Raportul anual al Consiliului Fiscal

stabilitate a monedei naționale și de apărare a echilibrelor macroeconomice, de ameliorare a ratingului de țară. În aceste condiții, este absolut necesar ca procesul de consolidare bugetară să includă și măsuri de creștere a veniturilor fiscale, acestea fiind la un nivel inadmisibil de jos în raport cu nevoile României, precum și comparativ cu reperele UE, corecția bugetară neputând fi realizată exclusiv prin reducerea cheltuielilor publice. Implementarea unui plan multianual riguros de consolidare fiscală și utilizarea eficientă a fondurilor europene puse la dispoziția României constituie bazele unei ajustări graduale, care să minimizeze costurile economice și sociale asociate și să impulsioneze o creștere economică sustenabilă în acord cu 45 programele UE în domeniul digitalizării, promovării economiei circulare, reducerii dependenței de sursele de energie convențională în demersul comun de a asigura „înverzirea” economiilor europene. III.3. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG) în anul 2012 a statuat un cadru fiscal-bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB potențial27. Prevederile TSCG și ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea Legii nr. 69/2010 (LRFB) în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară pe termen mediu a fost constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar structural 28 , prevăzută de TSCG, începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Teoretic, odată cu atingerea obiectivului pe termen mediu (OTM) în anul 2015, procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat. Însă, această constrângere nu a mai funcționat ulterior, începând cu anul 2016 având loc o abatere deliberată și de amploare de la regula privind nivelul maxim de 1% al deficitului structural. În perioada 2017-2019 România a făcut de două ori obiectul Procedurii de deviație semnificativă de la OTM – brațul preventiv al PSC, din martie 2020 fiind și singura țară din UE plasată în procedura de deficit excesiv – brațul corectiv al PSC. Recomandarea CE este ca România să se plaseze pe o traiectorie de ajustare credibilă și sustenabilă prin atingerea unui deficit bugetar de 4,4% din PIB în 2023 și de 2,9% din PIB în 202429. Trebuie avut în vedere că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că la intrarea deviației PIB (engl. output gap) în teritoriu pozitiv, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB necesită niveluri ale deficitului efectiv inferioare acestuia (componenta ciclică30 a soldului bugetar fiind pozitivă). Soldul bugetar structural, deși reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul deviației PIB, aceasta fiind calculată în raport cu nivelul PIB potențial – o mărime neobservabilă deseori supusă unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative, în funcție de actualizarea datelor statistice și metodologia folosită. De exemplu, estimarea deviației PIB pentru România, prezentată în Raportul anual al CF pe anul 2021, a fost revizuită de la 27 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări (conform PSC), cu o limită a deficitului structural de 0,5%, respectiv 1% din PIB pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB (cazul României). Atingerea OTM ar trebui să asigure o marjă de siguranță privind respectarea limitei de 3% din PIB pentru deficitul bugetar ESA și spațiu fiscal suficient pentru unele măsuri discreționare. 28 Se calculează scăzând din soldul bugetar efectiv componenta ciclică a deficitului bugetar și măsurile one-off și temporare. Pentru detalii, vezi http://consiliulfiscal.ro/Raport2011.pdf, pag. 48-59. 29 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:52021DC0530 30 Componenta ciclică a soldului bugetar = output gap * ε, unde ε reprezintă semielasticitatea deficitului bugetar la modificarea volumului activității economice. 46 -4,76% pentru 2020, -2,52% pentru 2021 și -3% pentru anul 2022 (AMECO, iunie 2022) la -5,65% pentru 2020, -2,86% pentru 2021 și -1,09% pentru anul 2022 (AMECO, iunie 2023). Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal și excesul de cerere 0 8 -1,43 -1,09 -0,81 -1,19 -0,54 -1,52 -1,38 -0,85 -0,36 -1,41 -2,14 -1,95 -2,28 -2,54 -2,55 -2,76 -1 -2,58 -2,82 -2,70 -3,03 6 -3,84 -3,73 -3,75 -3,78 -4,08 -4,33 -4,36 -4,35 -4,35 -4,72 -2 -4,61 -5,42 -5,56 -5,41 -5,83 -6,18 4 -6,20 -3 -7,10 -7,12 -7,43 -7,77 -4 2 -9,24 -9,26 -9,53 -5 0 -6 -7 -2 -8 -4 -9 -6 -10 -11 -8 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere (scala din dreapta) Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) ** Pentru perioada 2003-2009, datele fac referire la soldul bugetar ajustat ciclic Sursa: AMECO, calcule Consiliul Fiscal Evoluția deficitului structural, impulsului fiscal și excesului de cerere (prezentată în Graficul 4) ilustrează cum, în perioada 2003-2022, România a practicat preponderent o politică fiscal-bugetară prociclică31. Politica discreționară de stimulare intensă, dar inutilă și contraproductivă a economiei în perioade de expansiune pre-criză (2006-2008 și 2017-2019), respectiv de frânare în perioada când a operat sub potențial (2010-2015 și 2021-2022), a contribuit la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic prin caracterul său pro-ciclic pronunțat, acțiunea automată, benefică și stabilizatoare a stabilizatorilor automați, fiind astfel anulată. În perioada 2009-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la 9,3% din PIB potențial în anul 2009, la 0,4% în 2015, cu un ritm mediu de ajustare de 1,5 pp pe an. Nivelul de pornire fiind foarte ridicat în raport cu constrângerile de finanțare, s-a impus adoptarea rapidă a unor măsuri radicale în anii 2010 și 2011, consolidarea fiscală fiind realizată cu un pas mediu de ajustare de 3 pp anual, în principal pe partea de cheltuieli. Acest proces a fost însă brusc inversat începând cu anul 2016, în urma intrării în vigoare a noului Cod Fiscal, care a adus o amplă relaxare fiscală, concomitent cu legiferarea unor majorări importante de cheltuieli permanente (salarii și pensii32). Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale în condițiile unei deviații PIB pozitive începând cu anul 2017, precum și eludarea deliberată a 31 Exceptând anii 2005, 2009, 2012, 2016 și 2020. 32 Începând cu anul 2017 s-au legiferat creșteri ad-hoc ale punctului de pensie (+65% între 2017-2020). 47 regulilor instituite de TSCG și LRFB privind menținerea țintei de deficit structural au contribuit la deteriorarea rapidă a poziției finanțelor publice, execuția bugetară a anului 2019 încheindu-se cu un deficit ESA de 4,3% din PIB, semnificativ peste limita admisă de 3%. Astfel, România a intrat sub incidența procedurii de deficit excesiv din martie 2020, aceasta fiind menținută chiar și în contextul activării clauzei derogatorii generale a PSC. Declanșarea pandemiei COVID-19 a survenit în condițiile în care, în 2019, România avea un deficit structural de circa 4,6% din PIB potențial, cel mai ridicat din UE, care a limitat mult spațiul de manevră în combaterea efectelor generate de aceasta, anul 2020 încheindu-se cu un deficit structural de 7,4%33 din PIB potențial. În condițiile evoluției ciclice adverse34 cauzate de pandemie, politica fiscal-bugetară din anul 2020 a fost contra-ciclică, având un caracter puternic stimulativ (impuls fiscal de 2,8 pp), pe fondul măsurilor de sprijinire a economiei, populației și sectorului de sănătate, la care s-au adăugat creșteri de cheltuieli (majorări ale punctului de pensie și ale alocațiilor pentru copii) și reduceri de taxe și impozite decise anterior declanșării pandemiei (eliminarea supra-accizei și a taxei pe activele bancare). Anul 2021 a consemnat o reducere a deficitului bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 până la nivelul de 7,1% din PIB, pe fondul redresării cadrului macroeconomic și al recuperării peste așteptări a obligațiilor bugetare aferente anului 2020 care fuseseră amânate la plată de agenții economici. Aceste evoluții favorabile ar fi permis o reducere mai amplă a deficitului bugetar față de nivelul efectiv înregistrat, însă veniturile suplimentare au fost alocate integral pentru majorări ale agregatelor de cheltuieli, fiind chiar consemnate creșteri suplimentare ale cheltuielilor bugetare. Astfel, deși deficitul bugetar s-a diminuat cu 2,1 pp în 2021 față de anul precedent, pasul de ajustare al deficitului structural a fost de doar 1,2 pp, de la 7,4% în 2020, la 6,2% în 2021. În anul 2022, a continuat procesul de consolidare a deficitului bugetar, care s-a redus, conform metodologiei ESA 2010, la 6,2%. Totuși, în comparație cu 2021, magnitudinea reducerii deficitului bugetar a fost mai mică (2,1 pp în 2021, comparativ cu 0,9 pp în 2022), iar pasul de ajustare a deficitului structural a fos