Raportul anual al Consiliului Fiscal

re bugetară 20 (aprobată prin OUG nr. 160/2022) include, comparativ cu parametrii bugetari aprobați anterior, o majorare de mică amploare a veniturilor și a cheltuielilor totale ale BGC (+0,9 mld. lei fiecare), deficitul bugetar rămânând astfel nemodificat în termeni nominali (ca procent în PIB, deficitul bugetar era estimat a se diminua la 5,74% din PIB, pe fondul majorării proiecției PIB nominal cu 23,7 mld. lei). Pe categorii de venituri bugetare, revizuiri mai importante ale nivelurilor proiectate în prima rectificare (nete de impactul schemelor de tip swap) s-au înregistrat la următoarele categorii: ➢ Venituri fiscale: -2,3 mld. lei, principalele modificări fiind: o Impozit pe profit: +1,6 mld. lei, revizuirea având în vedere majorarea proiecției pentru PIB nominal cu 23,7 mld. lei sau cu circa 1,7% față de estimarea din luna august 2022; o TVA: -1,6 mld. lei, noua țintă de colectare pentru 2022 fiind cu 22,5% mai mare față de sumele colectate în anul 2021; o Accize: -0,7 mld. lei, confirmând evaluarea anterioară a CF privind supraevaluarea acestui agregat bugetar (CF aprecia, în opinia asupra celei de-a doua rectificări bugetare pe anul 202221, că și noul nivel proiectat era ușor supradimensionat, apreciind drept probabile încasări din accize mai reduse cu circa 0,5 mld. lei comparativ cu noua țintă); o Taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități: -1,3 mld. lei, scăderea estimării de venituri fiind determinată de aprobarea H.G. nr. 1139/2022 prin care se prevedea încasarea în anul 2022 a 1,1 mld. lei venituri aferente valorificării 20 Comparațiile au drept referință rectificarea bugetară aprobată de Guvern în luna august 2022, și nu proiectul de rectificare asupra căruia CF a emis opinie în luna august 2022, între cele două existând unele diferențe de mică amploare, respectiv venituri și cheltuieli totale mai ridicate cu circa 0,4 mld. lei în varianta de rectificare adoptată de Guvern. 21 http://www.consiliulfiscal.ro/Opinie%20CF%20rectificare%202%202022%20extinsa%20final.pdf 35  frecvențelor radio în noile benzi de frecvențe armonizate la nivel european pentru sisteme de comunicații mobile terestre de bandă largă 5G, față de estimarea inițială de 2,5 mld. lei; ➢ Contribuții de asigurări: -0,08 mld. lei, menținerea estimării apărând surprinzătoare, în condițiile în care ținta propusă echivala cu un ritm de creștere față de anul precedent de circa 11,1%, în timp ce execuția la 10 luni consemna un ritm de 10%; ➢ Venituri nefiscale: +6,7 mld. lei, sursa revizuirii fiind, potrivit MF, evoluția încasărilor din redevențe petroliere, dividende aferente exercițiului financiar 2021, venituri din dobânzi și vărsăminte din veniturile nete ale BNR. Trebuie remarcat că această revizuire a veniturilor nefiscale a reprezentat sursa principală a îmbunătățirii poziției fiscal-bugetare în anul 2022; ➢ Sume primite de la UE/alți donatori în contul plăților efectuate și pre-finanțări aferente cadrului financiar 2014-2020: +1,95 mld. lei; ➢ Sume aferente asistenței financiare nerambursabile alocate pentru PNRR: -5,8 mld. lei, în condițiile întârzierilor în demararea proiectelor comparativ cu estimările inițiale. Astfel, rectificarea a doua a consemnat o estimare apropiată de prima rectificare, în condițiile în care veniturile mult peste așteptările inițiale – în special, cele nefiscale și impozit pe profit – au contrabalansat reducerile operate în cadrul altor categorii de venituri – în special TVA și sume aferente PNRR. În opinia emisă referitor la cea de a doua rectificare bugetară, CF a apreciat drept probabilă materializarea unui gol de venituri de circa 3 mld. lei (0,21% din PIB), în scădere față de golul de venituri de 9 mld. lei estimat anterior. Pe partea de cheltuieli bugetare, a avut loc o majorare cu circa 0,9 mld. lei, comparativ cu parametrii aprobați la prima rectificare, revizuirile la nivelul principalelor categorii de cheltuieli (nete de impactul schemelor de tip swap) fiind următoarele: ➢ Cheltuieli de personal: +0,3 mld. lei, în principal ca