Raportul anual al Consiliului Fiscal

t de numai 0,4 pp, de la 6,2% la 5,8%. Similar anului 2021, impulsul fiscal contracționist s-a suprapus unui deficit de cerere. Temperarea consolidării fiscale a fost determinată, în principal, de contextul complicat din anul 2022 marcat de criza energetică, menținerea tensiunilor în lanțurile de aprovizionare, războiul din Ucraina, precum și de inflația înaltă și persistentă. În acest sens, anul 2022 a consemnat o revizuire ascendentă substanțială a veniturilor bugetare, față de bugetul inițial, pe seama inflației peste așteptări și a încasărilor suplimentare din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale. Acest surplus de venituri a fost însă depășit de suplimentarea cheltuielilor bugetare, în special a celor cu asistența socială, dobânzi, alte transferuri, bunuri și servicii. Construcția bugetară pentru anul 2023 are în vedere o țintă de deficit bugetar de 4,4% din PIB conform metodologiei ESA 2010, fiind proiectată o traiectorie de revenire sub pragul de 3% din PIB începând cu anul 2024. Această evoluție este compatibilă, potrivit MF, cu o reducere a deficitului structural cu 2,9 pp 33 Conform bazei de date AMECO. De notat că nivelul deficitului structural este identic în evaluarea CE cu cel al deficitului ajustat ciclic. 34 Conform CE, de la un exces de cerere de 1,3% din PIB potențial în 2019, la un deficit de cerere de 5,65% în 2020. 48 din PIB potențial până în anul 2026, la finele orizontului de prognoză persistând o deviație de 1,7 pp de la obiectivul pe termen mediu35. În 2023, în viziunea MF, procesul de consolidare este susținut pe partea de venituri prin măsurile de politică fiscală adoptate, majoritatea acționând în direcția restrângerii excepțiilor și portițelor de optimizare din regimul fiscal, prin considerarea ex-ante a unor sume suplimentare având drept sursă creșterea eficienței colectării și prin accelerarea absorbției fondurilor europene (în special cele alocate prin PNRR). Pe partea de cheltuieli, procesul de consolidare este rezultatul diminuării în termeni nominali a subvențiilor și al unor ritmuri de creștere în termeni nominali inferioare dinamicii proiectate a PIB nominal pentru cheltuielile de asistență socială, bunuri și servicii, personal și dobânzi. În ceea ce privește consolidarea bugetară pe termen mediu, aceasta este proiectată însă să se realizeze preponderent pe seama cheltuielilor bugetare. În analizele sale, CF a subliniat situația fiscală deosebit de dificilă în care se află România, ilustrată prin nivelul insuficient al veniturilor bugetare în raport cu cheltuielile, precum și prin mărimea deficitului structural și a deficitelor externe. Dat fiind contextul internațional complicat și suprapunerea de crize cu care se confruntă atât România, cât și UE, este nevoie de o combinație de măsuri macroeconomice care să încerce să evite intrarea în recesiune, ceea ce implică implementarea graduală a procesului de consolidare bugetară. CF a subliniat că această consolidare nu poate fi realizată numai pe latura cheltuielilor bugetare, deoarece domenii critice (precum sănătatea publică și educația) sunt în mod cronic sub-finanțate, conflictul militar de la graniță reclamă creșterea cheltuielilor de apărare și securitate, inflația ridicată e erodat semnificativ puterea de cumpărare, cu efecte mai ample pentru persoanele cu venituri reduse, iar impactul schimbărilor climatice și tranziția energetică necesită întărirea capacității de intervenție a statului în momente foarte complicate. Astfel, consolidarea bugetară prin creșterea veniturilor fiscale reprezintă o problemă de securitate economică și de solidaritate națională pentru ca bugetul public să poată face față la nevoi foarte mari actuale și viitoare. În acest sens, CF apreciază că România poate obține un spor considerabil de venituri bugetare printr-o colectare mai bună și prin reducerea multitudinii de excepții și portițe existente în regimul fiscal actual36. 35 Conform Programului de Convergență 2023-2026. 