Raportul anual al Consiliului Fiscal

ie de 3,6 ori mai mare ca cea din primele 10 luni, subliniind că permanentizarea tendinței de accelerare a investițiilor în ultima parte a anului, manifestă în ultimii ani, pune sub semnul întrebării eficiența procesului de programare bugetară atât din perspectiva modalității de gestionare a proiectelor de investiții, cât și din cea a stabilirii criteriilor de prioritizare în acord cu importanța și utilitatea investițiilor. În esență, privind cele două rectificări bugetare operate pe parcursul anului 2021, Consiliul Fiscal, a apreciat că amplificarea derapajului pe partea de cheltuieli, parțial justificată de condiții adverse (inflație mai ridicată, valuri succesive ale pandemiei, măsuri de protecție socială pentru a contracara creșterea abruptă a prețurilor energiei), sau de sub-bugetarea inițială a unor agregate de cheltuieli, exprimă incapacitatea de a le ține sub control și implicit, o probabilitate redusă de realizare a procesului de consolidare bugetară în perioada următoare exclusiv prin limitarea cheltuielilor bugetare. 24 Plata indemnizațiilor acordate la întreruperea activității în condițiile pandemiei, a alocațiilor de stat pentru copii, a drepturilor persoanelor cu handicap, a indemnizației de creștere a copilului și plății integrale a pensiilor, indemnizațiilor și a ajutorului de încălzire. 34  3. Conformarea cu regulile fiscale în procesul de programare bugetară România face obiectul Procedurii de deficit excesiv (PDE) demarate anterior 25 declanșării clauzei de derogare temporară de la Pactul de Stabilitate și de Creștere (PSC), prin care regulile bugetare au fost suspendate în perioada 2020-2023 26 pentru a oferi statelor membre marja de manevră necesară implementării măsurilor adecvate gestionării situațiilor dificile generate de evoluția Pandemiei, creșterea prețurilor energiei, războiul din Ucraina, cu consecințe bugetare importante. În 18 iunie 2021 Consiliul a adoptat recomandarea din cadrul PDE care stabilea că România ar trebui să pună capăt situației de deficit excesiv cel mai târziu în 2024, noul termen pentru corectarea acestuia permițând un efort gradual și un echilibru între consolidarea bugetară și redresarea economică. Conform recomandării CE, pentru a respecta termenul limită, România ar trebui să atingă o țintă de deficit de 8,0% din PIB în 2021, de 6,2 % din PIB în 2022, de 4,4% din PIB în 2023 și de 2,9 % din PIB în anul 2024. Având în vedere cele de mai sus, evaluarea conformării cu regulile fiscale se face exclusiv prin prisma modificării plafoanelor stabilite de Legea nr. 14/2021 prin derogările stabilite cu ocazia legilor de rectificare bugetară din cursul anului. De notat că Legea nr. 14/2021 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal- bugetar pe anul 2021 stabilea limita deficitului cash de 7,16% din PIB pentru anul 2021 corespunzător unui deficit în termeni ESA de 8,2% din PIB, apropiat de ținta pentru anul 2021 conform recomandării CE din luna iunie 2021 în cadrul PDE (8,0% din PIB). Legea includea derogarea de la prevederile art. 14 alin (1) din LRFB privind calea de ajustare către obiectivul bugetar pe termen mediu de 1% din PIB potențial, având în vedere valoarea înaltă de pornire a deficitului structural (estimată la 7,4% din PIB potențial) și abordarea unei ajustări graduale (până la 4,8% din PIB potențial în 2023), conform SFB 2021-2023. În Tabelul 2 se prezintă limitele principalilor indicatori stabiliți prin Legea nr. 14/2021 și, respectiv, prin cele două rectificări bugetare operate în cursul anului. Cifrele în italic reprezintă valorile indicatorilor ca procent din PIB recalculate cu date PIB actualizate (EUROSTAT, mai 2022), respectiv, 1.189,1 mld. lei, față de 1.116,8 mld. lei (nivel estimat în bugetul inițial). Table 1 25 Urmare a depășirii în anul 2019 a pragului de 3% din PIB (deficit estimat la 3,8% din PIB), la recomandarea Comisiei din 4 martie 2020, Consiliul a decis în data de 3 aprilie 2020 aplicarea PDE României cu recomandarea reducerii deficitului excesiv până în anul 2024. 