Raportul anual al Consiliului Fiscal

nr. 338/2015 în conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare din propunerea de rectificare. Consiliul fiscal consemnează încă o dată permanentizarea situației de inoperabilitate a regulilor fiscale conexe celei de deficit bugetar și își reiterează recomandările privind respectarea regulilor respective, constatând că în anul 2016 inclusiv regulile europene privind nivelul deficitului structural stipulate de brațul preventiv al Pactului de Stabilitate și Creștere precum și de Compactul Fiscal au fost încălcate de o manieră semnificativă. Mai mult, se poate pune în discuție conformarea inclusiv cu brațul corectiv al Pactului de Stabilitate și Creștere în condițiile în care deficitul bugetar potrivit metodologiei europene ESA 2010 a depășit ușor pragul de 3% din PIB. În aceste condiții, Consiliul fiscal constată inoperabilitatea de facto a cadrului fiscal-bugetar bazat pe reguli stipulate atât în Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 republicată, cât și de Tratatele europene la care România a aderat. Evoluția principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2016 în standarde cash este prezentată în Tabelul 3. 34  Tabelul 3: Evoluţia principalelor agregate bugetare pe parcursul anului 2016 (mld. lei) Program Prima A doua Execuție inițial rectificare rectificare 2016 Venituri totale 230,1 234,3 234,8 223,0 Venituri fiscale 135,1 138,4 138,7 136,0 Contribuţii de asigurări sociale 61,7 60,8 60,8 61,0 Fonduri UE post-aderare, pre- aderare și asistență financiară 13,1 13,5 13,5 6,9 din partea altor donatori Cheltuieli totale, din care: 251,0 255,2 255,6 241,3 Cheltuieli curente, din care 231,8 235,7 235,5 222,3 Proiecte din fonduri UE 17,0 17,3 17,2 10,4 Cheltuieli de capital 19,2 19,5 20,1 19,0 Deficit bugetar -20,9 -20,9 -20,9 -18,3 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare Rezultatele execuției bugetare din anul fiscal 2016 indică un deficit bugetar în termeni cash cu 2,6 mld. lei mai mic decât cel prognozat în programul inițial (aproximat 0,34% din PIB), astfel că deși veniturile au înregistrat evoluții sub așteptări (-7,1 mld. lei), cheltuielile au scăzut cu 9,5 mld. lei comparativ cu valorile estimate inițial. Pe partea de venituri bugetare nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, diferența față de suma estimată a fi încasată a fost de -7,1 mld. lei, în principal ca urmare a evoluției foarte slabe a absorbției de fonduri europene 16 (-6,0 mld. lei comparativ cu nivelul estimat pentru bugetul inițial), dar și ca rezultat al încasărilor sub așteptări din impozite pe bunuri și servicii (-2,2 mld. lei) și venituri nefiscale (-1,2 mld. lei). Venituri peste așteptări s-au înregistrat în cazul impozitului pe profit, salarii, venit si câștiguri din capital, cu 2,9 mld. lei peste nivelul estimat în bugetul inițial, categorie de venituri bugetare care a consemnat o rectificare pozitivă masivă cu ocazia primei rectificări bugetare justificată de supra-performanța față de programul inițial la finele primului semestru și pe fondul revizuirii ascendente a dinamicii proiectate a PIB și a salariului mediu brut. În ceea ce privește cheltuielile, cuantumul acestora a scăzut semnificativ, respectiv cu 9,7 mld. lei comparativ cu valorile estimate inițial, principalele categorii la nivelul cărora s-au înregistrat 16 Inclusiv sume aferente exercițiului financiar 2014-2020. 