36 Pentru o analiză mai aprofundată privind necesitatea creșterii veniturilor fiscale în România și căutarea de soluții pentru atingerea acestui deziderat, poate fi consultat studiul „Consolidarea bugetară și creșterea veniturilor. fiscale – Necesitate vitală pentru stabilitatea și securitatea economică a României” realizat de un Grup de lucru sub coordonarea Consiliului Fiscal (http://www.consiliulfiscal.ro/Analiza_sistem_fiscal_RO.pdf). 49 III.4. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 1,06 mld. lei), au crescut în anul 2022 cu 21,1% (+80,5 mld. lei) față de anul precedent sub impactul creșterii semnificative a PIB nominal, pe fondul inflației ridicate din anul 2022 (deflatorul PIB atingând nivelul de 13,4%), al încasărilor realizate din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale și al creșterii veniturilor nefiscale (în special pe seama redevențelor petroliere și a dividendelor încasate, inclusiv cele plătite de CEC BANK aferente exercițiilor financiare 2019 și 2020). Astfel, veniturile bugetare s-au situat la un nivel de 459,1 mld. lei (reprezentând circa 32,5% din PIB), care consemnează o creștere cu 0,6 pp față de nivelul de 31,9% din PIB înregistrat în anul 2021. Această evoluție a fost susținută de creșterea ponderii veniturilor fiscale (+0,6 pp), a veniturilor nefiscale (+0,6 pp) și a sumelor primite de la UE (+0,2 pp), contrabalansate parțial de evoluția contribuțiilor de asigurări sociale (-0,8 pp). Veniturile fiscale au înregistrat creșteri cu precădere la nivelul altor impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,9 pp, pe fondul încasărilor din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale) și al impozitului pe profit (+0,2 pp, încasările fiind susținute de dinamica PIB nominal), impactul acestora fiind parțial contrabalansat de diminuarea ponderii accizelor (-0,4 pp) și al impozitelor și taxelor pe proprietate (-0,1 pp). În ceea ce privește contribuțiile de asigurări sociale (-0,8 pp), scăderea ponderii acestora în PIB reflectă dinamica mai rapidă a PIB nominal (+18,7% față de anul 2021) comparativ cu cea a masei salariale din economie (circa +13% față de anul 2021). Nu în ultimul rând, evoluția sumelor primite de la UE (+0,2 pp) reflectă majorarea sumelor aferente cadrului financiar multianual 2014-2020 cu 3,8 mld. lei, a asistenței financiare nerambursabile alocate prin PNRR cu 0,2 mld. lei și a prefinanțărilor acordate sectorului neguvernamental în cazul indisponibilității temporare a fondurilor europene cu 6,1 mld. lei, în timp ce fondurile destinate agriculturii37 s-au diminuat cu 2,3 mld. lei. Trebuie menționat că ultimele două categorii reprezintă fonduri europene al căror destinatar este sectorul privat, cu un impact simetric pe venituri și cheltuieli, acestea doar tranzitând bugetul general consolidat. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile BGC încasate în anul 2022, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au consemnat o creștere substanțială cu circa 20 mld. lei (reprezentând +1,4 pp din PIB). Această evoluție favorabilă s-a datorat unor depășiri semnificative ale proiecțiilor inițiale în cazul veniturilor fiscale (+1,4 pp) și al veniturilor nefiscale (+0,8 pp), contrabalansate parțial de neîndeplinirea nivelului programat pentru sumele primite de la UE (-0,8 pp), în timp ce ponderea contribuțiilor de asigurări sociale a înregistrat un nivel apropiat de cel prevăzut în bugetul inițial. Trebuie menționat că depășirea țintelor de încasări propuse prin proiectul de buget se datorează, în principal, acelorași factori menționați anterior: revizuirea ascendentă a dinamicii PIB nominal (ca urmare a inflației mai ridicate decât proiecțiile inițiale, bugetul fiind construit pe ipoteza unui deflator de 5,8%, mult sub nivelul înregistrat efectiv de 13,4%), încasări suplimentare din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale și realizarea unor venituri nefiscale peste așteptări 37 Sume acordate prin Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR) și prin Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime (FEPAM). 