Raportul anual al Consiliului Fiscal

4,6 1,1 -1,2 Sold bugetar -9,1 -0.6 -2.6 -2.6 -4.4 -9.2 -4.8 -0.1 Sursa: Eurostat Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă de timp relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 9,1% din PIB în anul 2009 la 0,6% din PIB în 2015. În anii 2016-2019 politica fiscală laxă a condus la inversarea acestui trend, înregistrându-se o creștere importantă a deficitului bugetar față de anul 2015, pe fondul scăderii masive a veniturilor (cu 3,7 pp în anul 2019). În acest mod, au fost anulate parțial și de o manieră abruptă, rezultatele procesului de consolidare fiscală, anul 2019 marcând depășirea pragului de 3% din PIB, România fiind plasată în PDE din martie 2020. Impactul măsurilor fiscale luate în contextul Pandemiei a accentuat masiv dezechilibrul bugetar comparativ cu 2019, în anul 2020 pe fondul majorării cheltuielilor totale BGC cu 6,2 pp din PIB și a veniturilor bugetare doar cu 1,3 pp din PIB, înregistrându-se un deficit de 9,2% din PIB. 44 De notat că a fost depășit cu 0,1 pp din PIB precedentul deficit record din anul 2009 (9,1% din PIB), atins în contextul crizei financiare globale. Comparativ cu anul anterior, în anul 2020, veniturile fiscale sunt la un nivel inferior cu 0,3 pp din PIB, urmare a reducerii încasărilor din impozite indirecte (-0,2 pp din PIB), și a celor din impozite directe (-0,1 pp din PIB), fiind contrabalansate de o evoluție bună a contribuțiilor sociale (+0,7 pp din PIB) și altor venituri curente (fonduri europene, +1 pp din PIB). Comparativ cu anul 2009, veniturile fiscale înregistrate în anul 2020 sunt mai mici cu 1,1 pp din PIB, în principal pe seama impozitelor directe care s-au diminuat cu 1,2 pp din PIB, ca urmare a reducerii cotei de impozitare a veniturilor personale de la 16% la 10% începând cu anul 2018, în timp ce majorarea veniturilor din contribuțiilor sociale (+2,3 pp din PIB, pe fondul transferului contribuțiilor sociale de la angajator la angajat din anul 2018) și din alte venituri curente (+0,7 pp din PIB), a determinat majorarea veniturilor totale cu 2,8 pp din PIB în anul 2020 față de anul 2009. În anul 2020, cheltuielile bugetare s-au situat cu 3 pp din PIB peste nivelul din anul 2009, prin intermediul majorărilor semnificative înregistrate la nivelul următoarelor componente: remunerarea salariaților (+1,8 pp din PIB) și asistență socială (+0,8 pp din PIB), În contra-pondere, s-a diminuat ponderea categoriilor: formarea brută de capital fix (-1,2 pp din PIB), consum intermediar (-0,1 pp din PIB). Raportat la anul anterior, principalele categorii care au contribuit la creșterea cheltuielilor bugetare cu 6,2 pp din PIB sunt reprezentate de: asistența socială (+1,6% din PIB), formarea brută de capital fix (+1,1% din PIB) și remunerarea salariaților (+0,8 din PIB). Dacă ajustarea fiscală în perioada 2009-2015 s-a realizat preponderent la nivelul cheltuielilor de investiții și a celor de personal și asistența socială, în perioada 2016-2020 scăderea acestor două ultime categorii a fost puternic inversată, în special remunerarea salariaților care, în anul 2020 comparativ cu anul 2015, a fost cu 4,3 pp din PIB mai mare (susținută de dinamici salariale alerte și de modificarea de tratament fiscal al contribuțiilor sociale începând din anul 2018), precum și asistența socială (+2 pp din PIB), ambele fiind categorii de cheltuieli de natură permanentă. CF notează diferența majoră între a înregistra deficite bugetare înalte ca urmare a manifestării unor elemente de natură structurală, pe baza reducerilor de taxe și a majorării unor cheltuieli permanente operate în ultimii ani, cum este cazul României și a înregistra deficite similare ca mărime pe seama implementării unor programe de sprijin pentru economie pentru contracararea efectelor economice și sociale ale pandemiei SARS-COV-2, cum este cazul multor țări din UE. Astfel, acestea din urmă au avut spațiu de manevră pentru a stimula economia și, în plus, beneficiază de avantajul că aceste măsuri fiind temporare (de tip one-off) nu vor afecta execuția bugetară când stimulul va fi retras, nefiind necesare măsuri structurale pentru revenirea la o traiectorie sustenabilă a politicii fiscal-bugetare. În plus, în cursul anului 2020 au fost adoptate noi măsuri fiscal-bugetare care conduc la deteriorarea poziției finanțelor publice, ceea ce complică procesul de consolidare bugetară din anii următori. CF notează persistența unor riscuri privind amplificarea deteriorării poziției fiscale structurale, pe partea de cheltuieli permanente (personal, asistență socială), o eventuală materializare a acestora fiind de natură să complice suplimentar situația bugetului public. 