Cand logica politica bate logica economica - capcana prociclicitatii

Cand logica politica bate logica economica - capcana prociclicitatii Ionut Dumitru, Presedinte Consiliul Fiscal si economist sef Raiffeisen Bank Opiniile exprimate sunt opinii personale, fara a implica neaparat institutiile cu care autorul este asociat. Noul cod fiscal a fost aprobat in data de 24 iunie 2015 cu un vot aproape unanim in Parlament. Nu cred ca am mai avut un asemenea consens politic de foarte mult timp. Nu comentez insa asupra ratiunilor politice din spatele acestui consens, rezumandu-ma doar la aspectele economice. Cred ca sunt doua aspecte importante care merita comentate in privinta implicatiilor economice ale noului cod fiscal. Un prim aspect este legat de implicatiile bugetare si al doilea priveste substanta economica a acestuia. In privinta impactului bugetar, propunerea trimisa initial de catre Guvern in Parlament presupunea un pachet de stimulare fiscala pe perioada 2016-2019 foarte agresiv si fara precedent probabil in istoria recenta a Europei. Acesta cuprindea reducerea tuturor taxelor principale. In cazul cotei de TVA standard, reducerea prevazuta era una de la o extrema la cealalta (Romania are in momentul de fata a 3-a cea mai mare cota standard de TVA la nivel european, dupa Ungaria cu 27%, Suedia, Danemarca si Croatia cu 25%, si Finlanda cu 24%, iar 18% cat era prevazut a se atinge in 2018 ar fi fost a doua cea mai mica la nivel european, dupa Luxemburg cu 17% si Malta cu 18%). In cazul cotei unice reducerea prevazuta initial si programata pentru 2019 de la 16% la 14% era o supralicitare intr-un domeniu in care impozitarea este printre cele mai mici din Europa. In plus, propunerea initiala prevedea si o reducere a CAS de peste 5 pp in 2018, o reducere semnificativa a accizelor in 2016 si o reducere a impozitului pe dividende de la 16% la 0% in 2016. In cazul primei forme trimise in Parlament a codului Fiscal, Consiliul Fiscal si-a exprimat avizul negativ (http://www.consiliulfiscal.ro/Opinie-Cod-Fiscal-final.pdf), având în vedere probabilitatea extrem de ridicată ca implementarea prevederilor proiectului revizuirii Codului Fiscal să conducă la deviații de proporții de la țintele bugetare pe termen mediu, deteriorarea poziției finanțelor publice fiind una permanentă și de proporții. Estimările Consiliului fisca l indicau deficite efective superioare nivelului de referință de 3% din PIB pentru deficitul efectiv în intervalul 2016-2019, iar evoluțiile estimate la nivelul soldului bugetar structural sugerau reversarea progreselor realizate până în prezent în ceea ce privește consolidarea fiscală, la finele 1 anului 2019 deficitul structural revenind la un nivel apropiat cu cel consemnat în anul 2010. Asemenea evoluții sunt în flagrantă contradicție cu principiile și regulile fiscale instituite de legea responsabilitatii fiscal bugetare nr 69/2010, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european al căror semnatar România este. Fata de propunerea trimisa initial de catre Guvern Parlamentului, votul final a consimtit cateva modificari, cele mai importante fiind legate de renuntarea la masurile de relaxare fiscala prevazute pentru anii 2017-2019 (cea mai importanta fiind reducerea CAS, reducerea de cota unica fiind probabil neluata in serios de nimeni de la bun inceput, dat fiind nivelul curent foarte redus al acesteia), reducerea mai rapida a cotei de TVA standard (de la 24% la 19% in 2016) si reducerea la 5% in loc de 0% a impozitului pe dividende. In plus, intre timp a fost scazuta cota de TVA la alimente la 9% si au fost dublate alocatiile pentru copii. Trebuie mentionat ca prin reducerea cotei de TVA la alimente si la alte bunuri si servicii la doar 9%, cota medie legala de TVA va fi dupa 1 ianuarie 2016 in jurul lui 15%, scaderea TVA mediu fiind astfel in fapt mult mai ampla (peste 7 pp). In privinta implicatiilor bugetare ale ultimei forme aprobate a codului fiscal, cred ca este clar ca vor fi efecte negative puternice asupra deficitului bugetar din anii urmatori. Relaxarea fiscala este una de amploare foarte mare, efectul negativ de runda intai asupra bugetului fiind de peste 2% din PIB in 2016. Cu informatiile