26 În mai 2022, CE a prelungit cu încă un an activarea clauzei derogatorii care permite depășirea temporară a limitelor prevăzute în PSC, din cauza contextului economic incert creat de războiul din Ucraina. 35  Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi ale cheltuielilor de personal Lege nr. 14/2021 OUG nr. 97/2021 OUG nr. 122/2021 din care: din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Soldul BGC Cheltuieli de Soldul BGC Cheltuieli totale* Cheltuieli de Soldul BGC Cheltuieli de totale* totale* personal personal personal mil. lei -80.000,0 397.515,3 109.511,7 -83.800,0 416.733,2 111.231,2 -84.905,1 425.438,2 112.324,5 % din PIB -7,16% 35,6% 9,8% -7,1% 35,5% 9,5% -7,1% 35,7% 9,4% proiect buget % din PIB -6,77% 33,6% 9,3% -7,1% 35,3% 9,4% -7,2% 36,0% 9,5% executie *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MF, Eurostat Așa cum se observă din tabelul de mai sus, cele două proiecte de rectificare bugetară au consfințit, prin derogare de la Legea plafoanelor, noi majorări ale plafoanelor nominale față de proiectul de buget inițial, pentru cvasi-totalitatea indicatorilor specificați în cadrul fiscal-bugetar (în linie cu evoluția din cursul anului a agregatelor de venituri și cheltuieli). Această practică reflectă persistența unor slăbiciuni majore în construcția bugetelor publice în România, consfințind arbitrariul în reorientarea alocării unor categorii de cheltuieli, în detrimentul unor reguli fiscale naționale ce pot fi astfel eludate cu ușurință, limitând rolul pe care acestea ar trebui să îl joace în orientarea pe termen mediu a politicii fiscal-bugetare. De altfel, similar situației din anii anteriori, Ordonanțele Guvernului privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2021 (OUG nr. 97/2021 și, respectiv, OUG nr. 122/2021) au stipulat derogările necesare de la regulile fiscale instituite de LRFB și redefinirea plafoanelor agregatelor bugetare în concordanță cu noile niveluri ale acestora. Indicatorii exprimați ca pondere în PIB s-au menținut în limitele prevăzute inițial prin Legea nr. 14/2021 (7,16% din PIB în cazul deficitului BGC, respectiv 9,8% din PIB în cazul cheltuielilor de personal ale BGC), ca urmare a majorărilor succesive ale proiecției PIB nominal cu ocazia celor două rectificări bugetare, respectiv la 1174,9 mld. lei estimat la prima rectificare și la 1190,3 mld. lei la a doua rectificare bugetară față de 1116,8 mld. lei în bugetul inițial. Dacă se recalculează indicatorii exprimați ca pondere în PIB considerând valoarea PIB actualizată în mai 2022 (al doilea rând din Tabelul 2, se observă majorarea deficitului bugetar de la 6,77% din PIB în bugetul inițial, la 7,2% din PIB la a doua rectificare, respectiv creșterea ponderii cheltuielilor de personal de la 9,3% la 9,5% din PIB, în timp ce ponderea cheltuielilor totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori s-a majorat de la 33,6% la 36% din PIB. Este de subliniat faptul că, deși rectificările bugetare au consemnat cea mai amplă revizuire ascendentă a veniturilor din istoria construcțiilor bugetare evaluate de CF, veniturile suplimentare au fost alocate integral pentru majorări ale agregatelor de cheltuieli, în condițiile în care o parte din veniturile suplimentare încasate în anul 2021 au fost temporare (având drept sursă principală impozite și taxe amânate la plată în anul anterior) sau datorate dinamicii ciclice favorabile a economiei, în timp ce o parte și mai însemnată din sporul de cheltuieli a fost generată de creșteri de cheltuieli permanente. 36 Chiar dacă a fost prelungită clauza derogatorie până la finele anului 2023, aceasta nu suspendă procedurile PSC, ci permite abaterea de la cerințele bugetare care s-ar aplica în mod normal, iar angajamentele asumate de România cu CE privind reducerea deficitului bugetar sub nivelul de 3% din PIB (termeni ESA 2010) rămân valabile, fiind reiterate și în Programul de Convergență 2022-2025. 