Raportul anual al Consiliului Fiscal

erii de buget18, ceea ce a implicat un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2020 în cele două documente sus-menționate. În aceste condiții, obligația Consiliului Fiscal (CF) de a evalua în cadrul Raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin buget este redusă la o analiză ex-post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex-ante a regulilor cu privire la respectarea limitelor stabilite pentru indicatorii bugetari prevăzuți prin Legea plafoanelor fiind, similar situației din anii anteriori, superfluă. Chiar dacă LRFB stipulează la art. 33, lit. c) posibilitatea revizuirii cadrului fiscal-bugetar definit de SFB în situația schimbării Guvernului, având în vedere nerespectarea în mod repetat a calendarului legal de elaborare 18 SFB a fost primită de CF în data de 10 decembrie 2019, iar propunerea (inițială) privind bugetul pe anul 2020, în data de 16 decembrie 2019. 29 și aprobare a SFB în ultimii ani, Consiliul Fiscal notează că perpetuarea acestei situații reduce relevanța plafoanelor stabilite pentru indicatorii bugetari și subminează rolul de orientare pe care o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu trebuie să îl aibă pentru buget, aceasta rămânând tributară unor obiective pe termen scurt. Ca urmare a promovării unei politici fiscale expansioniste începând cu anul 2016, cu abaterea în mod sistematic de la regulile fiscal-bugetare naționale, care astfel au devenit în mare măsură inoperabile, finalul anului 2019 a marcat adâncirea deficitului structural la cel mai înalt nivel din UE și depășirea limitei de 3% din PIB a deficitului bugetar în standarde ESA. Astfel, SFB pentru perioada 2020-202219 a avut ca punct de plecare un deficit bugetar cash de 4,43% din PIB (comparativ cu ținta de 2,76% din PIB pentru anul 2019 20 ). Nivelul ajustării structurale estimate de SFB pentru anul 2020 era de 0,32 pp (respectiv de la 3,71% la 3,39% din PIB potențial), considerabil inferior recomandării Consiliului Uniunii Europene emise în contextul procedurii de deviație semnificativă de la OTM (PDS) care viza o ajustare structurală de 1% din PIB în anul 2020. Bugetul general consolidat pentru anul 2020 a fost fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică care a estimat o creștere în termeni reali a PIB de 4,1%, ținta de deficit bugetar fiind proiectată în termeni cash la 3,59% din PIB (respectiv, 3,58% în termeni ESA 2010). În Opinia sa cu privire la Legea bugetului pe anul 2020, CF a apreciat că modul de construire a proiectului de buget, precum și a cadrului bugetar pe termen mediu asociat acestuia menține caracterul expansionist al politicii fiscal- bugetare, în condițiile riscului iminent de intrare în Procedura de deficit excesiv (PDE), reducerea preconizată la acel moment pentru anul 2020 fiind bazată doar pe elemente temporare. CF a menționat în Opiniile21 sale o serie de aspecte problematice privind construcția bugetară pentru anul 2020 și a cadrului pe termen mediu asociat, dintre care menționăm: ➢ reducerea deficitului cash cu 0,84 pp din PIB 22 comparativ cu nivelul estimat pentru 2019, respectiv, în termeni ESA cu doar 0,23 pp bazată pe elemente cu caracter excepțional - rambursările în contul taxei auto efectuate în anul 2019 și închirierea în anul 2020 a benzilor de frecvență 5G pentru următorii 10 ani de către operatorii de telefonie mobilă (cumulat 4,9 mld. lei); 19 În forma inițială a SFB primită de CF în data de 10 decembrie 2019, nivelul deficitului bugetar estimat pentru anul 2019 era de 4,3% din PIB (vezi Opinia CF elaborată în 12 decembrie 2019 http://consiliulfiscal.ro/Opinia%20Consiliului%20Fiscal%20cu%20privire%20la%20SFB%202020-2022.pdf). 20 Corespunzător în SFB 2020-2022 unui deficit ESA de 3,82% din PIB în 2019. Ultimele date publicate de Eurostat (mai 2021) indică un deficit ESA de 4,4% din PIB pentru 2019. 21 Respectiv, Opinia preliminară din data de 18 decembrie 2019 (http://consiliulfiscal.ro/Opinie%20preliminara%20buget%202020%20-%20final.pdf) și cea finală, din 22 ianuarie 2020, pe un set modificat de date comparativ cu cel primit inițial, în 16 decembrie 2019 (http://consiliulfiscal.ro/Opinia%20CF%20privind%20Legea%20bugetului%20pe%20anul%202020.pdf). 