45 În cazul României, se manifestă și o constrângere suplimentară, legată de dimensiunea relativ ridicată a datoriei publice raportată la mărimea piețelor financiare interne, ceea ce indică o capacitate limitată de absorbție a unui stoc suplimentar de datorie publică. CF subliniază că, în contextul unor necesități mari de finanțare și în următorii ani, ținând cont de aversiunea piețelor financiare la risc, respectiv, la niveluri înalte ale deficitului bugetar pentru o perioadă îndelungată, chiar dacă regulile fiscale în UE rămân suspendate și în perioada 2021-2022, o corecție care să conducă pe termen mediu la niveluri mai reduse ale deficitului bugetar și care să ancoreze așteptările creditorilor către o traiectorie sustenabilă a politicii fiscal-bugetare, este obligatorie. Anunțarea unui plan multianual credibil de consolidare fiscală și o utilizare la maximum a fondurilor europene puse la dispoziția României ar putea constitui premisele unei ajustări graduale, care să minimizeze costurile economice și sociale asociate și să impulsioneze revenirea economiei. III.3. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG) în anul 2012 a statuat un cadru fiscal-bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB potențial50. Prevederile TSCG şi ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea Legii nr. 69/2010 (LRFB) în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară pe termen mediu a fost constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar structural51 prevăzută de TSCG începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Teoretic, odată cu atingerea OTM în anul 2015, procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat. Însă, această constrângere nu a mai funcționat ulterior, începând cu anul 2016 având loc o abatere deliberată și de amploare de la regula privind nivelul maxim de 1% al deficitului structural. În perioada 2017-2019 România a făcut de două ori obiectul Procedurii de deviație semnificativă de la OTM - brațul preventiv al PSC, din martie 2020 fiind și singura țară din UE plasată în Procedura de deficit excesiv – brațul corectiv al PSC. Trebuie avut în vedere că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că la intrarea deviației PIB (engl. output gap) în teritoriul pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB necesită niveluri ale deficitului efectiv inferioare acestuia (componenta ciclică52 a soldului bugetar fiind pozitivă). 50 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări (conform PSC), cu o limită a deficitului structural de 0,5%, respectiv 1% din PIB pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB (cazul României). Atingerea OTM ar trebui să asigure o marjă de siguranță privind respectarea limitei de 3% din PIB pentru deficitul bugetar ESA și spațiu fiscal suficient pentru unele măsuri discreționare. 51 Se calculează scăzând din soldul bugetar efectiv componenta ciclică a deficitului bugetar și măsurile one-off și temporare. Pentru detalii, vezi http://consiliulfiscal.ro/Raport2011.pdf, pag. 48-59. 52 Componenta ciclică a soldului bugetar = output gap * ε, unde ε reprezintă semielasticitatea deficitului bugetar la modificarea volumului activității economice. 