4. Execuția bugetară Pe parcursul anului 2021, politica fiscal-bugetară s-a menținut expansionistă, cu scopul susținerii redresării activității economice și promovării investițiilor. Rezultatele execuției bugetare (inclusiv schema swap) indică un deficit bugetar de 80 mld. lei (conform metodologiei naționale), nivel similar țintei asumate în bugetul inițial. Ca pondere în PIB deficitul cash a înregistrat un nivel inferior celui programat inițial (6,8% comparativ cu 7,16%) pe fondul avansului PIB nominal cu 65,1 mld. lei. Conform metodologiei ESA, deficitul bugetar a atins 84 mld. lei, respectiv, 7,1% din PIB, semnificativ sub nivelul proiectat în bugetul inițial (8,2% din PIB). Diferența dintre nivelurile nominale ale deficitului bugetar potrivit celor două metodologii poate fi explicată de elemente care acționează în ambele sensuri, respectiv unele care afectează doar deficitul bugetar potrivit metodologiei naționale, iar altele doar pe cel conform metodologiei europene. Astfel, principalele elemente care explică ecartul de 4 mld. lei între deficitul potrivit ESA 2010 și cel potrivit metodologiei naționale au fost reprezentate de: • taxe și impozite amânate la plată în anul 2020 încasate în 2021 (+10,9 mld. lei); • sume de încasat din taxe, impozite și contribuții sociale ca diferențe dintre încasările din taxe și contribuții sociale potrivit ESA și cash (-6,2 mld. lei27); • venituri din proprietate tratate ca super-dividende (+2,3 mld. lei)28; • achitarea de avansuri pentru cumpărarea de echipamente militare care urmează să fie recunoscute în standarde ESA 2010 doar la livrare (ecart: -0,7 mld. lei); • plata de sume în contul Legii 85/2016 deja înregistrate în execuția ESA în anul 2016 (decizii judecătorești în valoare de 1,31 mld. lei, plăți efectuate în sumă de 1,38 mld. lei, rezultând un ecart de +0,07 mld. lei); • diferențe în tratamentul cheltuielilor cu dobânzile (- 1,9 mld. lei); • venituri din operațiuni cu certificate de emisii de gaze (ecart de -2,4 mld. lei); • contribuția companiilor de stat consolidate în sectorul administrației publice (-0,48 mld. lei). 27 Sume aferente lunii ianuarie 2022, majoritatea din TVA și impozit pe venitul suplimentar realizat de producătorii de energie electrică. 28 Respectiv, din rezerve acumulate anterior de companiile de stat și de la BNR; decizia de a obliga distribuirea de dividende suplimentare din rezervele acumulate în anii precedenți nu influențează deficitul bugetar potrivit metodologiei europene. 37 Execuția anului 2021 (exclusiv schema tip swap29) relevă că atât veniturile, cât și cheltuielile totale ale BGC au depășit semnificativ estimările din bugetul inițial. În Tabelul 3 se prezintă evoluția principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2021 în standarde cash. Tabelul 3: Evoluția principalelor agregate bugetare în anul 2021 (mld. lei) Program Prima A doua Execuție iniţial rectificare rectificare Venituri totale, din care: 364,1 381,3 386,5 379,0 Venituri fiscale 168,6 178,4 184,5 185,8 Contribuții asigurări 120,3 124,2 125,3 127,1 Fonduri UE 47,4 49,6 46,3 38,4 Cheltuieli totale, din care: 444,1 465,1 471,4 459,0 Cheltuieli curente, 414,2 429,4 436,9 427,2 din care: Proiecte din 48,7 51,1 47,5 41,4 fonduri UE Cheltuieli de capital 29,9 35,7 34,5 33,5 Deficit bugetar -80,00 -83,80 -84,91 -80,02 Sursa: MF Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap Veniturile bugetare totale, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au fost cu 14,9 mld. lei peste estimarea inițială. În structură, evoluții peste așteptări s-au înregistrat pentru venituri fiscale (+17,2 mld. lei) și contribuții de asigurări (+6,8 mld. lei) pe fondul unui avans al economiei și al pieței muncii