50 (evoluția mai favorabilă a redevențelor petroliere fiind justificată de creșterea prețurilor la petrol și gaze naturale, iar în cazul dividendelor și de distribuirea de CEC BANK a peste 85% din profitul net aferent anilor 2019 și 2020, în conformitate cu acordul privind majorarea capitalului social al băncii). În cazul veniturilor fiscale, situarea peste proiecția inițială se datorează în principal încasărilor din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+1 pp, ca urmare a încasărilor suplimentare din suprataxarea producătorilor de energie electrică și gaze naturale), la care se adaugă depășiri la nivelul impozitului pe profit (+0,4 pp, pe fondul creșterii PIB nominal peste estimările inițiale), impozitului pe salarii și venit (+0,2 pp, acest agregat beneficiind și de o evoluție mai favorabilă a pieței muncii în raport cu estimările inițiale) și TVA (+0,2 pp, în condițiile unei dinamici mai alerte a consumului populației față de proiecția de la momentul elaborării proiectului de buget). Neîndepliniri ale ponderii în PIB stabilite prin bugetul inițial s-au înregistrat cu precădere la nivelul accizelor (-0,2 pp, CF avertizând în opinia sa asupra proiectului de buget pe anul 2022 că acest agregat era supradimensionat), al taxei pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,1 pp, ca urmare a diminuării sumelor încasate în anul 2002 din valorificarea frecvențelor radio de bandă largă 5G) și al impozitelor și taxelor pe proprietate (-0,1 pp). Categoria de venituri care a consemnat cea mai amplă neîndeplinire a țintei propuse prin bugetul pe anul 2022 este reprezentată de sumele primite de la UE (-0,8 pp), în principal ca urmare a nerealizării sumelor aferente asistenței financiare nerambursabile alocate prin PNRR (-8,6 mld. lei, în condițiile înregistrării de întârzieri în demararea proiectelor). 51 III.4.1. TVA și accize Încasările din TVA, în standarde cash, nete de Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2022 impactul schemelor de compensare de tip swap, (mld. lei) au înregistrat în anul 2022 un nivel de 93,9 mld. lei, situându-se cu 2,3 mld. lei peste nivelul 120 prevăzut în proiectul inițial de buget. În graficul 0,5 0,2 0,2 100 0,1 alăturat este prezentată evoluția încasărilor și a schemelor de compensare programate în 80 proiectul de buget și cu ocazia rectificărilor bugetare, comparativ cu valorile efectiv 60 înregistrate în execuția bugetară. 91,6 96,7 95,1 93,9 40 Prima rectificare bugetară a operat o revizuire pozitivă de amploare a acestui agregat bugetar 20 (+5,1 mld. lei), principalii factori care ar fi putut să o justifice fiind reprezentați de majorarea 0 Program R1 R2 Execuție prognozei pentru consumul final al gospodăriilor inițial 2022 populației, comparativ cu estimările inițiale, și Swap Fără scheme de compensare ținta de 1 mld. lei prevăzută de MF pentru îmbunătățirea colectării TVA. În opinia sa asupra Sursa: MF (standarde cash) primei rectificări bugetare, CF a considerat că elementele menționate mai sus nu erau suficiente pentru a justifica revizuirea operată și a apreciat drept probabilă manifestarea unui gol de venituri la nivelul încasărilor din TVA. Cea de a doua rectificare bugetară a confirmat evaluarea CF de la prima rectificare, operând o diminuare a încasărilor din TVA cu 1,6 mld. lei. Având însă în vedere execuția bugetară de la acel moment, precum și prognozele macroeconomice disponibile, CF a apreciat că încasările din TVA continuau să fie supraevaluate cu circa 1 mld. lei. Execuția finală a anului 2022 a confirmat opinia CF, nivelul veniturilor din TVA fiind cu 1,2 mld. lei mai redus decât estimările de la cea de a doua rectificare. Având în vedere că nivelul programat în bugetul inițial pentru încasările din TVA includea și suma de 7,2 mld. lei pe seama unei scontate creșteri a eficienței colectării, trebuie menționat că depășirea nivelului programat de execuția acestui agregat bugetar nu atestă materializarea țintei de creștere a eficienței colectării. Principalul factor care a impulsionat evoluția încasărilor din TVA în anul 2022 a fost creșterea cu mult peste estimările inițiale a bazei macroeconomice relevante (reprezentată de consumul final al populației, exclusiv componenta de autoconsum și piață țărănească). Astfel, pe fondul inflației înalte, baza macroeconomică relevantă a crescut în 2022 cu 21,2%, depășind cu mult dinamica de 10,9% estimată la momentul elaborării proiectului de buget, fapt ce ar fi justificat o majorare a încasărilor din TVA cu circa 8-9 mld. lei față de nivelul programat. În consecință, faptul că execuția încasărilor din TVA s- a situat cu doar 2,3 mld. lei peste nivelul programat în proiectul de buget arată neîndeplinirea țintei de 7,2 mld. lei venituri suplimentare din creșterea eficienței colectării. 