Raportul anual al Consiliului Fiscal

nuare: proiectul de buget pe anul 2022, rectificările bugetare operate în cursul anului și execuția bugetului. 1. Proiectul de buget al anului 2022 Potrivit prevederii art. 26 alineatele (1) și (2) din LRFB, până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor are obligația de a înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, însoțită de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor specificate în cadrul fiscal-bugetar. Strategia fiscal- bugetară aferentă perioadei 2022-2024 a fost trimisă simultan cu propunerea de buget 14, ceea ce a implicat un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2022 în cele două documente sus-menționate. În aceste condiții, obligația Consiliului Fiscal de a evalua în cadrul raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin buget este redusă la o analiză exclusiv ex-post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex-ante a regulilor cu privire la respectarea limitelor stabilite pentru indicatorii bugetari prevăzuți prin Legea plafoanelor fiind, similar situației din anii anteriori, irelevantă. Chiar dacă LRFB stipulează la art. 33 posibilitatea revizuirii cadrului fiscal-bugetar definit de SFB în situația modificării sferei de cuprindere a bugetului general consolidat, înrăutățirii semnificative a prognozei indicatorilor macroeconomici sau schimbării Guvernului, având în 14 În data de 17 și, respectiv, 19 decembrie 2021, Ministerul Finanțelor a transmis Consiliului Fiscal proiectul bugetului general consolidat pe perioada 2022-2025, raportul privind situația macroeconomică pentru anul 2022 și proiecția acesteia în perioada 2023-2025, strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2022-2024, proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2022, expunerea de motive și proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2022, expunerea de motive și proiectul Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2022. 30 vedere nerespectarea în mod repetat a calendarului legal de elaborare și aprobare a SFB în ultimii ani, Consiliul Fiscal notează că perpetuarea acestei situații reduce relevanța plafoanelor stabilite pentru indicatorii bugetari și subminează rolul de orientare pe care o strategie fiscal-bugetară pe termen mediu trebuie să îl aibă pentru buget, aceasta rămânând în mod recurent tributară unor obiective pe termen scurt. SFB pentru perioada 2022-2024 a stabilit pentru anul 2022 un deficit bugetar cash de 5,84% din PIB, respectiv o diminuare de 1,29 pp din PIB față de nivelul de 7,13% din PIB, estimat la acea dată pentru anul 202115. Exprimat în termeni ESA 2010, deficitul bugetar a fost estimat la 6,24% din PIB, în scădere cu 1,79 pp față de nivelul evaluat de MF pentru anul 2021. Nivelul ajustării structurale era de 1,6 pp, de la 7,31% la 5,71% din PIB potențial. Bugetul general consolidat pentru anul 2022 a fost fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică care a estimat o creștere în termeni reali a PIB de 4,6%, un deflator PIB de 5,8% și o rată medie anuală a inflației de 6,5%. Pe termen mediu, având în vedere plasarea României în procedura de deficit excesiv (PDE) 16, SFB a proiectat revenirea deficitului bugetar în termeni ESA 2010 sub nivelul de referință de 3% din PIB până în anul 2024 (și anume 2,9%)17. În opinia sa 18 cu privire la Legea bugetului pe anul 2022, CF a apreciat că modul de construire a proiectului de buget, precum și a cadrului bugetar pe termen mediu asociat acestuia indica o schimbare a conduitei politicii fiscal-bugetare puternic expansioniste din ultimii ani către o traiectorie sustenabilă a finanțelor publice. Dintre aspectele menționate de CF enumerăm: ➢ Potrivit metodologiei cash, diminuarea deficitului bugetar la 5,84% avea loc în planificarea bugetară pentru anul 2022 prin majorarea veniturilor bugetare cu 0,83 pp din PIB, concomitent cu reducerea cheltuielilor bugetare cu 0,46 pp din PIB. ➢ Sursa principală a majorării ponderii veniturilor fiscale în PIB era indicată ca fiind creșterea eficienței colectării/reducerea evaziunii fiscale, față de care CF a avut rezerve în a o considera la acel moment, în virtutea principiului prudenței. Astfel, CF