urmare a alocărilor suplimentare către Ministerul Educației; ➢ Bunuri și servicii: +1,5 mld. lei, în principal ca urmare a suplimentării sumelor aferente bugetului instituțiilor finanțate integral și/sau parțial din venituri proprii (+1,1 mld. lei), respectiv bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate (+0,5 mld. lei), la care s-a adăugat impactul reducerii schemei de compensare de tip swap (+0,5 mld. lei, efect asupra cheltuielilor nete de swap), aceste modificări fiind contrabalansate parțial de reducerea plafonului pentru cheltuielile cu bunuri și servicii la nivelul bugetului de stat (-0,5 mld. lei); ➢ Dobânzi: +4,5 mld. lei, majorarea fiind rezultatul a trei factori principali, și anume creșterea stocului de datorie publică, majorarea ratelor de dobândă la care se contractează împrumuturile noi, respectiv reluarea unor emisiuni mai vechi de titluri de stat prin oferirea unui discount față de valoarea nominală (pentru ca randamentul acestor emisiuni să reflecte noile rate de dobândă practicate pe piață); ➢ Transferuri între unități ale administrației publice: -0,4 mld. lei, în principal ca urmare a majorării schemei de compensare de tip swap; ➢ Alte transferuri: -0,5 mld. lei, diminuarea regăsindu-se preponderent la nivelul bugetului instituțiilor finanțate integral și/sau parțial din venituri proprii, respectiv al bugetului de stat; ➢ Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile: -0,1 mld. lei; 36  ➢ Asistență socială: +1,7 mld. lei, în principal ca urmare a suplimentării alocărilor pentru plata beneficiilor ce se acordă familiilor și copiilor (+1,1 mld. lei) și a celor către bugetul general centralizat al unităților administrativ-teritoriale (+0,6 mld. lei); ➢ Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post-aderare 2014-2020: -0,5 mld. lei, revizuire survenită din cauza diminuării în planificare a cheltuielilor aferente proiectelor finanțate din fonduri structurale și de coeziune (-1,8 mld. lei), contrabalansată parțial de revizuirea ascendentă a sumelor care tranzitează bugetul general consolidat destinate prefinanțării proiectelor sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene; ➢ Alte cheltuieli: +1,1 mld. lei, din care 0,5 mld. lei pentru acoperirea titlurilor de plată emise de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților; ➢ Proiecte cu finanțare din sumele reprezentând asistența financiară nerambursabilă aferentă PNRR: -7 mld. lei; respectiv din sumele aferente componentei de împrumut a PNRR: -0,6 mld. lei, diminuări ce au apărut în contextul întârzierilor în demararea proiectelor comparativ cu estimările inițiale; ➢ Fonduri de rezervă: +0,9 mld. lei; ➢ Cheltuieli de capital: +1,3 mld. lei, majorare determinată în principal de suplimentarea alocărilor către C.N.A.I.R. (+2,3 mld. lei), la care se adaugă impactul reducerii schemei de compensare de tip swap (+0,4 mld. lei, efect asupra cheltuielilor nete de swap), aceste modificări fiind parțial contrabalansate de diminuarea sumelor alocate la nivelul bugetului instituțiilor finanțate integral și/sau parțial din venituri proprii (-1,2 mld. lei) și al bugetului de stat (-0,2 mld. lei). Cheltuielile de investiții publice totale, din surse interne și externe, au fost diminuate în planificare cu 4,6 mld. lei (circa -5%) față de nivelul estimat la prima rectificare, pe fondul reducerii sumelor alocate prin PNRR, compensate parțial de suplimentarea alocărilor pentru proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile postaderare, a cheltuielilor de capital și a altor transferuri de natura investițiilor. În urma acestei diminuări, nivelul programat al cheltuielilor de investiții era mai scăzut cu circa 1,5% (-1,3 mld. lei) față de valoarea prevăzută în bugetul inițial, dar rămânea semnificativ mai ridicat (+20,6 mld. lei, reprezentând +30,9%) față de nivelul din execuția aferentă anului 2021. Cea de a doua rectificare bugetară a confirmat aprecierile CF, formulate cu ocazia primei rectificări, privind insuficiența alocărilor pentru cheltuielile cu bunuri și servicii și cele de asistență