35 diminuări fiind: proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare 2014-2020 (-6,1 mld. lei), bunuri și servicii (-2,2 mld. lei), alte transferuri (-1,4 mld. lei) și dobânzi (-1,1 mld. lei). O evoluție peste așteptări a avut-o categoria de cheltuieli cu asistența socială (+2,5 mld. lei), categorie de cheltuieli bugetare care a suferit ajustări pozitive semnificative în ambele rectificări bugetare, cheltuielile suplimentare survenind în mare parte din cauza bugetării inițiale insuficiente, și mai puțin ca urmare a unor măsuri legislative noi. Tabelul 4: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde ESA 2010, % PIB Modificări Modificări 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016 față 2016 față de 2015 de 2009 Total venituri 31,5 32,7 33,7 33,6 33,3 33,5 35,0 31,7 -3,3 0,2 Venituri fiscale 16,8 17,5 19,0 18,9 18,6 18,9 19,9 17,8 -2,1 1,0 Impozite 10,7 11,8 13,0 13,1 12,7 12,7 13,3 11,3 -2,0 0,6 indirecte, din care: TVA 6,5 7,5 8,6 8,2 8,1 7,6 8,1 6,5 -1,6 0,0 Accize* 3,1 3,0 3,1 3,1 3,1 3,3 3,4 : : : Impozite directe, 6,2 5,7 6,0 5,8 5,9 6,2 6,6 6,5 -0,1 0,3 din care: impozit pe venit 3,6 3,4 3,4 3,6 3,5 3,6 3,7 3,7 0,0 0,1 impozit pe profit 2,4 1,8 1,8 1,7 1,7 1,8 2,0 2,0 0,0 -0,4 Contribuții 10,0 9,3 9,0 8,7 8,6 8,5 8,1 8,1 0,0 -1,9 asigurări sociale Alte venituri 1,6 2,7 2,3 2,3 2,1 2,0 2,1 2,3 0,2 0,7 curente Total cheltuieli 40,9 39,6 39,1 37,2 35,4 34,9 35,8 34,7 -1,1 -6,2 Consum 6,3 5,4 5,7 6,0 5,7 5,7 5,7 5,3 -0,4 -1,0 intermediar Remunerarea 10,7 9,5 7,8 7,8 8,1 7,7 7,7 8,2 0,5 -2,5 salariaților Dobânzi 1,5 1,5 1,6 1,8 1,8 1,6 1,6 1,5 -0,1 0,0 Asistență socială 13,2 13,7 13,1 12,1 11,7 11,5 11,5 11,6 0,1 -1,6 Subvenții 1,1 1,0 0,9 0,7 0,5 0,5 0,5 0,4 -0,1 -0,7 Alte cheltuieli 1,8 1,9 2,1 2,5 1,9 2,3 2,5 2,5 0,0 0,7 curente Formarea brută 6,0 5,7 5,4 4,9 4,6 4,3 5,2 3,6 -1,6 -2,4 de capital fix Sold bugetar -9,5 -6,9 -5,4 -3,7 -2,1 -1,4 -0,8 -3,0 -2,2 6,5 Sursa: Eurostat 36 Consolidarea fiscală inițiată în anul 2010 în vederea corectării dezechilibrelor majore existente la nivelul poziției finanțelor publice a fost caracterizată de un ritm alert, România reușind într-o perioadă de timp relativ scurtă, reducerea deficitului bugetar potrivit ESA 2010 de la 9,5% din PIB în anul 2009 la 0,8% din PIB în 2015. Anul 2016 a marcat însă o creștere importantă de 2,2 pp a deficitului bugetar față de anul precedent, pe fondul scăderii masive a veniturilor, inversându-se astfel parțial rezultatele procesului de consolidare fiscală. Veniturile bugetare se plasează la un nivel cu 3,3 pp din PIB inferior celui din anul anterior și cu doar 0,2 pp peste nivelul anului 2009, pe fondul diminuării însemnate față de anul 2015 a sumelor primite de la UE și evoluției negative a încasările din TVA care au ajuns la nivelul celor din anul 2009 în urma măsurilor de relaxare fiscală aduse de noul Cod fiscal. Față de anul 2015 se observă menținerea constantă ca procent în PIB a încasărilor din impozitul pe venit, impozitul pe profit și contribuțiilor de asigurări sociale. O categorie de venituri care a înregistrat creșteri atât față de 2009 cât și față de 2015 este reprezentată de alte venituri curente, cu o majorare de 0,7 pp din PIB față de 2009 și 0,2 pp din PIB față de anul anterior. Ajustarea semnificativă față de anul 2009 s-a realizat aproape exclusiv la nivelul cheltuielilor bugetare, care se situează cu 6,2 