estima un gol de venituri comparativ cu țintele asumate în proiectul de buget de circa 12,15 mld. lei (circa 0,92% din PIB). ➢ Reducerea ponderii în PIB a cheltuielilor în planificare viza înghețarea majorității salariilor din sectorul public și ritmuri de creștere în termeni nominali moderate și inferioare dinamicii PIB nominal pentru cheltuielile cu bunuri și servicii, cele de asistență socială, cele privind alte transferuri. CF estima un necesar suplimentar de alocări bugetare de 1,9 mld. lei la nivelul cheltuielilor de asistență socială și de cel puțin 2 mld. lei la nivelul cheltuielilor cu dobânzile (cumulat, o sub-bugetare a cheltuielilor de cel puțin 0,3% din PIB). 15 Execuția pe 2021 a indicat un deficit cash de 6,73% din PIB, pe baza datelor pentru PIB 2021 publicate de Eurostat în aprilie 2022. 16 Declanșată în aprilie 2020, urmare a depășirii în anul 2019 a nivelului de referință de 3% din PIB pentru deficitul bugetar exprimat în standarde europene. 17 Calendarul este stabilit de CE în cadrul PDE, în condițiile suspendării regulilor fiscale la nivelul UE în perioada 2021-2023. 18 http://www.consiliulfiscal.ro/Opinie%20CF%20buget%202022.pdf 31  ➢ Se remarcă ținta ambițioasă asumată pentru cheltuielile de investiții (6,7% din PIB, maximul din 2009 până la acel moment), precum și ponderea pe care sumele din PNRR o aveau în totalul cheltuielilor de investiții (aproximativ 12% în anul 2022). ➢ Pe baza unei abordări prudente a veniturilor și cheltuielilor bugetare, CF aprecia construcția bugetară pentru anul 2022 compatibilă cu un deficit cash în jurul valorii de 7% din PIB (echivalent cu 7,5% din PIB conform metodologiei europene), neexistând suficiente măsuri credibile de ajustare bugetară care să conducă la atingerea țintei de 5,84% din PIB în proiectarea bugetului pe anul 2022. ➢ CF a subliniat faptul că principalele măsuri structurale de politică fiscal-bugetară adoptate de Guvern cu scopul reducerii deficitului au vizat cheltuielile bugetare, în timp ce creșterea veniturilor bugetare era proiectată doar pe seama anticipatei îmbunătățiri a eficienței colectării. 2. Cele două rectificări bugetare din cursul anului 2022 Prima rectificare bugetară (aprobată prin OUG nr. 19/2022) prevedea o majorare nominală substanțială – fără precedent în istoria rectificărilor evaluate de CF din 2010 până la acel moment – atât a veniturilor (+31,7 mld. lei, reprezentând +7,2%), cât și a cheltuielilor bugetare totale (+34,9 mld. lei, reprezentând +6,8%), deficitul BGC situându-se cu 3,2 mld. lei peste ținta inițială. Exprimat ca procent în PIB, nivelul proiectat al deficitului BGC rămânea neschimbat față de construcția bugetară inițială, și anume 5,84% din PIB, pe fondul majorării proiecției PIB nominal cu 55,2 mld. lei. Revizuirea de amploare a veniturilor bugetare a avut două surse principale: revizuirea ascendentă a dinamicii PIB nominal (pe fondul inflației ridicate, proiecția deflatorului PIB fiind majorată de la 5,8% la 12,2%) și încasările suplimentare din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale. Pe categorii de venituri bugetare, revizuiri pozitive ale nivelurilor proiectate în bugetul inițial (nete de impactul schemelor de tip swap) au survenit la marea majoritate a acestora, după cum urmează: ➢ Venituri fiscale: +21,2 mld. lei, cu principalele modificări la nivelul următoarelor componente: o Impozit pe profit: +4 mld. lei, revizuire ce a avut în vedere majorarea proiecției pentru dinamica PIB nominal de la +10,7% (la momentul elaborării proiectului de buget) la +16,2%; o Impozit pe salarii și venit: +1,7 mld. lei, revizuire ce a avut în vedere modificarea prognozei care a stat la baza elaborării bugetului inițial privind agregatele macroeconomice relevante, respectiv pentru numărul mediu de salariați de la +2% la +1,4% și pentru câștigul salarial mediu brut de la +8,7% la +10,4%, precum și impactul măsurilor referitoare la impozitul pe venit adoptate prin OG 16/2022, evaluat de MF la +0,3 mld. lei pentru anul 2022; o Alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital: +0,13 mld. lei; o Impozite și taxe pe proprietate: -0,4 mld. lei; o TVA: +5,1 mld. lei, creștere proiectată pe seama îmbunătățirii