22 Bazată pe elemente cu caracter excepțional - rambursările în contul taxei auto efectuate în anul 2019 și închirierea în anul 2020 a benzilor de frecvență 5G pentru următorii 10 ani de către operatorii de telefonie mobilă (cumulat 4,9 mld. lei). 30  ➢ nivelul ajustării structurale de 0,32 pp din PIB propuse pentru anul 2020 semnificativ inferior recomandării Consiliului UE din noiembrie 2019 emise în contextul PDS (1% din PIB în anul 2020). La momentul elaborării proiectului de buget, datele indicau un deficit structural de 3,5% 23 din PIB potențial, cu 0,8 pp din PIB peste cel din anul anterior; ➢ nivelul deficitului bugetar estimat24 de CF depășea ținta MF cu 1-1,2 pp din PIB, pe fondul unui decalaj negativ de venituri datorat unui punct de pornire (încasările anului 2019) supra- dimensionat de MF, un cadru macroeconomic considerat drept optimist, neluarea în considerare de către MF a unor elemente certe de diminuare a veniturilor bugetare aflate în etapa finală a parcursului legislativ25 și subdimensionarea unor cheltuieli bugetare (bunuri și servicii și asistență socială); ➢ măsuri insuficiente pentru contracararea derapajului bugetar, cu riscul adâncirii acestuia pe termen mediu, și implicit, acumularea de datorie publică și vulnerabilizarea stării finanțelor publice, spațiul fiscal fiind practic epuizat; ➢ acomodarea unor presiuni de proporții la nivelul cheltuielilor de asistență socială 26 printr-o reducere discreționară a cheltuielilor de capital și menținerea unui ritm de creștere inferior PIB nominal pentru cheltuielile de personal și cele cu bunuri și servicii; ➢ balanța riscurilor privind soldul bugetar aferent anului 2020 înclinată pe partea negativă; ➢ perspectivele fiscal-bugetare pe termen mediu, considerând conduita de politici pe termen mediu din SFB 2020-2022, determinau niveluri în creștere ale deficitului bugetar, implicând necesitatea adoptării de măsuri corective de amploare pentru a readuce situația fiscal-bugetară pe o traiectorie sustenabilă. Declanșarea procedurii de deficit excesiv la adresa României Din luna iunie 2017, România se afla sub incidența Procedurii de deviație semnificativă de la OTM (PDS) - componentă a brațului preventiv al Pactului de stabilitate și creștere (PSC). Deși plasată de două ori consecutiv în PDS, autoritățile române au ignorat toate recomandările CE din perioada 2017-2019 privind reducerea deficitului structural. Ultima notificare din partea CE privind devierea față de OTM, din noiembrie 2019, consemna faptul că la aceasta se adăuga și depășirea previzibilă a pragului de 3% în PIB al deficitului bugetar. Consiliul Fiscal a avertizat în mod repetat în perioada 2016-2019, asupra riscului țintirii în mod repetat a unui deficit bugetar în proximitatea plafonului de 3% din PIB, susceptibil de a crea premisele depășirii pragului prevăzut de tratatele europene, în condițiile intrării în faza descendentă a ciclului economic, estimată să înceapă, cel mai probabil, în anul 2020. 23 Ultimele date AMECO (mai 2021) indică pentru anul 2019 un deficit structural de 5% din PIB potențial, în creștere cu 1,8 pp față de anul anterior. 24 Pe baza datelor disponibile la momentul elaborării Opiniei CF. 25 Acestea au și fost legiferate ulterior, respectiv: reducerea accizelor la produsele energetice, eliminarea supra- impozitării salariaților cu timp parțial de muncă și abrogarea taxării suplimentare a sectorului energetic și bancar stabilită prin OUG nr. 114/2018. Cumulat, aceste măsuri au redus veniturile bugetare cu circa 0,5 pp din PIB. 26 Determinate de preconizata creștere a pensiilor cu 40% începând cu 1 septembrie 2020. 