pp din PIB sub nivelul anului 2009, prin intermediul diminuărilor înregistrate la nivelul următoarelor componente: consum intermediar (-1,0 pp din PIB), remunerarea salariaților (-2,5 pp din PIB), asistență socială (-1,6 pp din PIB), subvenții (-0,7 pp din PIB) și formarea brută de capital (-2,4 pp din PIB). În schimb, categoria alte cheltuieli curente s-a majorat cu 0,7 pp din PIB. Raportat la anul anterior, cheltuielile s-au diminuat cu 1,1 pp din PIB, prin scăderi la nivelul categoriilor: formarea brută de capital fix (-1,6 pp din PIB), consum intermediar (-0,4 pp din PIB), dobânzi (-0,1 pp din PIB), subvenții (-0,1 pp din PIB). Categoriile de cheltuieli bugetare care au înregistrat creșteri față de anul 2015 au fost reprezentate de: remunerarea salariaților (+0,5 pp din PIB) și asistența socială (+0,1 din PIB). În esență, ajustarea fiscală în perioada 2009-2016 s-a realizat preponderent la nivelul cheltuielilor de investiții, de personal și de asistență socială, scăderea ultimelor două categorii fiind inversată parțial la nivelul anului 2016. 37  Tabelul 5: Evoluţia cheltuielilor şi veniturilor bugetare după standarde cash (% din PIB) Modif. Modif. Modif. Program program Execuție 2016 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 inițial inițial 2016 față de față de 2016 2016 față 2015 2009 de 2015 Venituri totale 30,8 31,6 32,1 32,4 31,4 32,0 32,6 30,3 29,4 -2,3 -3,2 -1,4 Venituri fiscale 17,1 17,4 18,5 19,1 18,7 18,6 19,4 17,8 17,9 -1,6 -1,5 0,8 Impozit pe venit 3,6 3,4 3,4 3,5 3,6 3,5 3,7 3,5 3,6 -0,2 -0,1 0,0 Impozit pe profit 2,1 1,9 1,8 1,8 1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 0,0 0,1 -0,1 Impozite și taxe 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,9 0,8 0,8 0,8 0,0 0,0 0,1 pe proprietate TVA 6,7 7,4 8,5 8,5 8,1 7,6 8,0 6,8 6,8 -1,2 -1,2 0,1 Accize 3,1 3,3 3,4 3,4 3,3 3,6 3,6 3,6 3,6 0,0 0,0 0,5 CAS 9,4 8,6 9 8,7 8,5 8,6 8,0 8,1 8,0 0,1 0,0 -1,4 Venituri nefiscale 3,3 3,7 3,2 3,1 2,7 2,6 2,7 2,5 2,4 -0,2 -0,3 -0,9 Donații 0,6 0,8 0,1 0,1 0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 -0,6 Sume primite de la UE în contul 0,4 1 1,1 1,3 1,4 1,7 2,4 1,7 0,9 -0,7 -1,5 0,5 plăților efectuate Cheltuieli totale 38 37,8 36,3 34,8 33,8 33,7 34,1 33,1 31,8 -1,0 -2,3 -6,2 Cheltuieli de 9,2 8 6,8 6,8 7,3 7,5 7,3 7,6 7,5 0,3 0,2 -1,7 personal Bunuri și servicii 5,5 5,6 5,6 5,8 6,1 5,8 5,7 5,7 5,4 0,0 -0,3 -0,1 Dobânzi 1,2 1,4 1,6 1,8 1,7 1,5 1,3 1,5 1,3 0,2 0,0 0,1 Subvenții 1,4 1,3 1,1 1 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9 0,0 0,0 -0,5 Proiecte cu finanțare din fonduri externe 0,5 1,4 1,9 2,2 2,2 2,2 3,4 2,2 1,3 -1,2 -2,1 0,8 nerambursabile postaderare Asistență socială 12,5 12,8 12 11,2 10,7 10,7 10,7 10,5 10,8 -0,2 0,1 -1,7 Cheltuieli de 4,3 3,6 4,1 3,2 2,8 2,6 2,5 2,5 2,5 0,0 0,0 -1,8 capital Sold bugetar -7,2 -6,2 -4,2 -2,5 -2,5 -1,7 -1,5 -2,8 -2,4 -1,3 -0,9 4,8 Sursa: MFP Notă: Sume fără impactul schemelor de compensare Din perspectiva metodologiei cash, comparativ cu anul anterior, în anul 2016 s-a consemnat o deteriorare a deficitului bugetar de 0,9 pp din PIB, veniturile bugetare înregistrând o scădere de 3,2 pp din PIB, superioară celei a cheltuielilor bugetare de 2,3 pp din PIB. Față de anul 2015, principalele categorii de venituri bugetare au avut o evoluție nefavorabilă, remarcându-se: încasările din TVA (-1,2 pp din PIB, ca efect al măsurilor de relaxare fiscală implicate