disponibile in momentul de fata, in conditiile pastrarii angajamentelor pe partea de cheltuieli bugetare, deficitul bugetar ar putea putea ajunge la circa 3.1% din PIB in 2016. In plus, nu s-a luat deloc in calcul faptul ca exista un acord politic recent de a majora cheltuielile de apărare până la un nivel de 2% din PIB pentru o perioadă de cel puțin 10 ani începând cu anul 2017 (de la un nivel de circa 0,8% la finele anului 2013) si ca exista deja discutii legate de o posibila modificare a schemei de salarizare in sectorul bugetar, existand informatii ca forma pregatita de catre Guvern ar avea un impact potential negativ suplimentar major asupra bugetului. O astfel de evolutie bugetara ar insemna o incalcare flagranta a angajamentelor asumate de catre Romania la nivel European, cel mai constrangator in acest sens fiind obiectivul pe termen mediu (engl. MTO) de 1% din PIB deficit structural. Chiar si daca deficitul bugetar efectiv s-ar situa cu o marja confortabila sub 3% din PIB in 2016, asa cum pare a intentiona Guvernul, acesta gandindu-se probabil ca va reusi sa scada cheltuielile bugetare, depasirea obiectivului pe termen mediu este inevitabila. 2  In conditiile in care PIB-ul creste peste potential deja si deficitul de cerere se va transforma probabil din 2015 in exces de cerere (PIB efectiv peste nivelul sau potential), deficitul efectiv (cel cu care trebuie construit bugetul) necesar pentru a ramane in 1% deficit structural va trebui sa fie incepand cu 2016 mai mic de 1% din PIB. Mai mult, nu intr-un orizont de timp foarte indepartat, ar trebui sa avem excedente bugetare pentru a respecta angajamentele asumate de catre Romania la nivel european. Cresterea economica efectiva se prefigureaza a se situa peste 4% incepand cu anul acesta, iar cresterea economica potentiala se situeaza conform estimarilor Comisiei Europene si FMI intre 2 si 3% si este greu de presupus ca aceasta accelereaza rapid atata timp cat in ultimii ani investitiile (principalul contributor la cresterea economica potentiala), atat publice cat si private, au fost foarte mici. Graficul 1 - Deficitul bugetar efectiv, structural si pozitia ciclica a economiei 10 8 6 4 2.0 2 1.2 1.3 0.6 0.9 0.2 0.6 0.4 0 -0.6 -0.9 -0.4 -0.1 -1.2 -1.5 -1.2 -1.2 -1.7 -1.4 -1.1 -2.3 -1.5 -1.6 -2 -2.0 -2.0 -2.2 -2.2 -2.9 -1.8 -1.9 -2.9 -3.0 -3.1 -3.5 -4 -4.7 -5.6 -5.3 -6 Exces de cerere (+)/deficit de cerere (-) -6.6 Deficit bugetar efectiv (% din PIB) -8 Deficit bugetar efectiv (% din PIB) necesar pentru un deficit structural de 1% din PIB** -8.9 Criteriul de la Maastricht -10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016p 2017p 2018p 2019p 2020p Sursa: AMECO, Consiliul Fiscal ** Calcule Consiliul Fiscal (considerand o medie a cresterii economice efective de 4% si a celei potentiale de 3% in orizontul 215-2020) Consiliul Fiscal a avertizat inca din 2012 ca trecerea la obiective bugetare exprimate in deficite structurale de maxim 1% din PIB asa cum solicita Compactul Fiscal European la care Romania este semnatar va insemna o constrangere foarte puternica pentru politica fiscal-bugetara in Romania (a se vedea http://www.consiliulfiscal.ro/Impactcompactfiscal.pdf si http://www.consiliulfiscal.ro/Prezentare-8-feb-2012.pdf), mult mai puternica decat constrangerea de 3% din PIB deficit efectiv (criteriul de la Maastricht). De fapt, criteriul de la Maastricht isi pierde din relevanta pentru Romania in noul context al Pactului Fiscal. O simulare pe datele 3 istorice arata ca daca s-ar fi aplicat restrictia de 1% deficit structural pe perioada incepand cu anul 2000, pentru a putea avea un deficit efectiv de 3% din PIB ar fi trebuit sa trecem printr-o recesiune mai adanca decat cea traversata in ultimii ani. De mentionat in plus faptul ca Romania si-a atins obiectivul pe termen mediu de deficit structural de 1% din PIB deja din 2014 (deficitul efectiv a fost de 1.5% din PIB dupa standarde europene, fata de o tinta initiala de 2.2% din PIB), desi tinta era sa il atingem in 2015. „Supraperformanta” s-a realizat in special prin neefectuarea cheltuielilor de investitii. In concluzie, derapajul bugetar care se va genera in anii urmatori va reversa in mare parte consolidarea