socială. CF și-a menținut evaluarea anterioară cu privire la necesitatea unor alocări suplimentare încă și mai ridicate la nivelul celor două agregate de cheltuieli de circa 2,5 mld. lei (0,18% din PIB). Cu toate acestea, CF a apreciat că este posibilă încadrarea în anvelopa proiectată pentru cheltuielile totale ale BGC, dată fiind sub-execuția semnificativă a cheltuielilor de investiții, fiind probabil ca sumele efectiv cheltuite să fie inferioare celor bugetate. Astfel, CF a evaluat drept posibilă încadrarea în noua țintă propusă pentru deficitul bugetar cash de 5,74% din PIB. Totodată, CF a subliniat îmbunătățirea perspectivei fiscale pentru anul 2022, îmbunătățire ce a avut la bază atât dinamica superioară celei anticipate a PIB nominal, care implica venituri fiscale (inclusiv 37 contribuții de asigurări) mai ridicate, cât și creșterea foarte mare (față de nivelurile bugetate) a veniturilor nefiscale, în special ca urmare a evoluțiilor din sectorul energetic. 3. Conformarea cu regulile fiscale în procesul de programare bugetară România face obiectul procedurii de deficit excesiv (PDE) demarate anterior 22 declanșării clauzei de derogare temporară de la Pactul de Stabilitate și de Creștere (PSC), prin care regulile bugetare au fost suspendate în perioada 2020-2023 23 pentru a oferi statelor membre marja de manevră necesară implementării măsurilor adecvate gestionării situațiilor dificile generate de evoluția pandemiei, creșterea prețurilor energiei și războiul din Ucraina, cu consecințe bugetare importante. În 18 iunie 2021, Consiliul a adoptat recomandarea din cadrul PDE care stabilea că România ar trebui să pună capăt situației de deficit excesiv cel mai târziu în 2024, noul termen pentru corectarea acestuia permițând un efort gradual și un echilibru între consolidarea bugetară și redresarea economică. Conform recomandării CE, pentru a respecta termenul limită, România ar trebui să parcurgă următoarea traiectorie de reducere graduală a deficitului: 8% din PIB în 2021, 6,2% din PIB în 2022, 4,4% din PIB în 2023 și 2,9% din PIB în anul 2024. Având în vedere cele de mai sus, evaluarea conformării cu regulile fiscale se face exclusiv prin prisma modificării plafoanelor stabilite de Legea nr. 312/2021 prin derogările stabilite cu ocazia legilor de rectificare bugetară din cursul anului 2022. De notat că Legea nr. 312 din 24 decembrie 2021 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2022 stabilea limita deficitului cash la 5,84% din PIB pentru anul 2022, corespunzător unui deficit în termeni ESA de 6,23% din PIB, apropiat de ținta pentru anul 2022 conform recomandării CE din luna iunie 2021 în cadrul PDE (6,2% din PIB). Prin derogare de la prevederile art. 6, 7 și ale art. 26 alin. (3) din LRFB, Legea nr. 312/2021 nu prevedea calea de ajustare către obiectivul bugetar pe termen mediu de -1% din produsul intern brut, precizându-se însă că ajustarea soldului structural se continua și în anul 2022, fiind estimat la -5,71% din PIB potențial, cu perspective de diminuare (-4,18% în 2023 și -2,88% în 2024, conform aceleiași legi24). În Tabelul 2 se prezintă limitele principalilor indicatori stabiliți prin Legea nr. 312/2021 și, respectiv, prin cele două rectificări bugetare operate în cursul anului 2022. Cifrele în italic reprezintă valorile indicatorilor ca procent din PIB recalculate cu date PIB actualizate (Eurostat, aprilie 2023), respectiv 1.412,5 mld. lei, față de 1.317,3 mld. lei (nivel estimat în bugetul inițial). 22 Urmare a depășirii în anul 2019 a pragului de 3% din PIB, la recomandarea Comisiei din 4 martie 2020, Consiliul a decis în data de 3 aprilie 2020 aplicarea PDE României, cu recomandarea reducerii deficitului excesiv până în anul 2024. 23 În mai 2022, CE a prelungit cu încă un an activarea clauzei derogatorii care permite depășirea temporară a limitelor prevăzute în PSC, din cauza contextului economic incert creat de războiul din Ucraina. 24 În Programul de Convergență 2022-2025, estimările pentru soldul structural erau -5,4% (2022), -3,8% (2023), -2,6% (2024) și -2,8% (2025). 