46 Soldul bugetar structural, deși reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul deviației PIB, legată de valoarea PIB potențial - o mărime neobservabilă deseori supusă unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative, în funcție de actualizarea datelor statistice şi metodologia folosită. De exemplu, estimarea deviației PIB pentru România, prezentată în Raportul anual al CF anterior, a fost revizuită de la 0,99% pentru 2018, 0,47% pentru 2019 și -8% pentru anul 2020 (AMECO, mai 2020) la 1,74% pentru 2018, 1,59% pentru 2019 și - 5,34% pentru anul 2020 (AMECO, mai 2021). Evoluția deficitului structural, impulsului fiscal și excesului de cerere prezentată în Graficul 4 ilustrează cum în perioada 2003-2020 România a practicat preponderent o politică fiscal-bugetară prociclică53. Politica discreționară de stimulare intensă, dar inutilă și contraproductivă a economiei în perioada de expansiune pre-criză (2006-2008) și de frânare în perioada când a operat sub potențial (2010-2015), prin menținerea caracterului prociclic a contribuit la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic, acțiunea automată, benefică și stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automați) fiind astfel anulată. Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere Sursa: AMECO, calcule Consiliul Fiscal În perioada 2010-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la 9,1% din PIB potențial în anul 2009 la 0,2%, cu un ritm mediu de ajustare de 1,5 pp pe an. Nivelul de pornire fiind foarte ridicat în raport cu constrângerile de finanțare, s-a impus adoptarea rapidă a unor măsuri radicale în anii 2010 și 2011, consolidarea fiscală fiind realizată cu un pas mediu de ajustare de 3 pp anual, în principal pe partea de cheltuieli. Acest proces a fost însă brusc inversat începând cu anul 2016, urmare a intrării în vigoare a 53 Exceptând anii 2005, 2016 și 2020. 47 noului Cod Fiscal care a adus o amplă relaxare fiscală concomitent cu legiferarea unor majorări importante de cheltuieli permanente (salarii și pensii54). Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale în condițiile unei deviații PIB pozitive începând cu anul 2017, și eludarea deliberată a regulilor instituite de TSCG și LRFB, cu renunțarea la menținerea țintei de deficit structural, a contribuit la deteriorarea rapidă a poziției finanțelor publice, execuția bugetară a anului 2019 încheindu-se cu un deficit ESA semnificativ peste limita admisă de 3%, România devenind astfel subiectul unei proceduri de deficit excesiv din martie 2020, menținută chiar și în contextul activării clauzei derogatorii generale a PSC. România a intrat în contextul extrem de dificil generat de pandemie cu un deficit structural de peste 4% din PIB potențial, cel mai ridicat în UE, care a limitat mult spațiul de manevră în combaterea efectelor generate de aceasta, încheind anul 2020 cu un deficit structural de 7,54%55 din PIB potențial, cu 2,8 pp peste valoarea din anul anterior, în condițiile unei evoluții ciclice adverse56. În anul 2020 politica fiscal- bugetară a fost anti-ciclică, având un caracter puternic stimulativ (impuls fiscal de 2,8 pp), pe fondul măsurilor de sprijin și necesarului suplimentar pentru sectorul de sănătate57, precum și a creșterilor de cheltuieli (majorări ale punctului de pensie în 2019-2020 și alocațiilor pentru copii) și reducerilor de taxe și impozite decise anterior declanșării Pandemiei (eliminarea supra-accizei, a taxei pe activele bancare). La elaborarea legii bugetului pe anul 2021 s-a avut în vedere o reducere graduală a deficitului bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 începând cu anul 2021 și revenirea sub pragul de 3% din PIB la orizontul anului 2024. În termeni structurali, la finalul anului 2024 ajustarea deficitului reprezintă 4,6 pp din PIB potențial față de anul 2020, persistând o deviație de 2,6 pp de la obiectivul pe termen mediu. În Programul de Convergență 2021-2024, este menținută traiectoria de ajustare din legea bugetului, estimându-se o creștere economică medie de 4,9% în acest interval de timp, consolidarea fiind susținută pe partea de venituri de majorarea absorbției fondurilor europene (cadrul financiar multianual și Mecanismul de Redresare și Reziliență) și pe cea de cheltuieli, prin limitarea celor de personal și cu asistența socială58. De notat persistența unor incertitudini deosebit de ridicate privind prognozele macroeconomice și bugetare, generate de posibile noi evoluții ale pandemiei și implicații ale măsurilor asociate, cu impact major asupra previziunilor curente. CF consideră deosebit de important pentru evitarea riscului apariției unor dezechilibre macroeconomice și financiare majore ca procesul de ajustare să înceapă din anul 2021, fiind susținut de un plan multianual credibil de consolidare fiscală care să aibă în vedere atât restructurarea cheltuielilor, printr-o abordare 54 Începând cu anul 2017 s-au legiferat creșteri ad-hoc ale punctului de pensie (+65% între 2017-2020). 