31 Rezultatele execuției bugetare pe anul 2019, cu un deficit în termeni ESA 2010 estimat la acea dată la 3,82% din PIB27 au determinat ca, în februarie 2020 situația bugetară a României să fie analizată de CE conform articolului 126 alineatul (3), Raportul CE 28 , constatând că România nu a respectat criteriul deficitului prevăzut în tratat, fiind justificată inițierea unei proceduri pentru deficit excesiv (PDE). Comitetul economic și financiar a fost de acord cu această evaluare în avizul său din 24 februarie 2020, iar în luna martie CE a notificat România privind declanșarea PDE - componenta brațului corectiv a PSC. Recomandarea CE 29 din 4 martie 2020, prevedea corectarea deficitului bugetar efectiv (ESA 2010), conform unui calendar de ajustare30 pentru a pune capăt situației de deficit excesiv până cel târziu în anul 2022. De asemenea, CE recomanda susținerea consolidării fiscale prin reforme structurale, în conformitate cu recomandările adresate României în contextul semestrului european și în cadrul Procedurii de dezechilibre macroeconomice. Termenul limită stabilit prin notificare pentru ca România să ia măsuri efective, în conformitate cu art. 3 alin. (4a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, și să raporteze în detaliu strategia de consolidare prevăzută pentru atingerea țintelor a fost stabilit la data de 15 septembrie 2020. Deși, în contextul declarării pandemiei SARS-COV-2, din luna martie regulile fiscale la nivel european au fost suspendate pentru a lăsa să funcționeze stabilizatorii automați și să permită luarea de măsuri pentru oprirea și combaterea efectelor economice ale pandemiei, CE a transmis MF în data de 6 aprilie 2020 o adresă de confirmare a lansării PDE în virtutea faptului că încălcările de reguli fiscale europene – transpuse de LRFB și la nivel național – sunt anterioare pandemiei, nefiind determinate de aceasta. Astfel, se menținea termenul limită de raportare la 15 septembrie 2020, cu mențiunea că, în evaluarea acțiunilor eficiente ca răspuns la Recomandarea CE, se va ține cont de impactul economic și fiscal al pandemiei COVID-19 și de implicațiile activării clauzei de derogare din PSC. Ținând seama de impactul economic și bugetar al pandemiei, extinsă la nivel global, precum și de orizontul incert al redresării post-COVID a devenit evident că țintele de deficit bugetar, stabilite pentru România în cadrul PDE, nu ar fi putut fi atinse. Astfel, Raportul CE din septembrie 2020 31 a analizat măsurile luate de autoritățile române în contextul evoluției pandemiei, concluzionând că dacă pe termen scurt eforturile guvernului s-au concentrat pe atenuarea efectelor Pandemiei, pe termen mediu acestea ar trebui direcționate spre sprijinirea eficientă a economiei și intrarea pe o cale de ajustare a deficitului bugetar. 27 Cea mai recentă actualizare Eurostat indică 4,4% din PIB (mai 2021). 28 21.02.2020 https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy- finance/commission_report_on_romania_126-3.pdf 29 https://ec.europa.eu/info/files/126-7-recommendation-council-recommendation-end-excessive-deficit- situation_en 30 Acesta stipula următoarele obiective pentru deficitul bugetar ESA: 3,6% din PIB în 2020, 3,4% din PIB în 2021 și 2,8% din PIB în 2022, corespunzând unor rate de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete de 8,2% în 2020, 5,5% în 2021 și 5,5% în 2022, respectiv unei ajustări structurale anuale de 0,5% din PIB în 2020, 0,8% din PIB în 2021 și 0,8% din PIB în 2022. 31 https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/raport_edp_2020_final_en.pdf 32 În 18 noiembrie 2020 a fost publicată de către CE Comunicarea privind situația fiscală din România32 în care, analizând perspectivele de creștere a deficitului bugetar în anul 2020, se concluziona că aceasta este explicată doar parțial de deteriorarea perspectivelor economice şi introducerea măsurilor de urgență destinate combaterii pandemiei, fiind determinată de elemente structurale prezente înainte de izbucnirea Pandemiei. Având în vedere incertitudinea excepțională creată de pandemia COVID-19, CE nu a luat nicio decizie cu privire la măsurile aferente PDE, dar a subliniat că perspectivele fiscale rămân foarte nefavorabile, necesitând noi acțiuni structurale substanțiale, pe partea de venituri și cea de cheltuieli, pentru a pune deficitul pe o traiectorie descendentă evitând astfel creșterea abruptă a datoriei publice ca procent din PIB. În data de 2 iunie, CE a reexaminat situația bugetară a României33, inclusiv riscurile fiscale, pe