38  Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi ale cheltuielilor de personal Lege nr. 312/2021 OUG nr. 19/2022 OUG nr. 160/2022 din care: din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Soldul BGC Cheltuieli de Soldul BGC Cheltuieli totale* Cheltuieli de Soldul BGC Cheltuieli de totale* totale* personal personal personal mil. lei -76.983,0 457.969,4 115.407,0 -80.154,0 491.765,6 118.156,9 -80.154,0 496.185,8 118.416,2 % din PIB -5,84% 34,8% 8,8% -5,84% 35,8% 8,6% -5,74% 35,5% 8,5% proiect buget % din PIB -5,45% 32,4% 8,2% -5,67% 34,8% 8,4% -5,67% 35,1% 8,4% executie *Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MF, Eurostat Cele două proiecte de rectificare bugetară au stipulat, prin derogare de la Legea plafoanelor, noi majorări ale plafoanelor nominale, față de proiectul de buget inițial, pentru cvasi-totalitatea indicatorilor specificați în cadrul fiscal-bugetar (în linie cu evoluția din cursul anului a agregatelor de venituri și cheltuieli). Această practică reflectă persistența unor slăbiciuni majore în construcția bugetelor publice în România, consfințind arbitrariul în reorientarea alocării unor categorii de cheltuieli, în detrimentul unor reguli fiscale naționale ce pot fi astfel eludate cu ușurință, limitând rolul pe care acestea ar trebui să îl joace în orientarea pe termen mediu a politicii fiscal-bugetare. Se poate afirma, urmărind de-a lungul timpului rectificările bugetare prin care se fac derogări de la regulile fiscale instituite de LRFB și se redefinesc plafoanele agregatelor bugetare, că atunci când o regulă inițială este în pericol de a nu fi respectată, se modifică regula, nu comportamentul. Așa cum se observă din tabelul de mai sus, prima rectificare bugetară (OUG nr. 19/2022) a adus cu sine creșterea plafonului nominal atât al cheltuielilor totale (exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori) (+33,8 mld. lei), cât și al cheltuielilor de personal (+2,8 mld. lei), în timp ce limita de deficit bugetar a crescut cu 3,2 mld lei, comparativ cu bugetul inițial pentru anul 2022. Ca pondere în PIB, deficitul bugetar s-a menținut la 5,84%, ca urmare a majorării proiecției PIB nominal în intervalul dintre proiectul de buget și prima rectificare. Ponderea cheltuielilor totale în PIB a crescut la 35,8%, de la 34,8%, pe când ponderea cheltuielilor de personal în PIB a cunoscut o ușoară scădere, de la 8,8% (cât era prevăzut în Legea plafoanelor 312/2021) la 8,6%, datorită reviziei în sus a PIB la momentul primei rectificări bugetare. A doua rectificare (OUG nr. 160/2022), comparativ cu prima, a crescut plafonul cheltuielilor totale (exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori) cu 4,4 mld. lei, pe cel al cheltuielilor de personal cu aproximativ 0,3 mld. lei, menținând constant plafonul nominal pentru deficitul bugetar (80,2 mld. lei). Ca pondere în PIB, toți acești indicatori au înregistrat o ușoară scădere (generată de revizuirea pozitivă a PIB cu 23,7 mld. lei), și anume: cheltuielile totale (exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori) de la 35,8% la 35,5%, cheltuielile de personal de la 8,6% la 8,5%, respectiv deficitul bugetar de la 5,84% la 5,74%. 39 Dacă se recalculează indicatorii exprimați ca pondere în PIB considerând valoarea PIB actualizată în aprilie 2023 (ultimul rând din Tabelul 2, cu italic), se observă majorarea deficitului bugetar de la 5,45% din PIB în bugetul inițial, la 5,67% din PIB la prima și la a doua rectificare, respectiv creșterea succesivă a ponderii cheltuielilor totale (exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori) de la 32,4% (în proiectarea inițială) la 34,8% (prima rectificare) la 35,1% (a doua rectificare). Cheltuielile de personal ca pondere în PIB actualizat cresc de la 8,2% (în proiectarea inițială) la 8,4% (prima și a doua rectificare). Plafonul nominal al deficitului primar s-a menținut la prima rectificare bugetară (57 mld. lei), diminuându-se la 51,4 mld. lei cu ocazia celei de-a doua rectificări bugetare pentru 2022. De notat că plafonul datoriei publice, exprimat ca