fiscala (suboptimala de altfel in multe aspecte) realizata cu mari costuri sociale, economice si politice din timpul crizei. Implicatiile ar putea fi serioase, plecand de la o deteriorare a perceptiei investitorilor fata de Romania (costuri mai mari de finantare a deficitului bugetar si de refinantare a datoriei publice, dar si costuri mai mari de finantare a economiei in general) si mergand pana la pierderea „top-up” ului (cofinantare a fondurilor UE mai mica cu 10% date fiind acordurile cu Comisia Europeana in care am fost pana in prezent). In plus, bratul preventiv al Pactului de Stabilitate si Crestere la nivel european in care ne aflam si posibila intrare in bratul corectiv si procedura de deficit bugetar excesiv daca vom depasi 3% din PIB deficit bugetar vor avea de asemenea consecinte, mergand pana la sanctiuni de ordin financiar. Ca sa ne dam seama care ar putea fi costurile financiare imediate pe care le-am putea plati ca urmare a cresterii costurilor de finantare pentru buget, putem face un calcul foarte simplu. In 2016, datoria publica care ajunge la scadenta si trebuie refinantata este de circa 51.3 mld RON (http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/buletin/executii/sdecontractat2014_2022martie2015ro.p df), la care adaugand un deficit bugetar estimat de circa 23.6 mld RON, ar inseamna un necesar de finantare total in 2016 de circa 74.9 mld RON. O crestere de 1 pp a costurilor de finantare generata de deteriorarea perceptiei investitorilor fata de Romania pe fondul unui derapaj bugetar conduce la costuri suplimentare cu dobanda anuale de 749 mn RON (aproximativ 0.1% din PIB). Evident ca se poate materializa o crestere a costurilor de finantare semnificativ mai mare de 1 pp, in contextul in care randamentele la titlurile de stat in lei au crescut deja numai in ultima perioada cu pana la peste 1 pp din cauza tensiunilor externe legate de criza din Grecia. Datoria publica a Romaniei nu mai este mica, ajungand in 2014 la 39.8% din PIB dupa standarde europene. De altfel, datoria publica deja relativ inalta pentru nivelul de dezvoltare economica a 4 Romaniei si capacitatea de absorbtie a pietelor financiare relativ redusa (expunerea fata de stat a bancilor din Romania ca procent din total active este cea mai mare din Europa – vezi link-ul http://bnro.ro/DocumentInformation.aspx?idDocument=19538&directLink=1) reprezinta constrangerile esentiale pentru care deficitele bugetare din anii urmatori trebuie sa fie relativ mici pentru a permite cel putin o stabilizare a datoriei publice la sub 40% din PIB, daca nu chiar o scadere a acesteia. Daca se produce un derapaj bugetar asa cum se prefigureaza, datoria publica va continua probabil sa creasca la peste 40% din PIB. In ceea ce priveste alte costuri financiare imediate, deraierea si de facto a acordurilor cu FMI si Comisia Europeana (ele fiind de jure deraiate de aproape 1 an) va conduce la disparitia top-up-ul de 10% in cazul cofinantarii fondurilor structurale. Avand un program cu Comisia Europeana, Romania a beneficiat de o cofinantare de doar 5% in loc de 15%, ceea ce a adus Romaniei un plus de aproape 800 mn euro in perioada 2012-2015. O deteriorare a perceptiei de risc fata de Romania ar putea fi accentuata si de inrautatirea evaluarilor fata de Romania din partea agentiilor de rating. Trebuie menționat că agențiile de rating accentuează în comunicatele lor recente faptul că evaluările sunt condi ționate de prezervarea progreselor în ceea ce privește poziția structurală a finanțelor publice. In plus, este greu de imaginat cum se va proceda din punct de vedere legal la aprobarea bugetului pentru 2016 cu un deficit mult peste cel necesar respectarii angajamentelor asumate prin tratatele europene la care Romania este parte. De altfel, articolul 14 din legea Responsabilitatii fiscal-bugetare nr 69/2014 prevede un mecanism de corectie in cazul în care se constată o deviere de la obiectivul bugetar pe termen mediu. In acest caz, „Guvernul aprobă sau, după caz, transmite Parlamentului, spre adoptare, un set de măsuri, cu scopul de a corecta această deviere. Măsurile de corectare a devierii sunt formulate în termeni cuantificabili, eşalonate pe ani, şi vor produce