baza rezultatelor execuției bugetare din 2020, a bugetului pe 2021 și a prognozei de primăvară a CE, și a reiterat că deteriorarea semnificativă a deficitului bugetar din anul 2020 a fost determinată parțial de măsurile fiscale luate în contextul pandemiei COVID-19 și de scăderea economică, fiind condusă de măsurile expansioniste luate anterior. Termenul pentru închiderea PDE este stabilit la orizontul anului 2024, ajustarea fiscală urmând să fie sprijinită de fondurile europene alocate României, de reformele care trebuie luate în sectorul pensiilor, al administrației fiscale, în domeniul salarizării personalului bugetar și de măsuri de consolidare bugetară. În acest sens, Guvernul României trebuie să trimită un plan de măsuri până la 15 octombrie 2021. România a beneficiat în anul 2020 (cu extindere în perioada 2021-2022 34 ) de „clauza generală derogatorie” de la prevederile PSC, dar ajustarea deficitului către un nivel sustenabil trebuie să rămână un obiectiv prioritar al politicii fiscal-bugetare în această perioadă. Cele trei rectificări bugetare din cursul anului 2020 Din luna martie 2020, în condițiile declarării pandemiei cu virusul SARS-CoV-2, la nivel european a fost activată derogarea temporară de la Pactul de Stabilitate și de Creștere, regulile bugetare fiind temporar suspendate. În acest context, în continuare se prezintă evoluția principalelor agregate bugetare pe parcursul anului și evaluarea conformării la regulile fiscale exclusiv prin prisma modificării plafoanelor aferente legilor de rectificare. În Tabelul 2 se prezintă limitele specificate în cadrul fiscal-bugetar inițial (stabilite prin Legea nr. 238/2019) și, respectiv, prin cele trei rectificări bugetare operate în cursul anului. Cifrele în italic reprezintă valorile indicatorilor recalculate cu date actualizate privind valoarea PIB nominal (1055,5 mld. lei, de la 1129,2 mld. lei în bugetul inițial). Se observă că pentru toți indicatorii au fost operate majorări semnificative pe parcursul anului în linie cu efectele negative asupra veniturilor și cheltuielilor bugetare generate de evoluția Pandemiei. 32 https://ec.europa.eu/info/files/communication-fiscal-situation-romania_en 33 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9433-2021-ADD-1/en/pdf 34 Comunicatul CE din 3 martie 2021 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_884 33  Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi ale cheltuielilor de personal Legea nr. 238/2019 OUG nr. 50/2020 OUG nr. 135/2020 OUG nr. 201/2020 din care: din care: din care: din care: Sold Cheltuieli Sold Cheltuieli Sold Cheltuieli Sold Cheltuieli BGC totale* Cheltuieli BGC totale* Cheltuieli BGC totale* Cheltuieli BGC totale* Cheltuieli de de de de personal personal personal personal mld. lei -40,6 371,6 109,8 -73,4 381,3 109,7 -91,0 391,3 111,8 -96,1 394,3 111,11 % din PIB proiect -3,6% 32,9% 9,7% -6,8% 35,2% 10,1% -8,6% 37,0% 10,6% -9,1% 37,5% 10,6% buget % din PIB -3,9% 35,2% 10,4% -7,0% 36,1% 10,4% -8,6% 37,1% 10,6% -9,1% 37,4% 10,5% execuție *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MF, Eurostat Prima rectificare bugetară aferentă anului 2020 (aprobată prin OUG nr. 50/2020, amendată ulterior de Legea nr. 115/2020) a fost elaborată în condițiile anunțării de către Guvern a unor circumstanțe extraordinare care permiteau, potrivit art. 8 din LRFB, devierea temporară de la exigențele regulilor fiscale statuate prin LRFB. CF a validat manifestarea de circumstanțe extraordinare, cu mențiunea că, ulterior încetării acestora, există obligația legală privind adoptarea de măsuri de politică fiscal-bugetară care să conducă la o îmbunătățire a soldului structural al BGC cel puțin egală cu cerințele PSC. De notat că scenariul macroeconomic care a stat la baza proiectului de rectificare bugetară construit pe o scădere a PIB real cu 1,9%, a fost considerat de CF ca fiind foarte optimist, apreciindu-se ca prudent și necesar să fie avute în vedere încă două scenarii pentru contracția PIB real - unul realist, în intervalul 4%-6% și, respectiv, unul pesimist, în intervalul 8%-9%. Rectificarea bugetară a consemnat o revizuire desc