de noul Cod Fiscal), veniturile nefiscale (-0,3 pp din PIB) și sumele primite de la UE (-1,5 pp din PIB). Pe partea de cheltuieli, comparativ cu anul anterior s-au redus cheltuielile cu bunuri și servicii (-0,3 pp din PIB) și proiectele cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare (-2,1 pp din PIB), 38 o foarte mică parte fiind compensată de creșterea cheltuielilor de personal (+0,2 pp din PIB) și a cheltuielilor cu asistența socială (+0,1 pp din PIB). În continuare, acest capitol va cuprinde o analiză a soldului bugetar structural în România având în vedere definirea țintelor fiscale în primul rând în termeni de deficit structural, iar mai apoi o investigare detaliată a evoluțiilor principalelor agregate bugetare de venituri și de cheltuieli, urmată de o evaluare a dinamicii datoriei publice în funcție de factorii determinanți și o proiecție a acesteia pe termen mediu. III.2. Soldul bugetar structural în România Semnarea și ratificarea de către România a Tratatului privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (TSCG) în anul 2012 statuează un cadru fiscal-bugetar bazat pe reguli, având drept obiectiv în cazul României o țintă de deficit structural de maxim 1% din PIB 17 . Prevederile TSCG şi ale Directivei nr. 85/2011 au fost încorporate în legislația națională prin amendarea LRFB nr. 69/2010 în decembrie 2013, astfel încât planificarea bugetară pe termen mediu este constrânsă de noua regulă pentru deficitul bugetar prevăzută de TSCG începând cu elaborarea bugetului pentru anul 2015. Astfel, proiectul de buget pe anul 2016 avea în vedere o țintă de deficit bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 de 2,95% din PIB corespunzătoare unui nivel al deficitului structural de 2,73% din PIB ceea ce echivala cu o deteriorare în termeni structurali a soldului bugetar de circa 2 pp din PIB față de nivelul estimat pentru anul 2015 din acel moment (decembrie 2015), respectiv de 0,7% din PIB. Rezultatele execuției bugetare pe anul 201618 au indicat un nivel al deficitului efectiv potrivit metodologiei europene de 3% din PIB faţă de 0,8% în 2015, iar soldul bugetar structural s-a deteriorat considerabil în 2016, ajungând la 2,6% din PIB potrivit celor mai recente estimări ale CE. Soldul bugetar structural a înregistrat o valoare cu 0,15 pp din PIB mai redusă decât cea anticipată inițial în pofida unui deficit bugetar efectiv mai ridicat cu circa 0,1 pp din PIB decât cel din proiectul BGC, ca urmare a manifestării unor factori singulari sau nerecurenți (engl. one-off) care au afectat negativ soldul bugetar efectiv fără a influența însă și balanța bugetară în termeni structurali19. Totodată, nivelul deficitului structural este mult peste limita de 17 TSCG obligă părțile contractante să asigure convergența către OTM specific fiecărei țări, impunând o limită a deficitului structural de 0,5% din PIB, respectiv 1% pentru statele membre cu o datorie publică semnificativ sub 60% din PIB. În cazul României, se aplică limita de 1% din PIB pentru deficitul structural. 18 Publicate în aprilie 2017 de către Eurostat. 19 Factorii de tip one-off au fost reprezentați în principal de impactul bugetar al măsurilor prevăzute de Legea nr. 85/2016. 39 1% din PIB stabilită în mod excepțional pentru statele UE care au un nivel al datoriei considerabil sub 60% din PIB. Mai mult, pentru anii următori este prognozată o continuare a deterior