colectării TVA (având în vedere că includerea ex-ante a unor sume suplimentare având drept sursă creșterea eficienței colectării nu este compatibilă cu principiul responsabilității fiscale, CF aprecia, în opinia 32  formulată cu ocazia primei rectificări bugetare pe anul 202219, drept probabilă manifestarea unui gol de venituri de circa 5 mld. lei la nivelul încasărilor din TVA); o Accize: -1,9 mld. lei, confirmând evaluarea CF de la momentul elaborării proiectului de buget, care indica o supradimensionare a acestui agregat bugetar (CF a apreciat și noul nivel proiectat ca fiind supradimensionat în raport cu execuția pe primul semestru, care a consemnat un grad de îndeplinire a țintei revizuite de numai 45,7%); o Alte impozite și taxe generale pe bunuri și servicii: +11,1 mld. lei, majorare compatibilă cu evoluția încasărilor din impozitul pe veniturile suplimentare obținute ca urmare a dereglementării prețurilor din sectorul gazelor naturale, respectiv din impozitul aplicat asupra venitului suplimentar realizat de producătorii de energie electrică; o Taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități: +0,7 mld. lei, noua proiecție încorporând majorarea veniturilor din taxele pentru jocurile de noroc și menținerea estimărilor privind încasarea în anul 2022 a veniturilor aferente valorificării frecvențelor radio în noile benzi de frecvențe armonizate la nivel european pentru sisteme de comunicații mobile terestre de bandă largă 5G; o Impozitul pe comerț exterior și tranzacțiile internaționale: +0,4 mld. lei; o Alte impozite și taxe fiscale: +0,3 mld. lei. ➢ Contribuții de asigurări: +1,6 mld. lei, având drept bază macroeconomică relevantă masa salarială din economie, a cărei dinamică a fost revizuită de la +10,9% la +11,9% (noul nivel al contribuțiilor, propus prin proiectul de rectificare, era văzut de CF ca supradimensionat în raport cu execuția pe primul semestru, care a consemnat un grad de îndeplinire a țintei revizuite de numai 48,3%, CF estimând un gol de venituri de circa 1,5 mld. lei la nivelul acestui agregat bugetar); ➢ Venituri nefiscale: +7,2 mld. lei, revizuire ce încorpora evoluția ascendentă a redevențelor petroliere (pe fondul creșterii prețurilor la petrol și gaze naturale) și a dividendelor aferente exercițiului financiar al anului 2019 și 2020 efectuate de CEC BANK; ➢ Venituri din capital: +0,4 mld. lei; ➢ Sume primite de la UE/alți donatori în contul plăților efectuate și pre-finanțări aferente cadrului financiar 2014-2020: +1 mld. lei, revizuire ce survenea ca urmare a majorării sumelor care tranzitează bugetul general consolidat destinate prefinanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene, această creștere fiind contrabalansată în mare parte de diminuarea sumelor aferente fondurilor europene pentru agricultură (-2 mld. lei) și a sumelor din fonduri structurale și de coeziune (-1 mld. lei). Majorarea cheltuielilor bugetare, comparativ cu parametrii aprobați prin proiectul de buget, era determinată în principal de suplimentarea cheltuielilor cu asistența socială, alte transferuri și dobânzi. Revizuirea ascendentă a estimărilor anterioare (sume nete de impactul schemelor de tip swap) a apărut la aproape toate categoriile principale de cheltuieli, după cum urmează: ➢ Cheltuieli de personal: +2,8 mld. lei, din această sumă 1,6 mld. lei reprezentând suplimentarea cheltuielilor de personal ale bugetului de stat, iar 1,2 mld. lei, suplimentarea cheltuielilor de personal ale bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale (majorarea 19 http://www.consiliulfiscal.ro/Opinie%20R1%202022.pdf 33  anvelopei cheltuielilor de personal nefiind neglijabilă, se cere un control strict al acestora, încadrarea în plafonul asumat în proiectul de rectificare comportând riscuri); ➢ Bunuri și servicii: +2,8 mld. lei, în principal ca urmare a suplimentării sumelor aferente bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate (+2 mld. lei) și bugetului general centralizat al unităților administrativ-teritoriale (+1,5 mld. lei), contrabalansate parțial de reducerea plafonului pentru cheltuielile cu bunuri și servicii la nivelul bugetului de stat (-0,5 mld. lei). Având în vedere că acest agregat bugetar s-a