52 Trebuie menționat că CF a atras atenția în numeroase rânduri că nu este prudentă includerea ex-ante în construcția bugetară a unor venituri suplimentare având drept sursă creșterea eficienței colectării. Cuantificarea ex-ante a eventualelor venituri generate de eforturile de creștere a colectării taxelor și impozitelor nu este posibilă, neexistând un istoric de performanță care să poată fundamenta asemenea calcule. De altfel, analiza execuțiilor bugetare din ultimii ani arată că nu au fost niciodată atinse țintele de creștere a eficienței colectării asumate în bugetele inițiale sau cu ocazia rectificărilor bugetare. Prin urmare, veniturile suplimentare din îmbunătățirea colectării pot fi incluse ex-post în construcția bugetară, însă doar după ce cuantumul acestora poate fi evaluat cu un grad ridicat de încredere și există suficiente indicii ale apariției unui trend în reducerea evaziunii fiscale, ceea ce ar echivala cu un caracter de permanență al acestor venituri. Comparativ cu anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap, a crescut cu 18,6% (+14,7 mld. lei). Pentru a investiga performanța încasărilor din TVA, a fost realizată o proiecție ex-post a acestui agregat bugetar în vederea comparării cu realizările efective. Astfel, pornind de la execuția bugetară pe anul 2021 a veniturilor din TVA (ajustată cu volumul obligațiilor amânate la plată de agenții economici în 2020 și rambursate în 2021), s-a aplicat creșterea cu 21,2% a cheltuielilor cu consumul final al populației (exclusiv componenta de autoconsum și piață țărănească) și s-a ținut cont de efectul negativ al unor măsuri de politică fiscală implementate în anul 2022 (creșterea plafonului pentru aplicarea cotei de TVA de 5% la achiziția de locuințe, reducerea TVA la energie termică și lemne de foc, cu un impact total estimat de MF la circa -0,9 mld. lei). Sub impactul acestor factori, proiecția ex-post a încasărilor din TVA pentru anul 2022 se situează la circa 91- 92 mld. lei, în timp ce execuția efectivă a consemnat un nivel de 93,9 mld. lei. Aceste rezultate confirmă existența unei diferențe favorabile de circa 2-3 mld. lei care ar putea sugera o îmbunătățire a colectării veniturilor din TVA, însă mult sub nivelul programat prin bugetul pe anul 2022. 53 Veniturile colectate din accize, nete de impactul Graficul 6: Venituri din accize în anul 2022 schemelor de compensare de tip swap, au însumat (mld. lei) 35,3 mld. lei în anul 2022, acest nivel fiind cu circa 3,1 mld. lei mai redus decât estimările avute în 40 vedere la fundamentarea proiectului de buget. Astfel, programul inițial prevedea venituri din accize în valoare de 38,4 mld. lei, avându-se în vedere o 30 creștere prognozată a bazei macroeconomice (consumul final al populației în termeni reali) de 4,6%. În opinia sa asupra proiectului de buget, CF a 20 38,4 36,4 apreciat că nivelul programat al încasărilor din 35,7 35,3 accize era supradimensionat în raport cu evoluția prognozată a bazei macroeconomice relevante. 10 Prima rectificare bugetară a confirmat evaluarea CF, revizuind descendent nivelul estimat inițial cu circa 1,9 mld. lei, concomitent cu adoptarea unor măsuri 0 de creștere a accizelor la tutun și alcool (impact Program R1 R2 Execuție iniţial 2022 estimat de MF la 0,5 mld. lei pentru anul 2022) și cu stabilirea unei ținte de 1 mld. lei pentru Fără scheme de compensare îmbunătățirea colectării accizelor. Având în vedere Sursa: MF (standarde cash) execuția bugetară de la acel moment, CF a apreciat că nivelul programat al încasărilor din accize încă era supradimensiona