55 Conform bazei de date AMECO. De notat că nivelul deficitului structural este identic în evaluarea CE cu cel al deficitului ajustat ciclic. 56 Conform CE, de la un exces de cerere de 1,6% din PIB potențial în 2019 la un deficit de cerere de 5,3% în 2020. 57 Impactul pachetului de sprijin asupra deficitului bugetar ESA2010 este evaluat de CE la 1,6% din PIB (aceeași evaluare ca CF). 58 Prin OUG nr. 8/2021 care amână intrarea în vigoare a Legii nr. 127/2019 până la 1 septembrie 2023. 48 graduală, care să afecteze cât mai puțin revenirea economiei, cât și majorarea resurselor bugetare prin valorificarea cât mai amplă a volumului important de fonduri europene alocate României, care să susțină efortul de corecție macroeconomică în următorii ani. În acest sens, CF reiterează că o guvernanță economică și fiscală solidă, consolidarea bugetară, reprezintă o premisă importantă pentru asigurarea unui mediu propice atragerii fondurilor UE, inclusiv celor alocate prin Mecanismului de Redresare și Reziliență. III.4. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 1,2 mld. lei), au crescut în anul 2020 cu doar 0,3% (corespunzând unei modificări absolute de aproape 1 mld. lei) față de anul precedent, în contextul manifestării efectelor pandemiei COVID-19 începând cu luna martie a anului 2020. Astfel, veniturile bugetare au înregistrat valoarea de 321,3 mld. lei, reprezentând circa 30,4% din PIB, nivel ce consemnează o creștere marginală față de valoarea de 30,3% din PIB înregistrată în anul 2019. Această evoluție a fost cauzată în principal de creșterea ponderii sumelor primite de la UE (+0,8 pp) și a contribuțiilor de asigurări sociale (+0,1 pp) care a fost în mare parte contrabalansată de scăderea ponderii veniturilor fiscale (-0,5 pp) și a veniturilor nefiscale (-0,2 pp). Trebuie avut în vedere că execuția cash a veniturilor fiscale și a contribuțiilor de asigurări sociale, aferente anului 2020, a fost influențată în mod nefavorabil de acordarea facilității de amânare la plată a obligațiilor agenților economici către BGC cu posibilitatea eșalonării pe 12 luni a obligațiilor fiscale restante prin depunerea unei cereri până la 31 martie 2021. Conform celor mai recente estimări, MF evaluează cuantumul acestor obligații la 12,2 mld. lei. La nivelul veniturilor fiscale, cele mai ample scăderi au fost consemnate în cazul veniturilor din TVA (-0,4 pp, și pe fondul rambursărilor accelerate de TVA efectuate de stat în anul 2020, estimate la 2,2 mld. lei), din impozitul pe profit (-0,2 pp), din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (-0,1 pp) și din accize (-0,1 pp), acestea fiind parțial compensate de evoluția favorabilă a veniturilor din taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (+0,2 pp, ca urmare a unui efect de bază, deoarece execuția anului 2019 a fost afectată de impactul rambursărilor în contul taxei auto) și din impozitul pe salarii și venit (+0,1 pp, susținute de dinamica pozitivă a câștigului salarial mediu brut, acest factor exercitând un impact favorabil și asupra încasărilor din contribuții de asigurări sociale). În ceea ce privește veniturile nefiscale (-0,2 pp), scăderea acestora reflectă evoluțiile macroeconomice nefavorabile, cauzate de pandemie, care au condus la reducerea profitabilității companiilor de stat și, implicit, la diminuarea dividendelor distribuite de acestea. Nu în ultimul rând, evoluția sumelor primite de la UE reflectă, în afară de cele destinate luptei cu pandemia COVID-19, și impactul fondurilor destinate agriculturii59 și prefinanțările acordate sectorului neguvernamental cu toate că acestea nu reprezintă venituri efective ale administrației publice. Astfel, sumele aferente cadrului financiar 2014-2020 s-au 59 Sume acordate prin Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR) și prin Fondu