de reducerea semnificativă a impozitării inițiată prin noul Cod Fiscal aplicabil din anul 2016, relaxare fiscală de altfel continuată ulterior, precum și de majorările accelerate ale salariilor din sectorul public; • Nu stocul datoriei publice este cea mai mare problemă pentru finanțele publice, ci deficitele mari și în creștere, presiunile foarte mari pe bugetul public, care reclamă corecții majore în anii ce vin. 27 III.2. Evaluarea obiectivelor, ţintelor şi indicatorilor bugetari Conform art. 61, alin. (2), din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată (LRFB), Raportul anual al Consiliului Fiscal trebuie să conțină „o analiză cu privire la derularea politicii fiscal- bugetare din anul precedent față de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară și bugetul anual” și să includă: a) evaluarea ex-post a prognozelor macroeconomice și bugetare cuprinse în strategia fiscal- bugetară și în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului, inclusiv semnalarea, dacă este cazul, a unor eventuale deviații persistente de același sens ale prognozelor macroeconomice față de datele efective, care s-au înregistrat pe o perioadă de cel puțin 4 ani consecutivi; b) evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de prezenta lege în anul bugetar precedent; d) opiniile și recomandările Consiliului Fiscal în vederea îmbunătățirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent, în conformitate cu principiile și regulile prevăzute de prezenta lege. Potrivit prevederii art. 26 alineatul (1) din LRFB, până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice (MFP) are obligația de a înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, însoțită de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor specificate în cadrul fiscal-bugetar. Strategia fiscal-bugetară (SFB) aferentă perioadei 2019-2021 a fost elaborată și aprobată în luna martie 201915, concomitent cu elaborarea propunerii de buget, ceea ce implică un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2019 în cele două documente sus-menționate. În aceste condiții, obligația Consiliului Fiscal de a evalua în cadrul Raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin buget rezidă într-o analiză ex-post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex-ante a regulilor cu privire la limitele stabilite pentru indicatorii bugetari prevăzuți prin Legea plafoanelor fiind, în această situație, irelevantă. Consiliul Fiscal atrage atenția asupra perpetuării acestei situații în ultimii 6 ani, respectiv emiterea de către guvern a Strategiei fiscal-bugetare (sau a unei variante actualizate) concomitent cu proiectul de buget al anului aferent, ceea ce este în contradicție cu principiile planificării fiscal-bugetare, subminându-se rolul de orientare pe care o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu trebuie să îl aibă pentru fundamentarea bugetului. De altfel, pentru anul 2019 au fost elaborate trei proiecte de buget (și, respectiv, trei SFB) în 15 Varianta finală a SFB, alte două variante fiind publicate pe 31 ianuarie 2019, respectiv 8 februarie, fiecare corespunzătoare câte unui proiect de buget. 28 perioada ianuarie-martie. În acest context, Consiliul Fiscal a emis două Opinii 16 , corespunzătoare bugetului inițial (31 ianuarie), respectiv celui aprobat de Parlament (9 martie). Mai mult, pentru prima dată de la constituirea Consiliului Fiscal, ținta de deficit bugetar a fost majorată ulterior depunerii proiectului de buget în Parlament, fiind încălcate prevederile art. 15 ale Legii finanțelor publice. Bugetul general consolidat pentru anul 2019 (în varianta sa actualizată din 9 martie 2019) a fost fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică care estima o creștere în termeni reali a PIB de 5,5%, ținta de deficit bugetar fiind proiectată în termeni cash la 2,76% din PIB (comparativ cu un deficit de 2,82% din PIB în 2018), respectiv un deficit în termeni ESA 2010 de 2,78% din PIB, în scădere comparativ cu estimarea de la acea dată pentru anul anterior (2,88% din PIB17). În condițiile unei creșteri a deviației pozitive a PIB, menținerea deficitului bugetar în apropierea plafonului de 3% a implicat deteriorarea soldului structural și o deviație de amploare de la obiectivul pe termen mediu (OTM) de 1% din PIB în termeni de deficit structural, respectiv, un deficit structural proiectat pentru anul 2019 la 2,97% din PIB, în ușoară scădere comparativ cu nivelul estimat la acea dată pentru anul 2018, la 3,03% din PIB18. Consiliul Fiscal a considerat cu ocazia elaborării Opiniei sale că țintele bugetare propuse prin proiectul de buget aferent anului 2019, precum și prin Strategia fiscal-bugetară 2019-2021, reflectă lipsa oricărei ajustări structurale în perioada 2019-2020, deviația față de obiectivul pe termen mediu continuând să se plaseze la un nivel ridicat, respectiv de circa 2 pp din PIB. Mai mult, prin prisma faptului că România făcea deja încă din anul 2017 obiectul procedurii de deviație semnificativă de la OTM, Comisia Europeană (CE) recomandând la finele lunii noiembrie 2018 o ajustare anuală de 1% din PIB în anul 2019 și de 0,75% din PIB în anul 2020, prin parametrii bugetului inițial, România s-a abătut substanțial de la regulile fiscale existente la nivelul UE transpuse și în LRFB, mecanismul automat de corectare a acestor abateri prevăzut în legislația națională și europeană nefiind funcțional. Execuția bugetară finală a consemnat depășirea semnificativă a țintei de deficit bugetar, potrivit metodologiei cash, deficitul bugetar situându-se la un nivel de 4,56% din PIB, respectiv 48,3 mld. lei (comparativ cu o proiecție de 28,25 mld. lei), în contextul unui PIB nominal cu 37,3 mld. lei mai ridicat comparativ cu cel avut în vedere la fundamentarea bugetului inițial. Conform metodologiei ESA, deficitul bugetar s-a adâncit la 45,5 mld. lei, respectiv, 4,29% din PIB, semnificativ peste nivelul proiectat în bugetul inițial și depășind cu 1,3 pp din PIB limita prevăzută de brațul corectiv al Pactului de Stabilitate