net superior prognozei pentru indicatorii macroeconomici care au fundamentat proiectul de buget și a recuperării în proporție mai mare comparativ cu proiecția inițială a sumelor amânate la plată în anul 2020. Evoluții sub așteptările inițiale au fost înregistrate la nivelul veniturilor nefiscale (-0,8 mld. lei) și a sumelor rambursate de Uniunea Europeană în contul plăților efectuate și donații (inclusiv sume primite de la UE pentru programele operaționale finanțate în cadrul obiectivului convergență) pentru care nerealizarea față de programul inițial a atins 9 mld. lei. În structura veniturilor fiscale au fost înregistrate creșteri semnificative comparativ cu prevederile inițiale la nivelul încasărilor din: TVA (+9,6 mld. lei, în principal, pe fondul dinamicii favorabile a consumului în termeni nominali și recuperării unei părți însemnate din sumele amânate la plată în 2020), impozit pe profit (+2,6 mld. lei, ca efect al relansării activității economice), accize (+1,4 mld. lei, avans susținut și de majorarea accizei la țigarete), impozit pe salarii și venit (+1,8 mld. lei, pe fondul evoluției peste estimările inițiale a indicatorilor pieței muncii). Nivelul cheltuielilor bugetare a depășit cu 14,9 mld. lei valoarea programată inițial. Principalele agregate de cheltuieli care au înregistrat creșteri semnificative au fost: bunuri si servicii (+8,4 mld. lei, urmare a 29 În execuție acestea au fost de 658 mil. lei, sub nivelul proiectat inițial (850 mil. lei) 38 sub-bugetării inițiale și parțial justificate de impactul creșterii mult peste așteptările inițiale a prețurilor și de necesitățile suplimentare pentru lupta cu noile variante ale coronavirusului), asistența socială (+4,3 mld. lei, pe seama bugetării inițiale insuficiente, dar și a unor măsuri active destinate atenuării efectelor pandemiei în sumă de cca. 2 mld. lei), cheltuieli de capital (+3,6 mld. lei, pentru susținerea proiectelor de investiții publice în contextul reducerii fondurilor externe față de programarea inițială), cheltuieli de personal (+2,4 mld. lei, în principal pentru personalul medical și plăți decise prin hotărâri judecătorești), subvenții (+1,7 mld. lei, ca efect al schemelor de sprijin introduse ca răspuns la evoluțiile de pe piața energiei). Au fost operate reduceri semnificative la cheltuieli aferente proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare 2014-2020 (-7,35 mld. lei, în linie cu nerealizarea de 6,6 mld, lei a fondurilor europene aferente cadrului financiar 2014-2020). În Tabelul 4 se prezintă evoluția veniturilor şi cheltuielilor bugetare din perspectiva metodologiei naționale (cash), exprimate ca pondere în PIB. Punctele de referință pentru anul 2021 sunt anul 2020 și anul 2009, care a marcat vârful perioadei de recesiune. Comparativ cu anul precedent, în contextul ameliorării efectelor pandemiei și a revenirii economiei, în anul 2021 s-a consemnat reducerea deficitului bugetar, cu 2,84 pp din PIB, veniturile bugetare au înregistrat o creștere cu 1,70 pp din PIB, având ca reper baza redusă din anul 2020 (cu circa 12 mld, lei reprezentând sume amânate la plată de către agenții economici), iar cheltuielile bugetare, au fost mai mici cu 1,1 pp din PIB. Veniturile BGC care au avut cea mai favorabilă evoluție au fost: veniturile fiscale (+1,50 pp din PIB), încasările din contribuții de asigurări sociale (+0,21 pp din PIB) și sumele primite de la UE în contul plăților efectuate (+0,08 pp din PIB), iar veniturile nefiscale s-au redus cu 0,1 pp din PIB. La nivelul veniturilor fiscale, majorări semnificative comparativ cu anul precedent au fost înregistrate la încasările din TVA (+0,97 pp, pe fondul avansului consumului populației și al sumelor recuperate în contul celor amânate la plată de către agenții economici în anul 2020), impozit pe profit (+0,21 pp, evoluție susținută de efectul relansării activității economice), impozit pe salarii ș