dovedit dificil de controlat în trecut, precum și ținând cont de execuția pe primul semestru al anului 2022, CF a estimat ca fiind probabil un necesar suplimentar de circa 3 mld. lei; ➢ Dobânzi: +4,4 mld. lei, suplimentare importantă survenită pe fondul creșterii datoriei publice și a ratelor de dobândă la care se contractează împrumuturile noi, evidențiind faptul că plafonul inițial era subdimensionat (aspect notat de CF în opinia sa asupra proiectului de buget); ➢ Subvenții: +2,9 mld. lei, în principal pentru finanțarea schemei de compensare/plafonare a prețurilor la energie electrică și gaze naturale (+2,5 mld. lei); ➢ Transferuri între unități ale administrației publice: +0,5 mld. lei; ➢ Alte transferuri: +6 mld. lei, în principal fiind suplimentate sumele aferente certificatelor verzi cu destinație specială (+1,7 mld. lei), alocările către Fondul pentru Mediu (+1,5 mld. lei), transferurile către întreprinderi în cadrul schemelor de ajutor de stat (+1,1 mld. lei), contribuția României la bugetul UE (+0,8 mld. lei) și transferurile către Compania Națională de Investiții (+0,7 mld. lei); ➢ Asistență socială: +10,9 mld. lei, majorare substanțială ca urmare, în principal, a suplimentării alocărilor pentru decontarea concediilor medicale (+2,5 mld. lei), acordării unui sprijin one-off în luna iulie în cazul pensiilor mai mici sau egale cu 2.000 lei (+2,3 mld. lei), suplimentării sumelor pentru compensarea prețurilor la energie electrică și gaze naturale (+1,5 mld. lei), respectiv suplimentării sumelor pentru plata pensiilor militare de stat (+0,4 mld. lei), evidențiind faptul că plafonul inițial era subdimensionat semnificativ (aspect notat de CF în opinia sa asupra proiectului de buget). Având în vedere execuția bugetară pe primul semestru al anului 2022, CF a apreciat în opinia sa cu privire la prima rectificare bugetară drept posibilă concretizarea unui necesar suplimentar de circa 3 mld. lei; ➢ Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post-aderare 2014-2020: +1,9 mld. lei, creștere survenită în principal din cauza revizuirii ascendente a sumelor care tranzitează bugetul general consolidat destinate prefinanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene (circa +4 mld. lei), contrabalansată parțial de diminuarea sumelor aferente fondurilor europene pentru agricultură (-2 mld. lei) și a sumelor din fonduri structurale și de coeziune (-0,1 mld. lei); ➢ Alte cheltuieli: +0,6 mld. lei; ➢ Proiecte cu finanțare din sumele reprezentând asistența financiară nerambursabilă aferentă PNRR: +0,1 mld. lei; ➢ Proiecte cu finanțare din sumele aferente componentei de împrumut a PNRR: +1 mld. lei; ➢ Fonduri de rezervă: +1 mld. lei; ➢ Cheltuieli de capital: +0,6 mld. lei. 34 Cheltuielile de investiții publice totale, din surse interne și externe, erau majorate în planificare cu 3,2 mld. lei (+3,7%) față de nivelul prevăzut în proiectul de buget (menținându-se la nivelul de 6,7% din PIB, în contextul revizuirii ascendente a proiecției PIB nominal), având ca sursă principală majorarea cheltuielilor de capital, a transferurilor de natura investițiilor și a sumelor aferente PNRR. În urma acestei majorări, nivelul programat al cheltuielilor de investiții era cu 37,8% mai mare (+25,1 mld. lei) față de nivelul din execuția aferentă anului 2021. În opinia formulată de CF cu ocazia primei rectificări bugetare pe anul 2022, acesta aprecia pe partea de venituri bugetare probabilitatea de manifestare a unui gol de venituri comparativ cu țintele asumate în proiectul de rectificare bugetară de circa 9 mld. lei (0,66% din PIB), iar pe partea de cheltuieli bugetare, o subdimensionare de circa 6,2 mld. lei (0,45% din PIB) – în ipoteza în care datele transmise de MF privind impactul măsurilor din sectorul energetic arătau o dimensionare realistă a acestuia. În consecință, CF aprecia că deficitul bugetar plauzibil a fi atins, conform metodologiei cash, se situa la circa 7% din PIB (față de 5,84% din PIB în proiecția bugetară rectificată). Totodată, CF atrăgea atenția la momentul respectiv că o subdimensionare a impactului cheltuielilor privind schema de compensare în energie ar fi dus la o creștere considerabilă a deficitului. A doua rectifica